INTÉZMÉNYI ELEMZÉS
Neoinstitucionalista megközelítés
Ez a fejezet a neoinstitucionalizmus mibenlétével foglalkozik, valamint azzal, hogy az miképpen hasznosítható a jogtudományi kutatásokban. Elsőként megkíséreljük az „intézmény” fogalmának meghatározását, majd az intézmé-nyek különféle típusait és a felvetődő legfontosabb vitapontokat tekintjük át.
Ezt követi a különféle irányzatok rövid bemutatása. Végül arra keressük a vá-laszt, hogy mi lehet az irányzat fő üzenete a jogtudomány számára, különös tekintettel a régió jogtudósaira. Némi leegyszerűsítéssel az utóbbi kérdésre adott választ úgy foglalhatjuk össze, hogy a klasszikus, a jogi szövegeken orien-tálódó jogtudomány szemléletétől idegen a neoinstitucionalizmus, egyszerűen azért, mert a jogra a klasszikus institucionalizmus szemlélete jellemző. Tágabb értelemben ugyanakkor – akár a jogtudomány, akár a joggyakorlat oldaláról nézzük – lényeges az a gondolat, hogy a jog csak egy a társadalomban működő, így az egyén viselkedését befolyásoló tényezők közül. A jog tényleges társa-dalmi hatása így csakis más intézményekkel (például a szokásokkal, erkölcsi normákkal) együttesen vizsgálva érhető meg.
n BEVEZETÉS
n 1. BEVEZETÉS
A társadalomtudományokban, amilyen mindenekelőtt a szociológia (és ennek különféle területei, beleértve a jogszociológiát is) vagy a politológia, számos szemlélet él egymás mellett, ugyanakkor egyes megközelítések dominánssá válnak egyes időszakokban. Az ilyen szemlélet alapján készült tanulmányok könnyebben jelennek meg vezető folyóira-tokban is. Bizonyára nem elegáns és nem is pontos, mégis meglehetősen találó ezeket
„divatos”, mainstream irányzatoknak nevezni. Némi leegyszerűsítéssel a funkcionalista megközelítés dominanciájával jellemezhetjük az 1950–60-as éveket (Merton, 1980), amelyet a rendszerszemlélet írt felül a hatvanas évektől a szociológiában (Habermas,
1985a, 1985b; Luhmann, 1995, 2009; Parsons, 1985, 1991) és a politológiában is (Eas-ton, 1955). Ezek a megközelítésmódok az általános felől közelítik meg a társadalmi és politikai jelenségeket: mi egy-egy elem funkciója, vagy miként értelmezhető az elemek együttes egymásra hatása, amely új minőséget hoz létre rendszerként? Az 1980-as évek-től – nem kis részben a természettudományi ideált a maga matematizált formuláival leg-inkább megközelítő neoklasszikus közgazdaságtan hatására – ez egyes egyén kerül a vizs-gálódás középpontjába, mégpedig a saját hasznai maximalizálására törekvő egyén. A szo-ciológiaelméletben e megközelítésmód talán legkiemelkedőbb alakja Jon Elster, akinek magyarul is számos munkája jelent meg (Elster, 1995, 2002). A közösségi választások elméletét (Johnson, 1999) pedig a politológia teljes átértelmezéseként is felfoghatjuk, míg az utolsó szakaszt a neoinstitucionalizmus korszakaként írhatjuk le.1
Ez az alapvetően társadalomtudományi megközelítésmód áll e fejezet középpontjá-ban, amely a jogtudomány számára is releváns lehet. Míg azonban a korábbi időszakok szemléletmódját viszonylag jól tudjuk jellemezni, addig a neoinstitucionalizmus eseté-ben ez jóval nehezebb. Ez azért lehet, mert a neoinstitucionalizmus gyűjtőnév alatt va-lójában számos, egymással sok szempontból szemben álló irányzatot találunk. Az egyik ilyen szempontot – hogy az egyén vagy az egész felől közelít-e az elmélet – már emlí-tettük. A neoinstitucionalizmusba sorolható irányzatok azonban olykor az intézmények felől közelítenek, amelyek ilyenként meghatározzák az egyén cselekvését, máskor viszont azt elemzik, hogy az egyén miként alakítja az intézmények hatását (egy szociálpszicholó-giai fogalommal élve például: a szerepfelfogásán keresztül), vagy hogy mindebből miként magyarázható az intézmény időbeli változása. Egyes felfogások haszonmaximalizáló, ra-cionális egyénekből indulnak ki, akik azonban egy adott intézményi környezetben tevé-kenykednek, amit racionális döntésük során is figyelembe kell venniük, hiszen az intéz-mények befolyásolják a várható kifizetéseket.
