Azegyes államok politikai közösségének választójogi határmegvonása nagyon össze-tett ésérzékeny kérdés. Ennek okát abban kell keresni, hogya modern világban egyre inkább különválik a különböző politikai szintek belső tartalma, és potenciálisan egy-re messzebb kerülhetnek egymástól az országos, a provinciális és alokális politikai közösségek belső összetevői. Helyi szinten apolitikai közösség tagjaivá gyakran vál-hatnak alegálisan letelepedett külföldiek, illetve menekültek, amire országos szinten csak ritkán kerül sor. A középszint pedig rendkívüli változatosságot mutat ebben a tekintetben. Emiatt nagyon nehéz általánosan definiálni apolitikai közösség pontos tartaimát, mert rögtön felmerül a kérdés: melyik szintű közösséget iskell meghatá-rozni? Miután a mai globalizált világban a szuverenitás legfőbb letéteményese és gya-korlója az országos szintű nép, legfontosabb kérdés annak határainak pontos körülírása, annál is inkább, mert ettől a szinttöl függ az alacsonyabb participációs szintek összetevőinek meghatározása. A választójogi törvényeket ugyanis mindenütt az országos parlamentek hozzák meg, nem pedig maguk az önkormányzatok.
A politikai közösségek határainak problémája sok ponton érintkezik ugyan a ké-sőbb tárgyalandó külhoni szavazás kérdésével, de nem azonos azzal. Amíg az első kérdés alapvetőcn elvi, illetve politikai jellegű döntést igényel, amásik több tekintet-ben technikai jellegű. Ha a két kérdés között hierarchiát kellene felállítani, akkor megállapítható, hogya külhoni szavazás kérdése alárendelt pozícióban van az egész politikai közösség határainak elvi jellegű döntéséhez képest.
A politikai közösség határai kijelölésének főbb szempontjai
A politikai közösségi modellek felállítása előtt tisztázni kell néhány alapvető szem-pontot. A politikai közösség konkrét tartalma meghatározásának szempontjából két-három aspektus játszik döntő, "szelekciós" szerepet. A legerősebb kiválasztási szempont, amely alapvetően eldönti, hogy ki tartozik egy adott politikai közösséghez, természetesen még most is azállampolgárság. Eszempontnak alárendelten műkődik, de nagyon fontos aspektus apontos lakóhely meghatározása is. Amíg az első szem-pont megkérdőjelezhetetlen jogosultságot keletkeztet a közösségi tagságra, addig a másik bizonyos esetekben úgy is szolgálhat, mint belépő vagy még inkább a tagságot valódi működésbe hozó tényező. Bizonyos szinteken már önmagában az állandó lak-hely isközösségi tagság ra való jogosultságot keletkeztethet (több országban például a helyhatósági szinten). Az állandó lakhely tehát rendszerint az állampolgársággal együtt szerepel a politikai közösség meghatározásánál, de elképzelhető olyan eset is, amikor önálló konstitutív elenimé változik. Harmadik, az előbbieknél kevésbé mar-káns, de néha komoly szerephez jutó tényező azidő.Az idő múlása ugyanis bizonyos jogosultságok múlását is eredményezheti vagy éppen ellenkezőleg, azok
.felébredé-22 Álbmpolgús'g. rnigráció és iotogr.ició
séhez" is vezethet. Erre jó példa egyfelől Nagy-Britannia, aholl Sévkülföldi tartózko-dás után az állampolgár elveszítheti szavazati jogait, másfelől pedig Új-Zéland, ahol a külföldi állampolgárságú állandó lakos egy évfolyamatos tartózkodás után megszerez-heti az országos szintű választójogot. Sőt, a történelemben van példa arra is,hogya hosszú külföldi tartózkodás nemcsak a választójogosultság, hanem az állampolgárság elvesztését iseredményezte. Err61 szólt az 1879. évi első magyar állampolgársági tör-vényúgynevezett "távolléti klauzulája", amely értelmében 10 évmegszakítatlan külföl-di tartózkodás után el lehetett veszíteni amagyar állampolgárságot.
