A politikai közösség problémáját a modern Európában nem lehet úgytárgyalni, hogy legalább részben ne legyen szó az EU által megtestesített európai szintű politikai kö-zösségről, konkrétan annak két meghatározó eleméről - az uniós polgárságról és az azzal járó választójogi jogosultságokról. Mint minden az európai integráció során, ennek kialakulása is lassú és fokozatos folyamat eredménye volt. A hivatalviselés le-hetősége ésa tartózkodási jog kiszélesítésének lehetősége már az 1970-es években merült fel az ún. Adonnino-bizottság jelentésében, a közös útlevél, a választójog megadása és a hivatalviselés lehetősége egy másik tagállamban pedig a Tinde-mann-jelentésben is előkerült. Az Európai Közösségek Bíróságának a diszkriminá-ció kiküszöbölése területén végzett munkája is végeredményben részben hozzájárult az új státus kialakulásához."
Legfontosabb állomását azonban egyértelműert a Maastrichti Szerződés elfoga-dása jelenti, hiszen a .Jcözösségi polgárjog" fogalmát csak Maastricht óta tartalmazza azEurópai Unióról szóló Szcrzodés (EUSZ) 2. cikke és a módosított Európai Közös-ségrőlszolá Szcrzodés (EKSZ) 8. cikke, amely szerint az uniós polgárság azUnió min-den polgárát (azaz mindcn tagállam állarnpolgárát) megilleti. Az említett státussal járó jogokkal és lehetőségekkel pedig az Arnszterdarnban tovább novellizált EKSZ 17-22. cikkei foglalkoznak. Ezek aszerződési változások hoztak létre tehát a tényle-ges politikai jogokkal járó európai uniós (állam)polgári státust.
Az EU politikai ésjogi dimenziójának vizsgálatakor azonban mindig szem előtt kell tartani, hogy az Unió politikai rendszere anemzeti rendszerekből nőtt ki, és ah-hoz képest csak kiegészítő szereppel rendelkezik, viszont teljesen újszintet alakított ki." Ez teljes mértékben vonatkozik az uniós polgárság intézményére is.Tóth Judit véleménye szerint ez utóbbi "...a Közösség kissé voluntarista elképzelésének komp-rornisszurnos eredménye, miszerint az integráció apolgárokból. mint gazdasági sze-replőböl (rnunkaerő illetve dolgozó, biztosított, fogyasztó, vállalkozó) fokozatosan politikai szcreplöt farag, közös európai identitással és/vagy többes kötödéssel.?" Mi-vel a nemzeti állampolgárság "etnikai" eleme mesterségesen nem pótolható, a politi-kai közösséghez tartozás és a polgári jogokból formált új réteg kívülről is megteremthető.
Aközös nemzeti identitásban rejlő integráló erő hiányát az "európai közös álom"
megvalósítása során több szerző ismegemlíti, éskeresik annak pótlékait. A legismer-tebb megoldáskeresés a nérnct filozófus, J ürgen Haberrnas nevéhez kötődik, aki az európai alkotmányos patriotizmus rnegszületésében látja a lehetséges kiutat. Ebből a
49 Európai közjog éspolitika. Szerk.: Kcndc Tamás - Szücs Tamás. Complex Woltcrs Kluwcr csoport. Budapest, 2006.
233.0.
50 Tóth Judit: Választójog. népképviselet és állampolgárság azEl.I-han ésMagyarurszágon. In:El.J-csatlakozás ésalkot-mányozás. Szcrk.: Bodnár László, Szegedi Tudományegyetem. Állam· csJogtudományi Kara, Szeged, 2001.211. o.