Gyakran érdemes például megszegni a jogszabályokat, ám a jól működő jogrendszer szankciók formájában olyan várható költségeket terhel a potenciális jogsértőre, hogy az így már veszteséges lenne. Önmagában érdemes lehet például egy szerződést megszegni, ám a jól működő jogrendszer vagy éppen egy önszerveződő csoport, amely nyilvántart-ja a notórius szerződésszegőket, aláásva reputációjukat, lehetetlené téve ezzel későbbi szerződések megkötését, elrettenthet a szerződésszegéstől. Más elemzések arra helyezik a hangsúlyt, hogy az intézmények a racionális mérlegelésen túl is hatnak. Amikor a morál, az erkölcsi szempontok vagy a megszokás alapján cselekszünk, akkor lényegében ez tör-ténik, miközben észre sem vesszük, hogy intézmények, pontosabban a neoinstituciona-lista megközelítés szerinti intézmények (erkölcs, bevett viselkedésminták, szokásrendek) határozták meg cselekvésünket.2
1 A neoinstitucionalizmusra többen új intézményi elméletként hivatkoznak. Bár számos érv hozható fel e fogalomhasználat mellett, az alábbiakban az idegen eredetű kifejezést használjuk, mert, legalábbis egy-előre, ez jóval elterjedtebb a hazai szakirodalomban is.
2 A társadalomtudományok talán legjelentősebb kiinduló kérdése, hogy miként fogják fel az egyént, az embert. Vajon az egyén költségeit és hasznait mérlegelve hozza meg döntéseit, vagy társadalmi normákat
INTÉZMÉNYI ELEMZÉS n 191 A fentiekben a társadalomtudományokról volt szó. Az is nyilvánvaló azonban, hogy a jogtudomány történetileg más szakaszokra, irányzatokra tagolható. Utalhatunk itt a ter-mészetjogi és a jogpozitivista irányzat évszázados, egyesek szerint évezredes szembenál-lására.3 A rendszerszemlélet logikájából kiindulva azonban a szakaszoláshoz talán helye-sebb az az elkülönítés, amely a jogrendszeren (itt a jogi szövegek által alkotott rendszerről van szó, legyenek azok akár jogszabályok, akár precedensek, de leginkább mindkettő) belülre fókuszál, vagy túllép azon, és a jogot szélesebb összefüggésrendszerében kívánja megérteni. A jogi szövegeken való túllépést diszciplinárisan előbb a szociológia jelenti, ilyenként értelmezve már a jogi realista irányzatot is, majd a critical legal studies, első-sorban annak az új baloldalhoz kapcsolható irányzata, ideértve a feminista jogelméletet is. Később, nagyjából a társadalomtudományokkal egy időben vagy alig később a közgaz-daságtanra és a racionális döntéselméletre alapozó joggazdaságtani irányzat tekinthető a tiszta jogon túllépő szemléletnek. A neoinstitucionalista szemléletmód az írott jogon túllépő megközelítések esetében releváns.
Az alábbiakban előbb röviden megkíséreljük az „intézmény” fogalmának meghatá-rozását. A következő lépésben az intézmények tipizálása kapcsán egyfelől finomítjuk az intézményfogalmat, másfelől rámutatunk a definíciós problémákra, és jelezzük az intéz-mények sokszínűségét is. Külön alfejezetet szentelünk az intézintéz-mények kapcsán felvetődő leglényegesebb kérdéseknek. E kvázi ontológiai megközelítés után az intézményt vizsgá-lódása középpontjába állító neoinstitucionalista irányzatról lesz szó. Végül azt kíséreljük meg röviden áttekinteni, hogy milyen fontos üzeneteket tartalmaz az irányzat általában a jogász és különösen a magyar (vagy közép-kelet-európai) jogász számára.
n 2. MI AZ INTÉZMÉNY?
A jogászok mindig is intézményekben gondolkodtak. Az intézmények gyakran szerveze-tek, amelyek a jogot alkotják és alkalmazzák, a parlament, a végrehajtó hatalmi ág jogal-kotói, a közigazgatási jogalkalmazó hatóságok, és a talán legsajátlagosabban jogi szerve-zetek, a bíróságok. Ezek az intézmények könnyen azonosíthatók és lehatárolhatók; jól definiált személyi állománnyal rendelkeznek, sőt épületeikben fizikai valóságukban is megragadhatók. Az intézmény kifejezés kapcsán talán ez juthat elsőként egy jogász eszébe. Másfelől a „jogintézmény” is jól ismert fogalom. A jogdogmatika talán felfog-ható úgy is, mint a jogintézmények tartalmának, illetve egymáshoz való logikai viszo-nyának meghatározására való törekvés, viszonylag függetlenül az éppen ott és akkor hatá-lyos jogtól.
követve cselekszik? A kérdés talán legnagyobb hatású, rövid és közérthető áttekintéséhez lásd March–
Olsen, 2004. Mint látni fogjuk, a neoinstitucionalizmus ebben a dichotómiában sem helyezhető el egyér-telműen.
3 Lásd a konfuciánus és legista felfogás eltérését az ókori Kínában (Gulyás, 2011, 29–32).
Az intézmény fogalma társadalomtudományi kontextusban ennél általánosabb. Leg-gyakrabban a közgazdász Douglas Northra hivatkozva a legegyszerűbb meghatározást szokták említeni, és a társadalmi magatartás játékszabályaiként (rules of the game) értel-mezik a társadalmi intézményeket.