Az állampolgárság, a lakhely ésaz időmúlás tehát az a hármas szempontrendszer, amelynek kombinációi meghatározzák valamennyi politikai közösség arculatát. A lakhely kapcsán azonban pontosítanunk kell. Ebben a kentextusban döntően az ál-landó vagy legalábbis tartós lakhelyről van szó. A politikai közösség határainak vizs-gálata során ugyanis különbséget kell tenni azon személyek között, akik a saját államuk szolgálatában katonaként. diplomataként vagy más kiküldöttként és azok családtagjaként tartózkodnak külföldön és azott tartósan élők (a kivándorlók, tartós munkavállalók stb.) között. Azelőbbi kategórianal érthető, hogy őket automatikusan a kiküldő állam a politikai közösség tagjainak tekinti, hiszen ők nem azért hagyták el otthonukat, hogy kivándoroljanak, hanem azért, hogy külföldön szolgálják hazáju-kat. A másik csoport tagjainal viszont már célszerű vizsgálni motivációjukat, szándé-kaikat, Iakcíműket,netán külföldön tartózkodásuk hosszát.
Szintén érdekes kérdés a menekültek helyzete. A menekültek ugyanis lehetnek formálisan az általuk elhagyott, őket korábban üldöző állam állampolgárai, de az adott körülmények között mégsem tekinthetők ahazai politikai közösség teljes jogú tagjainak, hiszen őket kiüldözték onnan. Addig azonban, amíg legalább formálisan megőrzik származási országuk állampolgárságát. van esélyük arra, hogya hazai poli-tikai körülmények megváltozása után újból a politikai közösség teljes jogú tagjaivá váljanak. Erre példa az afganisztáni ésiraki mcnekültek ügye. Ők korábban üldözte-tésük miatt elhagyták hazájukat, de a változások után 2004-ben és2005-ben már részt vehettek aválasztásokon. Hasonló helyzetben voltak a délszláv háború miatti rnene-kültek ] 995 után. A menekültek politikai közösségi tagsága azonban olyan összetett probléma, amely külön tanulmányt igényeine.
Visszatérvén afent felvázolt hármas szempontrendszerhez, tisztázni kell az egyes szempontok belső tartaImát, működési sajátosságait és mindezek esetleges finomsá-gait." Egyértelmű, hogya legfontosabb kritérium, illetve elvárás a választóval szem-ben az állampolgárság, legalábbis országos szinten. Igaz, Uj-Zélandon vagy Uruguayban az országban eltöltött bizonyos tartam ú állandó jellegű tartózkodás
32 Nyilvánvaló. hogya válaszuisi jogosuuség mcgállapítúsan«! olyan szempontok is szcrcpci játszanak, rnint az elért mi-nirnális kerhatár (rcndszcrim 18 vagy 21ev), CIteljes csclekvöképcsség, esetleg a büntetlen clőéle t.Dcezek a szem-pontok mindcuürt érvényesülnek. őnmag.iban csak ezek nem különböztctik meg egymástó: az egyes politikai közösscgi meetclleket. ezért ezen ahelyen ezekkel külön nem célszcrf foglalkozni. Ezen szempontok közül tulán még az életkor a legérdekesebb. hiszen akétkamarú» purtamcntckkcl rendelkezo államokban nem ritkán külőnválasztják
IIkétkamurába való aktív éspasszív választójog feltételeit. f{,kg azzal acéllal, hogya szenatus azidősebb és megfont-oltabb politikusok gyulckczctc legyen. Lásd acseh vagyalengyel példát.
Állampolgárság, migráció IÓSintegráció 23
után az állandó lakos külföldieket is feljogosítják a parlamenti választásokon való ak-tív részvételre, de ez inkább csak kivétel. Az állampolgárság szinte mindenhol a leg-minimálisabb elvárás a választóval szemben. Az állampolgárság minősége (születéssel vagy honosítással szerzett), esetleg egy másik állampolgárság megléte az egyes országokban kihatással lehet ugyan a választói jogosultságra, de csak a passzív választójog és bizonyos tisztségek betöltésének tekintetében.
Jóval összetettebh kérdés az állandó lakhely, avagy másként megfogalmazva a re-zidensi státus vizsgálata. Néhány esetben eleve kérdéses lehet, hogy mit is jelent ez a fogalom, különösen a külföldi államok irányában. Valóban az állandó letelepedési engedélyt kell tekinteni ilyen kritériumnak vagy elég, ha a saját állampolgár 5 vagy 1() évre letelepedési engedélyt kapott egy külföldi országban? A helyzetet tovább ho-nyolítja, hogy sokan nem jelentkeznek ki előző állandó lakhelyükről. az államok pe-dig jogi úton nem kényszerítik őket erre. Mindenesetre az állandó lakhely egy fontos,
ésa hatóságok által nyilvántartott jogi kategória, így nem szabad relativizálni ezt a té-nyezőt.