51 Uo. 225. o.
32 Halász Iván
szempontból fontos lépés lett volna a francia és holland népszavazásokon elvérzett Európai Alkotmányos Szerződés elfogadása, vagy az annak pótlására hivatott, az Ír-országban szintén leszavazott Lisszaboni Szerződés. Talán enélkül ismegszülethet az európai alkotmányos patriotizmus, hiszen minél sűrűbb lesz az egyén és az Unió kö-zötti jogi kötödés, annál erősebbé válhat aköztük lévő érzelmi kötődés is." Haber-mas szerint egy szilárd alkotmányos alapon nyugvó, részletesen kifejtett alapjogi rendszer valamiféle uniós "alkotmányos patriotizmust" eredményezhet. amivel új di-menziót kaphat az EU politikai integrációja." Ugyanakkor az egyének identitása sok tekintetben függ azon intézményekről, amelyek között kialakul éslétezik. Azeurópai identitás Ígyolyan intézményeket feltételez, amelyek Európa-szerte léteznek és mű-ködnek, mint például az uniós polgárság. Az uniós polgárság magában hordozza az európai demos, azaz politikai nép megszületésének lehetöségét.
Végső soron tehát az EU intézmények és az uniós polgárság adta keret az, ame-lyen belül potenciálisan kialakulhat egy újszerű, szupranacionális, a republikánus erényekre támaszkodo európai politikai identitás." A valódi európai közösségi iden-titás kialakítása fontos azUnió és intézményei további létezése szempontjából is, hi-szen azidentitással rendszerint együtt jár alojalitás. A nemzetállamok esetében ezért volt ilyen fontos anemzeti identitás folyamatos erősítése. Mivel az EU esetében nem beszélhetünk európai nemzetről, egyelőre még politikai értelemben sem, ezért fon-tos azUnió közös politikai identitásának további erősítése. Az európai identitás lát-hatóan csak közös politikai identitás alapján jöhet létre, amelynek fontos építőkövei amár említett uniós intézmények, apolgárság és az azzal együtt járó választójogi le-hetőségek. Némi szerepet játszhat ebben afolyamatban a kettős vagy többes állam-polgárság intézménye is, amelyet az integráció során az államok egyre inkább elfogadtak és toleráltak. Igaz, ez nem kizárólagos ésvitathatatlan eszköz, nem mind-egyik állam ismeri el létjogosultságát, de lappangó módon erősítheti Európa épületét.
Az uniós polgárság elemzése során figyelembe kell venni a már említett Maast-richti Szerződést, azazt módosító Amszterdami Szerződést és azokat a közösségi jogi normákat, amelyeket később, az uniós polgárság konkrét tartalommal való "feltölté-se" során alkotott meg azEurópai Unió Tanácsa. AMaastrichti Szerződés azért fon-tos, mert (főleg spanyol szorgalmazásra) létrehozta az uniós polgár jogi kategóriáját, és konkrét jogokkal ruházta fel azt. Amszterdamban a döntéshozók a korábbinál markánsabban hangsúlyozták az uniós polgárság kiegészítő, másodlagos, illetve szár-mazékos jellegét. "Minden személyt, aki valamely tagállam állampolgárságával ren-delkezik, azUnió állampolgárának kell tekinteni. Az uniós állampolgárság kiegészíti, és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot." Az uniós polgárság hivatalosan
52 Mascnkó-Mavi Viktor: Azállampolgárság intézménye: fejlődés vagymarginalizálódás? Állam- és Jogtudomány XLVIIl/l 2007.61.0.
53 Uo. 61-62. o. Részletesebben lásderrőlakérdésről Habermas, Jürgen:'Why Europe Needs a Constitution'.ncw Left ReviewII. Septernber-October, 5-26.o.
54 Uo.
Áll.mpolgárság. migráció és integráció 33
ugyan nem változtatja meg az állampolgároknak az EU-t alkotó tagállamokhoz való viszonyát, de az állampolgársági státus kemény magját mégis komolyan érinti."
Az ún. amszterdami pontosításban fontos szerepet játszottak aMaastrichti Szerző-désratifikálását első ízben elutasító Dánia kifogásai. Emiatt került sor azuniós polgár-ság járulékos jellegének markáns hangsúlyozására. A tagállamok azt is engedélyezték Dániának, hogyegyoldalú nyilatkozatban tisztázza álláspontját. A dán nyilatkozat ki-mondta, hogy az uniós polgárság olyan politikai és jogi fogalom, amely teljes egészében különbözik a dán alkotmányban és jogrendszerben szabályozott állampolgárságtóI.