Az intézmények a társadalomban alkalmazott játékszabályok, avagy szakszerűbben, olyan társadalmi korlátok, amelyek meghatározzák az emberek közötti interakciókat.
Következésképpen az intézmények meghatározzák az egyének közötti kapcsolatok – legyenek azok politikaiak, társadalmiak vagy gazdaságiak – ösztönzőrendszereit (North, 1990, 1).
Nagy általánosságban az intézmények olyan előírások, amelyeket az emberek alkal-maznak minden ismétlődő és strukturált interakció esetében, legyen az a családon, a szomszédságon, a piacon vagy egy vállalaton belül, a sport, az egyházi élet, civil szer-veződések vagy a kormányzás területén (Ostrom, 2005, 3).
Ezután Ostrom, a másik gyakran citált szerző is utal arra, hogy az intézmények behatárol-ják a cselekvők lehetőségeit. Peters az intézményeket emberek közötti rendszeres, stabil és kiszámítható viszonyrendszerként (patterned interactions) írja le, amely nagyban kihat az egyének viselkedésére, s mögötte valamiféle közösen elfogadott (shared) értékrend, világlátás áll (Peters, 1999, 18). Lowndes és Roberts összefoglaló innovatív áttekintése előbb a szótári meghatározást idézi: „bevett szabályok, szokások és gyakorlatok”, majd – Petersre hivatkozva – arra utalnak, hogy az intézmények rendszeres és kiszámítható (patterned) interakciókban manifesztálódnak, valamint – Huntingtonra hivatkozva – hogy a „stabil, a résztvevők által magasan értékelt [valued] és rendszeres viselkedési min-tázatokról van szó” (Lowndes–Roberts, 2013, 3).
Az intézmény tehát az 1. egyes egyén, az Én oldaláról nézve egy olyan keretrendszer, amely lehatárolja a lehetséges cselekvéseket, és az egyes cselekvési alternatívákhoz elté-rő költségeket és hasznokat rendel hozzá, vagy gyakran reflektálatlanul meghatározza az egyén választását. Másfelől 2. az intézmények kiszámíthatóvá, nagy valószínűséggel meg-jósolhatóvá teszik más társadalmi cselekvők, a Másik viselkedését. Emögött az áll, hogy a társadalomban, de legalábbis egyes csoportokban, a résztvevők hasonlóan értelmezik az intézményeket. A társadalom egésze oldaláról szemlélve 3. az intézmények egyfelől a kiszámíthatóságot és a rendet biztosítják, másfelől a „jó” intézmények egyfajta társadal-mi optimumot hoznak létre.4 Más megközelítésben az intézmények az – egyik – kiutat jelenthetik azokból a játszmákból, amelyekben a haszonmaximalizáló, racionális egyé-ni viselkedés összességében, a társadalom egésze szintjén súlyosan szuboptimális ered-ményben végződik. A fogolydilemma játszmában például a racionális döntés a foglyok
4 Ez azonban korántsem minden esetben van így. Gyakran az intézmények (különösen a politikai intéz-mények) szuboptimálisan működnek. Lásd erről magyarul a nemzetközi bestselleré vált könyvet:
Acemoglu–Robinson, 2013.
INTÉZMÉNYI ELEMZÉS n 193 esetében sokkal súlyosabb büntetést eredményez, vagy más kontextusban a másik be-csapása, a szerződés megszegése az egyéni haszonmaximalizálás mellett összességében negatív társadalmi végeredménnyel jár.
A problémának számos elméleti és kisebb részben gyakorlati megoldása van. Az egyik ilyen, ha a játékot ugyanazok a játékosok sok (de nem ismert számú) alkalommal ismétlik (Axelrod, 2006). Ilyen helyzet előállhat például a piacon is, hosszú távú beszál-lítói szerződések esetében, bár ez egyáltalán nem felel meg a klasszikus piaci helyzetnek.
A másik megoldás, ha a játékban részt vevő másik félről, annak korábbi viselkedéséről (a közgazdaságtani irodalom szakkifejezésével: reputációjáról) információval rendelke-zünk. A leggyakoribb megoldás mégis az, hogy az érintettek erkölcsi kötelességüknek érzik a másokkal való együttműködést, míg morálisan elfogadhatatlannak tartják mások becsapását.5
Lowndes és Roberts a neoinstitucionalista irányzatot áttekintő, azt továbbfejleszteni szándékozó kötete az intézmények három szintjét különíti el, amelyek a viselkedéssza-bályozás eltérő módjait is jelentik. Ezek a szabályok (rules), a gyakorlatok (practices) és a narratívák. A szabályok alatt elsődlegesen az írott normákat, mindenekelőtt a jogot értik.
A gyakorlatok magukban foglalják az íratlan társadalmi „normákat, a kultúrát, a véleke-déseket/világértelmezést [beliefs] és az erkölcsi értékeket” is (Lowndes–Roberts, 2013, 62). A narratívák pedig olyan elbeszélések, amelyek mintegy alátámasztják, kommuni-katív módon megerősítik, továbbadják, ugyanakkor értelmezik is az előbbieket. Ez a há-rom tényező erősítheti vagy akár gyengítheti is egymást, ami az intézményi változásnak is egyik oka lehet.