A szaki roda lom több kategóriát is megkülönböztet, amikor a választásokon meg-követelt vagy mellőzött rezidensi minőséget vizsgálja. Ilyen lehet azon állampolgárok csoportja, akik a hazájukon kívül élnek és már nem is szándékoznak visszatérni oda.
Továbbá azok, akik ugyan külföldön élnek, de egy idő után haza akarnak térni. Ilye-nek a sajátos foglalkozást űzők csoportjai (diplomaták, katonák stb.), azok a külhon-ban élő állampolgárok, akik konkrétan meghatározott országokban sajátos statusban élnek (rnenekültek, migráns munkavállalók. vendégmunkások stb.), valamint azok a nem állampolgár státusú személyek, akik ugyan a külföldi államban való tartózkodá-suk során szercztek választójogot, de aktuálisan éppen nem tartózkodnak ebben az . országban."
Ebből a felsorolásból is látszik, hogy az állandó lakhely tárgyalása során további két tényező vizsgálata fontos - a hazatérési- illetve külföldön maradási szándék, illet-ve a külföldön eltöltött időtartarn vizsgálata. Sok állam nem ír elő ebben a tekintet-ben külön megkötéseket és minden külföldön tartózkodó állampolgárt, attól függetlenül, hogy mi a hosszabb távú szándéka és hány évet töltött már külföldön (akár az egész életét isl), feljogosít ja a hazai választásokon való regisztrálásta és rész-vételre. Ezen államok közé tartozik Bosznia-Hercegovina, Észtország, Fehérorosz-ország, Lengyelország, Norvégia, Svédország, illetve az USA. A másik csoportba azok az államok tartoznak, amelyek előírják, hogy egy bizonyos hosszúságú külföl-dön eltöltött időszak után állampolgáruk elveszíti választói jogosultságát. Az Egye-sült Királyságban ez jelenleg IS év, Németországban azon állampolgárok tekintetében, akik az Európa Tanács állam ain kívül élnek 25 év.Ennek az intézke-désnek az az oka, hogy a hosszú időn keresztül külfőldön élő személy egy idő után el-veszíti kapcsolatát hazája politikai eseményeivel, nehezebben tudja követni azokat,
33 Grccn, Phil: Entitlcrncnt to votc. In: VOling from Ahroad,The InlernationallDEA Handbook. IDEA~IFE Stock-holrn-Mcxico City,2007. 93. o. (Továbbiakban csak Voting fromAbroad ... )
24
és kevésbé érintik őt az ottani események. Ebben a folyamatban nyilván szerephez juthat azis,hogy milyen távol élvalaki eredeti hazájától, hiszen anagyobb földrajzi és kulturális távolság nagyobb elszakítottságot eredményez. Erre reflektál anémet sza-bályozásnak az a sajátossága, hogy különbséget tesz azEurópa Tanács tagállamai és az egyéb országok között. Amíg az első esetben nem vezetett be időbeli korlátozást, addig a másodikban már léteznek lirnitek." Más országok megint rövidebb időbeli korlátokat alkalmaznak - Ausztrália 6 évben, Kanada pedig 5 évben határozta meg azon időszakot, amely eltelte után külföldön élő állampolgáraik elveszítik hazai vá-lasztójogosultságukat. Ez némi túlzással úgy is értelmezhető, hogy ezek az államok nemcsak aténylegesen kivándorolt emigránsokat fosztják meg egy idő után választó-joguktóI, hanem a hosszabb távra ugyan, de alapvetőcn mégiscsak ideiglenesen eltá-vozott állampolgáraikat is.
Az idő más formában is szerephez juthat a választójog definiálásánál. Több or-szág ugyanis a választójog gyakorlását csak azon állampolgárainak biztosítja, akik egy meghatározott ideig aterületükön éltek, azaz elvben van, vagy volt aktív kapcsolatuk az állampolgárság szerinti állammal. Ezt amegoldást alkalmazza például Németor-szág és azEgyesült Királyság, azaz megint azok az előbb már említett országok, ame-lyek egymeghatározott idő után megfosztják választójogától akülföldön tartósan élő állampolgáraikat. Más országok számára ez a szempont teljesen irreleváns és elvben olyan személyek is szavazhatnak náluk, akik esetleg soha nem isjártak az országban.