Hangsúlyozták továbbá azt, hogy aSzerződés egyetlen rendelkezését sem lehet úgy ér-telmezni, hogy az kötelező lenne abban atekintetben, hogy a nemzetállami állampol-gársággal azonos uniós állampolgárságot kellene létrehozni. Kiemelték, miszerint az uniós polgárság senki számára nem keletkeztet olyan jogot, hogy az ország területén tartózkodó más uniós állampolgár jogosult lenne a dán állampolgárságra."
Az uniós polgárságnak tagállami nemzeti állampolgárságokhoz való kötése azzal is járt, hogy Európa legálisan élő és dolgozó más, harmadik országbeli lakosai nem jutottak hozzá ehhez a státushoz. Kiderült az is, hogya tagállamok egyértelműen meg akarják tartani mozgásterüket az állampolgárság szabályozása ésadományozása területén. Azaz a tagállamok be látásán múlik az, hogy kik lehetnek az Unió polgárai.
Ígyaz uniós politikai közösség konkrét összetétele is a tagállami diszkréció függvé-nye.Sőt, a tagállamok rendelkezésére állaz alehetőség is,hogy külön nyilatkozattal őkdőntsék el, hogy tengerentúli állampolgáraik közül kik számítanak egyben uniós polgároknak is.Ez a lehetőség aMaastrichti Szerzödéshez csatolt 2.számú nyilatkozat-ból következik, amely némileg ellentmondásosan kimondja, hogy "amennyiben az Európai Közösséget létrehozó szerződésben hivatkozás történik atagállamok állam-polgáraira, úgy azon kérdés eldöntése, hogy egy bizonyos egyén rendelkezik-e az adott tagállam állampolgárságával. kizárólag az érintett tagállam belső joga alapján történik." A következőkben szélesítik az államok mozgásterét, hiszen "a tagállamok tájékoztatási indokból az Elnökségnek címzett nyilatkozatban, amelyet szükség ese-tén bármikor módosíthatnak, nyilatkozhatnak arról, hogy közösségi célokból kiket tekintenek saját állampolgárnak." Közösségi szinten eddig két állam - Németország és Nagy-Britannia tett ilyen nyilatkozatokat, ami ellen senki nem tiltakozott."
Uniós polgárság tehát nem létezik atagállami nemzeti állampolgárságoktól füg-getlenül. Részben ebből adódóan, mint státus, jelentős mértékben különbözik is azoktól. Az uniós polgárság tartalma eleve jóval szűkebb a nemzeti állam polgársá-goknál." Azállampolgárság egyik fontos vetülete annak szabályozása, hogy kit fogad
55 KerideTamtos- NagyBoldizsár: Köldökzsinór vagy pányva: jogi kőtelékek az állampolgár Uogiszemély) ésállama kö-zött. In:Ésmi lesz.hanem lesz? Tanulmányok az államról a 20.század végén. Szerk.: Gombár Csaba - Hankiss Ele-mér - Lengyel László. Korridor. Budapest, 1997. 175-204. o.
56 Maseukó-Mavi, Viktor: i.m. 59. o.
57 Uo. 65.o.
58 Skrobaeki, Waldernar A.: Dual Citizcnship, European Identiry and Cornmunity-Building inEurope. In: Dual Citi-zcnship inGlobal Perspectíve. From Unitury toMultiple Citizcnship. Szcrk.: Thomas Faist - Peter Kivistu. Palgrave Maemillan. Hampshire - ewYork. 2007. 239. o.