Az intézmény fogalma sajátos paradoxont is magában rejt. Az intézmény ugyanis az egyénhez képest egy külső tényező, amely mintegy meghatározza az egyéni viselkedést.
Az intézmény egyben stabil képződmény. A stabilitás meghatározó fogalmi eleme is az intézményeknek. Ez biztosítja a kiszámíthatóságot, ami a társadalmi intézmények egyik legfontosabb tulajdonsága. Ez az egyénen kívüli, stabil jelleg ugyanakkor meg-nehezíti az intézményi változás magyarázatát, noha az intézmények, ha jobbára lassan is, de változnak. A neoinstitucionalizmus egyes irányzatai éppen a változás magyará-zatára fókuszálnak.
5 Egy korábbi kutatásunkban (Gajduschek, 2008a) azt vizsgáltuk, hogy haszonmaximalizáló egyént feltételezve észszerű volt-e követni a jogszabályokat a kora kétezres években Magyarországon. Egyértelmű-en kiderült, hogy nem. Az állam kapacitása a lehetséges, illetve a mérhető jogsértések számához képest el-enyésző volt, a szankciók mértéke gyakran a „tetten ért” esetben szerzett haszon mértékét sem érte el. Rá-adásul a szankcióként kivetett bírságot gyakran nem sikerült behajtani, egyes területeken pedig szinte soha.
Valóban érzékelhető volt, hogy egyesek szisztematikusan jogsértő módon járnak el, és ezzel jelentős ha-szonra tesznek szert. Másfelől az is érzékelhető, sőt mérhető volt, hogy az állampolgárok túlnyomó része az esetek túlnyomó részében jogkövető magatartást tanúsít, még ha ez nem is áll érdekében, és ezzel tisztában is van. Az erkölcsi elveket követve mégis betartották a jogot. Az is érzékelhető volt ugyanakkor, hogy az állam látványos képtelensége a jogszabályok betartatására fokozatosan felőrölte ezt a morált; a jogszerűen viselkedők így baleknak érzik magukat, ezért számuk fokozatosan csökken, a normaszegés válik normává (Sajó, 2008, 704).
n 3. AZ INTÉZMÉNYEK TÍPUSAI, A FORMÁLIS ÉS AZ INFORMÁLIS INTÉZMÉNYEK
Az intézményeknek számos típusáról beszélhetünk. Ezek jelentős része már a fentiekben is előfordult. Ilyenek az erkölcsi szabályok, a szokások, általában a rögzült magatartás-minták, gyakorlatok, de nyilvánvalóan ilyen maga a jog is. Érdekes módon a legtöbb szer-ző a formalizált szervezeteket vagy nem említi az intézmények felsorolásánál, vagy akár explicite ki is zárja azokat e fogalmi körből (Helmke–Levitsky, 2004), míg mások (Lown-des–Roberts, 2013, 3; Peters, 2013) meghatározó intézményi formának tekintik a szer-vezeteket. Az ezzel kapcsolatos felfogás bizonyára nagyban függ a kutatás tárgyától is.
Peters hivatkozott munkája például a közigazgatás vizsgálatához kapcsolódik. A neoinsti-tucionalista közgazdászoknál pedig a szervezet, általában mint „vállalat” (firm), nagyon fontos szerepet játszik, amennyiben az egyik legalapvetőbb kérdést, a „make it or buy it?”
kérdését testesíti meg. Vajon az egyes javakat a piacon érdemesebb-e megvásárolni, vagy a vállalkozás maga állítsa elő azokat? (Williamson, 1975). A két esetben ugyanis eltérők a költségek és a kockázatok, amit mérlegelni kell. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy a vállalat ebben az esetben intézményként értelmeződik.
Kiss Gábor és Mike Károly nemrégiben megjelent tanulmányukban az intézményeket a szankciók léte, illetve jellege szerint csoportosítják, lényegében a külső szankciót igény-lő és az ilyen nélkül működő intézmények között téve különbséget (Kiss–Mike, 2017).
Utóbbiak azok a személyes erkölcsi értékek, amelyek szankciója belső, amit a szerzők a lel-kiismeret-furdalással azonosítanak. Szociálpszichológiai szempontból ezeket interiorizált értékeknek nevezhetjük, amelyeket tipikusan kora gyermekkorban, ilyenként tehát még ref-lektálatlanul sajátítunk el, és így általában refref-lektálatlanul is hatnak és határozzák meg a visel-kedést. A külső szankciók típusai szerint is végezhetünk további csoportosítást. Így például számos társadalmi norma megszegését rosszallás, a csoportból való kiközösítés követheti.