A hazatérési vagy végleges kivándorlási szándék viszonylag nehezen vizsgálható, hiszen a kivándorlás sokszor fokozatosan történik. Először konkrét munka miatt vándorol ki, és ha az újhelyen megkapaszkodik, sokszor véglegesen külföldön is ma-rad. Az islehetséges, hogy nyugdíjas éveit a hazájában akarja tölteni, de ez csak ké-sőbb derül ki. Ezért a szándék, mint szempont némileg problematikus és csak a körülrnényekből lehet rá következtetni - például abból, hogy hol él a munkavállaló családja, milyen gyakran látogat haza, holfizeti atársadalombiztosítási terheket stb.
Az (utolsó hazai) lakhely fontos lehet akülhoni választó otthoni választókerületi besorolása szempontjából is. Nem mindegyik állam hozlétre ugyanis külön választóke-rületet akülföldről szavazó állampolgárok számára, hanem az ott leadott szavazatokat ahazai szavazatokkal együtt számlálják meg, és ennek alapján osztják szét a rnandátu-mokat. Felmerül a kérdés, hogy melyik hazai szavazókörzetben kell figyelembe venni ezeket avoksokat. Egyes országok egyszerűen kijelölik valamelyik (többnyire fővárosi) választókerületet és annak szavazataival együtt számolják meg a külhoni szavazatokat is.Mások azonban pontosabban igyekeznek beazonosítani, hogy hova istartozik a kül-földről szavazó állampolgár. Ez fontos lehet azországgyűlési választásokon, különösen ott ahol többségi választási rendszer létezik, de még fontosabb a középszintű, vagy a helyhatósági választások esetében. A hazájukban lakcímmel rendelkezők esetében ez nem problematikus, de a tartósan kivándorolt állampolgároknál ez már nem olyan könnyű. Ebben azesetben azállamok (a konkrét szabályozástói függöen) általában azt
34 Uo. 94. o.
Állampolgárság. migráció és integráció 25
veszik figyelembe, hogy pontosan hol élt az állampolgár mielőtt kivándorolt, esetleg hol született vagy hol éltek/születtek a szülei, nagyszülei." A lakhelynek tehát ilyen sze-repe is lehet a külhoni szavazás megvalósulása során.
Végül meg kell említeni egy technikai jellegű sajátosságot. A választópolgárok nyilvántartását az államok végzik, és az otthon élők esetében ez rendszerint nem okoz problémát. Sőt, nekik rendszerint nem kell semmilyen külön aktust tenni ah-hoz, hogy szavazhassanak. hiszen a hatóságok kiértesitik őket arról, hogy hol szere-pelnek a választói névjegyzékben, és hol szavazhatnak. A külföldön élő vagy tartózkodó állampolgárok esetében viszont ez már nem olyan könnyü, hiszen az emigránsokról külön jegyzéket nem vezető állam nem köteles pontosan tudni, hogy állampolgára hol lakik külföldön, ésnem is köteles értesíteni őt választási jogosultsá-gáról. A külföldről szavazni szándékozóknak ezért sok esetben előzetesen regisztrál-tatniuk kell magukat, és jelezni kell voksolási szándékukat. Ez a választások technikai lebonyolítása szernpontjából is nagyon fontos, hiszen az előzetesen regiszt-rált választópolgárokhoz lehet igazítani a szavazási infrastruktúrát. Ez a regisztrálási folyamat és főleg annak konkrét végrehajtása országonként változik. Van ahol a kül-földön élő választópolgárokat külön névjegyzékben tartják nyilván, van ahol együtt szerepelnek a többiekkel. Egyes államokban elkülönítve regisztrálják a kűlőnbőző választási szintek jogosultjait, megint máshol e tekintetben is egységes nyilvántartást vezetnek. Ausztráliának egységes választói névjegyzéke van, az USA-ban nagyobb a tagállamok szerepe. Svédországban a távozás utáni 10 éven át automatikusan nyil-vántartják a választópolgárt. és csak ezután kell a szavazni szándékozónak külön re-gisztráltatnia magát, illetve külön aktussal "fenntartania" magát a névjegyzékben."