34 Halasz Iván
be, illetve kit zár kiapolitikai és jogi közösségböl. A befogadásnak és kizárásnak ezt a dualizrnusát az uniós polgárság sem szünteti meg, csupán kiterjeszti majdnem egész Európára. Ebben a tekintetben tehát nem létezik markáns különbség. Az uniós pol-gárság ugyanakkor nem tekinthető anemzeti állampolgárság egyszerű kiterjesztésé-nek, mivel jóval szűkebb kihatása van az élet különböző területeire. Sok dolgot helyette más integrációs intézkedések valósítottak meg - például aközös piac, az an-tidiszkriminációs szabályok stb. Másik fontos különbség, hogyamíg a nemzeti állam-polgárság esetében a jogok és kötelességck együtt járnak, addig az uniós polgársághoz egyelőre nem kötődnek deklarált kötelességek. Harmadik különbség-tételi szempont, hogy a nemzeti állampolgárság intézménye jóval fejlettebb, régebbi múItra tekint vissza, ezért jobban reflektál az eddigi európai történelemre és fejlő-désre." Végül azt ismeg kell említeni, hogysok fontos, jogkiterjesztő fejlemény az in-tegráció történetében már korábban, az uniós polgárság formális létrehozása előtt történt. Megjegyzendő, hogy az uniós polgárság sajátos, sui generis jellegét még há-rom további tényező okozza: azon mód, ahogy megtervezték és létrehozták, azon kontextus, amelyben elhelyezkedik, ésazon szerep, amelyet játszik benne."
Az uniós állampolgárság választójogi mozzanatainak részletesebb bemutatása előtt, célszerű összefoglalni a kialakulásukat, különösen választójogi szempontból.
Az uniós állampolgárság közismerten két fontos választási joggal ruházza fel azuniós polgárokat: az európai parlamenti választójoggal. valamint a helyhatósági választó-joggal más uniós tagállamban. A döntés elfogadását megelőző viták során nem is
annyira az európai parlamenti választási jog okozott elvi problémát, hanem inkább a helyhatósági választójog, mert az előbbi jobban kihatott atagállamok politikai identi-tására, jobban belehatolt szuverén belsejükbe." A helyi választójog megadása más tagállamok állampolgárainak több elméleti problérnát okozott, főleg a népszuvereni-tás értelmezése szempontjából, ahogyan ezlátható amár említett német esetben. Ott azonban, ahol már korábban megadták análuk állandó jelleggel lakó külföldieknek a helyhatósági választójogot, ez a lépés nem okozott komolyabb problérnát."
Az uniós szintű állampolgári politikai részvételről szóló viták némi túlzással már az 1950-es években elkezdödtek, hiszem már akkor isműködött az ESZAK, majd az EGK és az EURATOM Parlamenti Közgyűlése. E szerv l979-ig a tagállami parla-mentek delegáltjaiból állt, akik természetesen ígyközvetve hivatottak voltak a tagál-lami állampolgárokat is képviselni az integrációs folyamatban. Az ESZAK-ot létrehozó Párizsi Szerződés egyébként két lehetőséget vázolt még fel - egyrészt azt a delegálasi megoldást, amely akkor megvalósuIt, másrészt ezzel egyidejűleg megemlí-tette aközösen megállapított szabályok szerint végrehajtható, általános és közvetlen
59 Uo. 239-240. o.
60 Uo. 240.(J.
ól D'Olivcira, H. U.J.:European Ciuzcnship: IlsMcaning, IlsPotennal. In:Europe after Maastrichr. An Ever Closcr Union? Szerk.: Dchoussc, R. Münchcn. 126-148. o.
62 Connolly. Anthea -Day, Stephen -Shaw. Jo:The Conteslcd Case ofEU Electoral Rights. In:Making European Citi-zens. Civic Incluxion inaTransnational Context Szerk.: lkllamy, Richard - Castiglione, Dario -Shaw. Jo. Palgrave Macrnillan Ltd. Hampshire -New York. 20(h 33.o.
Állampolgárság. migráció és integráció 35
választások lehetőségét is. Az utóbbi lehetőség megvalósulása azonban egészen 1979-ig váratott magára. Ez a szerzödéses megfogalmazás jelentette tulajdonképpen az európai választójogról való közös gondolkodás kezdetét.