E normák szerepe meglehetősen eltérő a korai törzsi társadalmakban. Ezekben a nor-marendszer egységes volt, megszegésük szankciója, a kiközösítés lényegében a halálos ítélettel volt azonos, miközben a Sein és a Sollen teljes egységet képeztek egyetlen világ-magyarázatban: nem azért kell így viselkedni, mert az így helyes, ez az elvárás, hanem mert ez a világ rendje, így működik. Mindezen okok miatt a normarendszer megszegé-se, a „lehet másként” gondolata szinte fel sem merülhetett. A modern társadalmak nor-marendszere mindenben ellentéte az előbbi leírásnak. A különféle dimenziók mentén szerveződő – szociálpszichológiai értelemben vett (Cooper–Kelly–Weaver, 2001) – cso-portok (család, munkahely stb.), valamint csoportelvárások, szerepek, vagy más megkö-zelítésben a szubkultúrák jelenléte jellemzi a modern társadalmakat, számos, egymással gyakran ellentétbe kerülő normarendszerrel. Mindez szempontunkból azért bír különös jelentőséggel, mert a modern társadalmakban az egyetlen – legalábbis elvileg – minden-kire kötelező, mindenkitől megkövetelhető normarendszer maga a jog.6
6 Durkheim eredetileg 1893-ban megjelent művére (lásd Durkheim, 1998) hivatkozva Hart ezt dezin-tegrációs tézisnek nevezi (disintegration thesis of Durkheim; Hart, 1967).
INTÉZMÉNYI ELEMZÉS n 195 A legáltalánosabb és (legalábbis a régiónkban alighanem) a legfontosabb a formális és az informális intézmények elkülönítése. Ez a különbségtétel megjelenik a már említett klasszikus szerzők többségénél, így North és Ostrom munkáiban is, de nem kerül vizs-gálódásuk fókuszába. Anélkül, hogy nagyon precíz meghatározásra kerülne sor, formális intézményként általában a jogot említik, míg informális intézményekként azonosítódik a többi társadalmi normarendszer, az erkölcsöktől és interiorizált aspektusától a szoká-sokon át a külső szemlélő számára megragadható egyéni és interperszonális viselkedési mintázatokig.
Helmke és Levitsky nagy hatású tanulmánya az informálist úgy írja le, mint amely kí-vül esik a „hivatalosan szankcionált csatornákon” (Helmke–Levitsky, 2004, 725). Példa-ként ugyanitt az államélet olyan jellemzőit említik a szerzők, hogy a mexikói elnök meg-határozhatja, ki kövesse őt a pozícióban, Japánban a magas rangú állami hivatalnokok nyugdíjba vonulásuk után nagyvállalatok felügyelőbizottságaiba vagy igazgatótanácsaiba kerülnek, Közép-Ázsiában a törzsi normák felülírják az alkotmányosakat, vagy hogy a posztkommunista régióban a klientelizmus, a korrupció és a csúcsvezetőtől való szemé-lyes függőségeken alapuló kormányzás (patrimonialism) együtt létezik, gyakran felül is írva a demokrácia, a piaci és az állami működés formális intézményeit.
Ezzel szemben talán az írott és ilyenként is reflektált jelleg tesz valamit leginkább formálissá. A legfontosabb és legáltalánosabb formális intézmény egy társadalomban a jogrendszer. De nyilván ilyenként értelmezhetők a szervezetek belső szabályzatai, legye-nek azok állami7 vagy magánszervezetek, valamint a szervezetek közötti megállapodások, ideértve a szerződéseket is, ha azok tartalma egyébként megfelel az intézmények jellem-zőinek, vagyis rendszeresen ismétlődő, többeket érintő magatartási szabályt állítanak fel.
Helmke és Levitsky tanulmánya a formális és informális közötti lehetséges kapcsola-tokat is áttekinti, amit az 1. táblázat összegez:
1. TÁBLÁZAT A formális és informális intézmények közötti lehetséges kapcsolatok A két intézményrendszer
hatása-következménye: A formális intézmény
hatásos, működik A formális intézmény nem hatásos, nem működik Konvergál Kiegészítő [Complementary] Helyettesítő [Substitutive]
Divergál Megfelelő [Accomodating] Versengő [Competing]
Forrás: Helmke–Levitsky, 2004, 728.
Mint látható, a szerzők két szempontot érvényesítenek. Egyfelől azt tartják relevánsnak, hogy az adott területen a formális intézmény hatékonyan működik-e, ami itt arra utal, hogy képes-e az intézmény ténylegesen meghatározni az érintettek viselkedését. A jog esetében például azt, vajon összességében beszélhetünk-e általános jogkövetésről. A má-sodik szempont pedig a formális és informális intézmények hatásának irányára utal. Va-jon a két intézmény hasonló vagy azonos viselkedési mintákat határoz-e meg vagy sem?
7 Hatályos jogrendszerünkben ezek a közjogi szervezetszabályozó eszközök, a normatív határozat és utasítás.
Ennek megfelelően a társadalomtudományokban rendkívül kedvelt kétszer kettes táblá-zatot kapunk.
A „kiegészítő” kategóriában az informális intézmények segíthetnek az eligazodásban olyan esetekben, amelyeket a formális normák nem szabályoznak. Talán még fontosabb, hogy az informális normák elősegíthetik a formálisak elfogadását.Nyilvánvalóan erről van szó, amikor az erkölcsi normák a jogszabályok betartására ösztönöznek, akár mert a jogszabály tartalma egybeesik erkölcsi értékeinkkel (ahogyan a legtöbb büntetőjogi nor-ma esetében erről van szó), akár mert az erkölcs általában – a szabályok tartalmától, az azzal való azonosulástól függetlenül – a társadalmi normák, így a jog betartására kötelez.8
A „megfelelő” kategória arra a helyzetre utal, amikor a formális előírások erősek, nyílt megszegésükre kevéssé van lehetőség, ám az informális normák ezektől mégis eltérnek.
Ez az eset az, amikor a törvény szava érvényesül ugyan, de a szelleme – legalábbis az informális norma szerint viselkedők esetében – kevésbé. Ilyen helyzet állhat elő, ha je-lentős (ám nem a társadalom egészét felölelő) csoportok nem azonosulnak a formális intézményekkel vagy nem kívánják annak hatását. A szerzők számos példát hoznak ilyen esetekre.9
„Helyettesítő” intézményekre ott van szükség, ahol a formális intézmények fontos tár-sadalmi viszonyokat nem szabályoznak vagy a formális intézmények nem kényszeríthe-tők ki.10
Végül a „versengő” kategória lényege, hogy létező vagy szisztematikusan kikényszerí-tett formális intézmények hiányában az informális intézmények magatartás-szabályozó szerepe válik meghatározóvá.Bár ez végeredményét tekintve elvileg nem feltétlenül rom-boló hatású, a szerzők kifejezetten negatív példákat hoznak a klientelizmustól a korrup-ción át a klánszellemig. Ez a sajátos helyzet hosszú távon jellemzi a régiónkat, így Ma-gyarországot is (lásd erről például Kulcsár Kálmán, Sajó András és számos szociológus munkáit). Erőteljesen hatott a szocializmus időszakában, tetten érhető volt a rendszer-váltás után (a legjobb szándékú vállalkozó sem lehetett benne biztos, hogy az adóhatóság mindent rendben talál nála), és a szelektív jogalkalmazás kirívó esetei nagy és növekvő arányban jelennek meg a 2010 utáni híradásokban is.
8 Lásd Max Weber „legális uralom” koncepcióját.
9 Jellemző hazai példa, hogy a jogszabály a köztisztviselők teljesítményértékeléséhez egy hosszú űrlap kitöltését követeli meg, továbbá a vezető és a beosztott közötti többszöri beszélgetést, jelentős terhet róva az egyébként is leterhelt vezetőkre, miközben az értékelésnek nincs tényleges kihatása a személyzeti dönté-sekre. Ám az értékelés elvégzése könnyen ellenőrizhető annak vizsgálatával, hogy megvannak-e a kitöltött, aláírt dokumentumok. Az informális megoldás ilyenkor az, hogy a vezető kiadja a beosztottjának, készítse el saját értékelését, ami ugyan teljességgel ellentétes a formális intézmény céljával (amellett, hogy értelmet-len), ám produkálja annak elvárt „eredményét”.
10 Az Egyesült Államok sajátos fejlődését, kultúráját és intézményi működését sokan azzal magyaráz-zák, hogy a távoli területeken megtelepedő telepesek – az állami intézmények teljes hiányában – maguk formálták meg a legfontosabb közösségi funkciókat (rendfenntartás, bűnüldözés, konfliktusok elrendezé-se, közjavak előállítása) megvalósító intézményeket, például a választott serif intézménye vagy a helyi ön-kormányzat felállításával. Lényegében ezek a spontán létrejövő intézmények formalizálódtak fokozatosan, biztosítva ezzel a jóval nagyobb elfogadottságot is (Peters, 2010).
INTÉZMÉNYI ELEMZÉS n 197 Bár Helmke és Levitsky nem foglalnak explicit módon állást a formális és informális intézmények társadalmi hatásáról tanulmányukban, úgy tűnik, hogy a formális intézmé-nyek esetében (már ha valóban működnek) pozitív társadalmi hatást feltételeznek, míg az attól eltérő irányba ható informális intézményeknél inkább negatívat. Ennek oka lehet, hogy a tanulmányban politikai intézményekről van szó: a többé-kevésbé nyilvános dön-téshozatali folyamatban születő és nyilvánosan deklarált intézményeknek a közérdeket kell szolgálniuk. Nyilván ugyanez mondható el a jogi szabályozásról is. Ezzel szemben az informális intézmények mögött gyakran olyan folyamatok állnak, amelyeket szűkebb, de nagy befolyással rendelkező csoportok alakíthatnak.