A más tagállamok állampolgárainak megadandó választójogot először Belgium és Olaszország karolta fel. Ezek az országok elsőként kezdtek gondolkodni a Parla-menti Közgyűlés közvetlen megválasztásáról is. Ettől függetlenül, amikor 1979-ben a tagállami polgárok először választottak közvetlenül európai parlamenti képviselői-ket, a más tagállamban letelepedett "közösségi" európaiak még nem szavazhattak az állampolgárságuk szerinti államon kívül. Akkoriban született viszont egy javaslat, amely szerint azok, akik öt évnél hosszabb ideig egy másik tagállamban élnek, kapják meg az európai parlamenti szavazati jogot. Akik nem éltek még ennyi ideig az új la-kóhelyükön, azok a származásuk országában szavaztak volna. Passzív választójogot csak az adott állam állampolgárai kaptak volna. Végül ez az elképzelés nem valósult meg.6J
Utóbb az Európai Parlament kezdte szorgalmazni a kérdés rendezését, de egy másik kérdés körül (az arányos választási elv) kirobbant vita miatt megfeneklettek ezek a törekvések. A második közvetlen európai választások alkalmából, 1984-ben és azt követően 1985-ben újból napirendre került az ügy. A Politikai Ügyek Bizottsága akkor azt javasolta, hogy mindenki a saját államában szavazzon. Azok számára pedig, akik más tagállamban élnek, az állampolgárságuk szerinti államnak lehetövé kellett volna tenni azt, hogy akadályrnentesen szavazzanak saját államuk kötelékében.
1985-ben megint az előző, az öt év helyben lakáshoz kötött megoldás bevezetésén gondolkodtak. Akkor született egy határozat, amely azt javasolta, hogy azok a dolgo-zók, akik meghatározott ideig egy másik tagállam területén laknak, ott élhessenek . helyhatósági választójogukkal is. Az öt év helyben lakás, mint feltétel az európai
par-lamenti és a helyi törvényhatósági választásokon. ebben az időben két parlamenti ha-tározatba is bekerült."
Az események az 1980-as évek második felében gyorsultak fel, különösen Jacques Delors időszakában. Ebben az időben készült el az Európai Bizottság által jegyzett, a Voting rights in local elections for Community nationals cimet viselő jelentés. Ebben az állt, hogy a közösségi jogalkotás gyengíti, illetve némileg megtöri az állami terület és az állampolgárság jogi vonatkozásai között fennálló eddigi szoros, majdnem kizárólagos kapcsolatot. Ettől függetlenül ez még nem vezet automatikusan a politikai jogok kiter-jesztéséhez. A választójog kérdésében az állandó lakhely lassan mégis előtérbe került.
Ekkor azonban még mindig olyan markáns különbségek voltak az államok között eb-ben a kérdéseb-ben, hogy ez a felbuzdulás sem vezetett a probélma megnyugtató rendezé-séhez. Főleg azért nem, mert a nem saját állampolgár rezidenseknek megadandó választójog sok országban alkotrnánymódosítást tett volna szükségessé."
63 Uo. 37. o.
64 Uo. 39. o.
65 Uo. 40. o. Voltak. akik azt gondolták, hogy először meg kell adni az európai parlamenti választójogot. majd az maga után fogja vonni a valamivel érzékenyebb helyi választójog kérdésének rendezését
36 Halász Iván
Végül Maastrichtban született meg a döntés az EU létrehozásáról, amely magá-ban foglalta az uniós polgárság létrehozását, annak választójogi következményeivel együtt. Azállandó lakhely fontos szerepet kapott ahelyi ésaz európai szintű választá-si rendszerben, igaz, csak az EU állampolgárok tekintetében. A két új választójog ugyanazon helyen szerepelt az elfogadott dokumentumban, mégpedig a szerződés elején. A tárgyalások során ugyanis elutasították azt adán javaslatot, hogya helyha-tósági választójog a munkavállalók szabad mozgását szabályozó rendelkezések kö-zött kapjon helyet.
Az Európai Unióról szóló Szerződés újításainak értelmezése éskonkretizálása az alacsonyabb szintű közösségi jogi normákra marad. Ezért az Európai Bizottság bele-kezdett két irányelv kidolgozásába - az EP választásokra vonatkozó 93/l09/EK és a helyi önkormányzati választásokra vonatkozó 94/80/EK, valamint a választójogok konkrét gyakorlását (illetve annak kereteit) szabályozó irányelvek megszövegezésé-be. Ezt afolyamatot éles viták kísérték."