A formális és informális intézmények ilyen határozott különválasztása, annak felis-merése, hogy egymás ellenében hathatnak és hogy az informális intézmények gyakran dominánsak lehetnek, különösen jelentős a nem nyugati társadalmakban, a periféria és félperiféria országaiban (Wallerstein, 1983). Meghatározó ez a szempont a posztszocia-lista országokban is,11 ahol nyilvánvaló a formális és informális szabályok éles elkülöníté-se. A szerzők maguk is utalnak arra, hogy az általuk javasolt megközelítésmód elsősorban ezekben az országokban bír kiemelkedő magyarázó erővel, és árulkodó az őket idéző cik-kek tartalma is.12
A két intézményrendszer együtt létezése és eltérése olyan domináns e társadalmak-ban, hogy egy tanulmány kiinduló kérdése például nem az, hogy a formális intézmények miért nem működnek (az nem is kérdés, hogy nem működnek), hanem hogy az ország miért és hogyan képes egyáltalán működni (Ledeneva, 2001). A választ természetesen az informális intézmények jelentik, amelyeknek évtizedes, olykor évszázados hagyomá-nyaik vannak. Ugyanakkor a formális intézmények is léteznek. A jogot például gyakran alkalmazzák a gazdasági élet szereplői egymás ellen, amikor az állami hivatalnokokkal informálisan összejátszva megpróbálják versenytársaikat kiiktatni.13 A valódi kérdés, hogy mi dönti el, mikor melyik intézményrendszert lehet/kell figyelembe venni, alkal-mazni. Ledeneva szerint ezt egy harmadik szabályrendszer határozza meg. Vegyük észre,
11 Nem lenne célszerű itt abba a vitába belemenni, hogy ennek gyökerei elsősorban a szocializmus időszakában, illetve rendszerében keresendők-e, vagy sokkal inkább egy hosszabb távú folyamat eredmé-nyei, ahol a kommunizmus inkább következmény, mint ok.
12 A Google Scholar 2019 végi adatai szerint Helmke és Levitsky cikkét közel 2700-an idézték, ami ki-emelkedően nagy szám. Az idéző cikkek több mint 30%-a utalt címében vagy absztraktjában kifejezetten a posztkommunista, ötszáznál több tétel a posztszocialista országokra, és további több mint 30% a kelet-eu-rópai régióra (beleértve Közép-Kelet-Európát), valamint közel ezer idéző utalt Latin-Amerikára. A latin-amerikai idézettséget bizonyára az is nagyban növelte, hogy a cikkben kifejtett koncepciójukat nem sokkal később ebben a régióban egy nagyobb ívű kutatásban is alkalmazták (Helmke–Levitsky, 2006).
13 Ezt tapasztaltuk például az albertirsai strandon, ahol úgy került az egyik büfés monopolhelyzetbe, hogy kihívta az adóellenőröket, akik számlaadás hiányában minden más büfét bezárattak, míg az ellenőr-zésre számító vendéglős adott számlát. Későbbi hasznát a monopolhelyzetéből fakadó magas árak mellett az áfa megspórolása is növelte. Hiszen miért jönnének ki az ellenőrök egyetlen büfét ellenőrizni, amelyik ráadásul egy korábbi ellenőrzés szerint jogszerűen működött, ha korábban tíz miatt sem jöttek ki bejelentés nélkül? Vegyük észre, ebben az esetben még a hivatalnokokkal való összejátszást sem kell feltétlenül felté-teleznünk.
hogy ebben a működésmódban a jognak az a funkciója, hogy a társadalmi viszonyokat kiszámíthatóbbá teszi, ami egyben a társadalmi intézményeknek általában is meghatáro-zó funkciója, nem érvényesül. Éppen ellenkezőleg, a jog ebben a rendszerben inkább a kiszámíthatatlanságot növeli, hiszen jogkövető magatartással nem lehet érvényesülni, a jogsértést viszont szelektíve és kiszámíthatatlanul szankcionálják.
A formális és informális elkülönülése sajátos szerepet kap a rendszerváltás értelmezé-sében is. Ralf Dahrendorf már a rendszerváltás kezdetén, meglehetős éles- és előrelátásról tanúbizonyságot téve, felhívta a figyelmet az időhorizontok eltérésére (incongruent time scales, Dahrendorf, 1990, 78), amely a formális és a – mindenekelőtt a kultúrában kódolt, ilyenként rendkívül lassan, inkább csak generációkon át változó – informális intézmé-nyek megváltoztathatósága között fennáll. Az alkotmány egyetlen nap alatt gyökeresen átírható, néhány hónap alatt új állami, politikai vagy akár piaci szervezeteket (minisztéri-umot, tőzsdét, tőzsdefelügyeletet) lehet létrehozni. Ám az informális intézmények jóval lassabban változnak. A társasági jogot könnyű megváltoztatni, a gazdasági társaságokat jellemző informális praktikákat (például azok illegális anyagi kiüresítésének, fantomi-zálásának vagy a szerződések szisztematikus be nem tartásának gyakorlatát) sokkal ne-hezebb. Az érdemrendszerű közszolgálat törvényi szabályozása mellett majd mindenhol tovább működik a vezető pozíciókban a személyes kapcsolatokon alapuló kinevezés és előmenetel rendszere (Meyer-Sahling, 2009). Az alkotmányos szabályoktól gyökeresen térhet el a valós politikai és jogi működés rendje. Ez egyértelműen így volt a szocializmus időszakában,14 és több jel szerint ismét ebbe az irányba haladunk (Jakab–Gajduschek, 2018). Lényegében ez a gondolat áll Jakab András nemrégiben megjelent tanulmánya fó-kuszában is, vagyis hogy a jogszabályok megváltoztatása önmagában nem elég a jog mint működő, hatékony intézményrendszer átalakításához (Jakab, 2018).
n 4. NÉHÁNY KÉRDÉS AZ INTÉZMÉNYEKRŐL
4.1. Az intézmények egymásra hatása
Ahogyan az a fentiekből talán már kiderült, az intézmények működését számos tényező befolyásolja, amelyek közül a legfontosabb – legalábbis az intézményelméletek rendsze-rén belül maradva – a különféle intézmények egymásra hatása. Erről a régiónkban kifeje-zetten nagy relevanciával bíró vonatkozásról a fentiekben is hosszabban szóltunk már.
Azt sem szabad elfelejteni, hogy a modern társadalmakban az egyén általában számos közösség tagja, ezekben többféle szerepet tölt be. Foglalkozását tekintve lehet jogtudós, ami azonnal kétféle szakmai-hivatásetikai elvárásrendszert határoz meg, ilyenként
dol-14 A szocializmus időszakának jogi gyakorlatáról jó képet ad Tölgyessy, 2016, 20–23. „Az államszocialista berendezkedés kezdetén a hatalom valóságos gyakorlása a világtörténelemben egészen kivételes mértékig különbözött az Alkotmányban foglaltaktól. […] a szovjet táborban mindenki a saját bőrén tapasztalhatta, mennyire csupán ünnepi paraván a kommunista alkotmány” (21).
INTÉZMÉNYI ELEMZÉS n 199 gozhat egy adott szervezetben, szintén sajátos elvárásokkal; tartozhat valamely politikai közösséghez, különféle szabadidős csoportokhoz, vallási közösségekhez, miközben lehet házastárs és szülő stb. Az egyes szerepekben eltérő, olykor kifejezetten egymásnak ellent-mondó elvárásoknak kell megfelelnie. Ezt a problematikát a szociálpszichológia már a hatvanas évektől kezdve intenzíven tanulmányozta (Cooper–Kelly–Weaver, 2001; Pata-ki, 1980). A szerepfelfogás és -értelmezés, a szerepek ütközése kérdései lényegében ha-sonlóak, mint amelyeket a különféle intézmények által támasztott magatartásminták kap-csán tárgyalhatunk. Ostrom szisztematikus elemzésében is meghatározó kérdés a külön-féle intézmények kölcsönhatása a viselkedés befolyásolásában (Ostrom, 2005).
Mindez az egyén számára egyfelől folyamatos konfliktust generálhat a modern társa-dalmakban, másfelől azonban egyfajta menekülést is jelenthet az intézmények vasketre-céből, amennyiben az egyik csoporthoz tartozás védelmet nyújthat, elfogadhatóvá tehet más csoportok által deviánsnak tekintett magatartásokat. Pozitív példaként talán a művé-szeti közösségeket, progresszív politikai vagy vallási csoportosulásukat említhetjük, míg negatív példa lehet a bűnözői szubkultúra.15
4.2. Az intézményi változás
A különféle intézményrendszerek egymásra hatása önmagában is magyarázhatja az intéz-mények változását, ami – mint fentebb jeleztük – az intézményelméletek egyik sarkalatos megválaszolandó kérdése. Az erkölcsök és azok változása kihat a jog tartalmára, és ha ki-sebb mértékben is,16 de ez fordítva is igaz. Az informális intézményrendszerek kölcsön-hatása önmagában is lehet az intézményi változás oka.
Nagyobb általánosságban az intézményi változás két meghatározó okaként a belső és a külső okokat lehet meghatározni. A külső hatások gyakran sokkszerűek lehetnek, ame-lyek ellehetetlenítik a korábbi intézmények működését és új intézmények kialakítását te-szik szükségessé vagy elkerülhetetlenné. Ilyen lehet például egy ország megszállása, egy forradalmi vagy háborús esemény. Kevéssé radikális, de szintén viszonylag gyors hatása lehet a korszellem változásának (például a napjainkban rohamosan terjedő politikai po-pulizmus ilyenként hathat a jogra), vagy jól érzékelhetően ilyen volt a közpolitika for-málásában a keynesiánus államszerep-felfogás megroppanása és a neoliberális felfogás elterjedése a hetvenes évek végétől a nyugati világban (Bovens–T’Hart–Peters, 2002).
Alighanem ilyenként kell értelmeznünk a jogrendszer egyes elemeinek jelentős átalakítá-sát a jogalkotási folyamat révén.
A belső változások abból fakadhatnak, hogy az intézmény által érintett társadalmi csoportok között megbomlik az intézményt fenntartó egyensúly. Azok a csoportok,
ame-15 Merton híres anómiaelméletében az „újító” típusára éppen a bűnöző a legtipikusabb példa (Merton, 1980, 356–372).
16 Bizonyosan kisebb mértékben, mint azt az ún. programnormák alkotói feltételezik. Az ilyen normák nagy szerepéről a magyar jogban lásd Küpper, 2016.