Az Európai Parlament megválasztására vonatkozó szabályok közül ki kell emelni az 1976-ban elfogadott tanácsi határozatot," amely első ízben tette lehetővé az euró-pai képviselők közvetlen megválasztását. Ebben az időben azonban még nem volt esély arra, hogy egységes vagy legalább hasonló elveken nyugvó választási rendszer jöjjön létre, mert a britek nem fogadták el a hazaitóI eltérő választási rendszert, a franciák pedig ragaszkodtak a listás választási rendszerhez.
1994-ben tartották azelső olyan EP választásokat, amelyeken más tagállami állam-polgárok is szavazhattak és jelöltként indulhattak. Bebizonyosodtak azok a félelmek, hogykevesen mennek majd el szavazni, és kevesen fognak szavazni akülföldi állampol-gárságú rezidensekre. Ekkor csak egyetlen olyan képviselő jutott be, akit nem a saját állampolgársága szerinti államban választottak meg az 53jelöltből. 1999-ben már vala-mivel jobb volt az arány, bár akkor is csak kevés külföldi ment el szavazni. A 62 nem he-lyi állampolgár jelöltből akkor 4-et választottak be az Európai Parlamentbe." Az alacsony részvétel miatt felerősödtek azok anézetek, miszerint atagállamoknak alapo-sabban kellene felvilágosítaniuk akülföldieket választási lehetőségeikről.
Ami a helyhatósági választásokat illeti, azok lebonyolítása néhány helyen több problémát okozott, mint azEP választások megszervezése. Az irányelv végrehajtása is komolyan elhúzódott, főleg Belgiumban és Franciaországban. Belgium volt az utolsó állam, amely eleget tett kötelezettségeinek, hiszen csak 1999-ben fogadta elaz irányelvnek megfelelő nemzeti szabályozást. Bajorországban és Szászországban a külföldi választóknak nyilatkozniuk kellett arról, hogy az adott községben legalább három hónapja bejelentett lakcímmel rendelkeznek. Máshol minden választás alkal-mából külön kellett regisztráltatniuk magukat. Görögországban az okozott
problé-66 Uo. 43.o.
67 A Tanács által 1976.szeprember 20-i76!787/ESZAK. EGK. Euratom határozata. aj1976L27R/!. o.csaTanács 2002. június25-i,illetveszeprember 23-i 2002!772/EK határozata a 76!787/ESZAK. EGK, Euratom határozathoz csa-tolt, azEurópai Parlament képviselőinek közvctlcn ésáltalános választójog alapján történo választásáról szóló ok-mánymódosításáról. aj2002 L 283!1.0.
68 Uo.44.o. és 46. o.
Álhmpolgúság. migráció ts integráció 37
mát, hogy az ottani helyhatósági szabályozás szerint, az adott személy csak akkor volt jogosult részt venni a választásokon. ha tudott görögül és legalább két éven át az or-szágban lakott.
Az uniós állampolgárság jelenleg a következő választójogi jogosultságokkal jár.
Az EU minden állampolgárának. aki egy olyan tagállamban telepedett le, amelynek nem állampolgára, joga van ahhoz, hogy szavazhasson, illetve jelöltként induljon a helyhatósági választásokon abban a tagállamban, amelyben letelepedett, mégpedig az adott ország állampolgáraival azonos feltételek alapján. Ez a jog a Tanács által, az Európai Bizottság javaslatára és az Európai Parlament meghallgatása után megho-zott intézkedések fenntartásával gyakorolható. Ez azt jelenti, hogy amennyiben azt
Az EU minden állampolgárának. aki egy olyan tagállamban telepedett le, amelynek nem állampolgára, joga van ahhoz, hogy szavazhasson, illetve jelöltként induljon a helyhatósági választásokon abban a tagállamban, amelyben letelepedett, mégpedig az adott ország állampolgáraival azonos feltételek alapján. Ez a jog a Tanács által, az Európai Bizottság javaslatára és az Európai Parlament meghallgatása után megho-zott intézkedések fenntartásával gyakorolható. Ez azt jelenti, hogy amennyiben azt