Az országos szintű politikai közösségi modellek alaptípusai a nyugati világban
Az előző fejezetból kiderült, melyek azok az alapvető szempontok, amelyek önma-gukban vagy az egymással való kölcsönhatásban meghatározzák egy konkrét politikai közösség tartaimát, legalábbis a diaszpóra kérdés kontextusában. A három kritérium azonban nem egyenrangú - arníg az állampolgárság és az állandó lakhely alapvető fontosságú a politikai közösség határainak kijelölésében, addig az időtényező csak kiegészítő és alárendelt jellegű. A migráció és a demokratikus választójogi szabályo-zás kontextusában alapvetően kettő és fél vagy inkább három megoldásról, politikai közösségi modellrőlbeszélhetünk a modern Európában és a demokratikus nyugati vi-lágban. A politikai közösségi modell definíciója független attól, hogy egy állam lehe-tővé teszi-e a külhoni szavazást vagy sem.
1. Az első, Európában egyébként domináns választójogi szabályozás alaptenden-ciái szernpontjából inkább kisebbséginek számító modell úgy próbálja megragadni a
35 Uo. 90. o.
36 Uo. 97. o.
26 Halasz lván
politikai közösség fogalmát, mint azadott ország terűletén állandó, illetve életvitelszeni jelleggel élő állampolgárok közösségét. Ez azt jelenti, hogy a politikai közösségi tagság-hoz nem elegendő csupán az, hogy valaki az adott ország állampolgárságával rendel-kezik, hanem feltétlenül megköveteli a helyi állandó lakos státust is. A lakos (rezidens) állampolgárok egyik oldalon élhetnek választójogukkal és egyéb politikai részvételi lehetőségcikkel. a másik oldalon pedig viselik a közterheket, valamint dön-téseik következményeit. A hatályos alkotmány értelmében ezt az utat választotta 1989-ben Magyarország is,hiszen a választójog gyakorlását egyértelrnüen a magyar-országi lakóhelyhez kötötte." Sokáig külföldön egyáltalán nem lehetett szavazni, még a magyarországi lakcímmel rendelkezőknek sem, amennyiben aválasztás nap-jún külföldön tartózkodtak. Ez mára megváltozott. Jelenleg a külföldön ideiglenesen
tartózkodó, a végleges külföldön maradásra még magukat rá nem száno (azaz ma-gyarországi lakhellyel rendelkczö) állampolgárok is szavazhatnak. Az úgynevezett
"régi" (azaz 2004 elötti uniós) Európában ebbe acsoportba sorolható még Görögor-szág és Írország." Ez utóbbi ugyan lehetövé teszi a külhoni szavazást, de csak megha-tározott foglalkozási ágak (diplomaták, katonák stb.) számára. Az újonnan csatlakozott országok közül ki kell emelni akülhoni szavazás intézményét nem isme-rőMáltát, amely szintén csak az állandó lakos állampolgároknak adja meg a választó-jogot. Sőt, Málta még kiegészítő megszorításokat isalkalmaz: azon állampolgár, aki a választói névjegyzékbe akarja felvetetni magát, annak a nyilvántartásba vételt meg-előző 18hónapban legalább 6hónapot az országban kell töltenie.
2. A második markáns modell az országos politikai közösséget az állampolgárok osszesscgekéru értelmezi [űggctlenűl aitól, hogy azok hol élnek. Sok európai ország kö-veti ezt az utat. Ez amodell a politikai közösséget létrehozó legfőbb ismérvként az ál-Iampolgárságet ismeri el. Ami anemzeti, azaz országos választásokat illeti, nagyjából két megoldási lehetőség létezik:
a) Az elsőben akülföldön élők szavazatait atöbbi leadott szavazattal együtt oszt-ják el. A cseh és a szlovák választási rendszer alkalmazza ezt a megoldást. Eredetileg az állandó lakhellyel nem rendelkező állampolgárok aválasztások napján megjelen-hettek a Cseh Keztársaság vagy Szlovákia terűletén. útlevelük segítségével telirat-kozhattak valamely szavazókörbe, és ott leadhatrák voksukat. A legutóbbi évek törvénymódosításai értelmében viszont mindkét országban rnódositották a szabályo-kat, de elvi alapjaik megmaradtak. Jelenleg a külföldön tartósan élő szlovák állarn-polgárok kérelemre feliratkozhatnak egy külön nyilvántartásba, amelyet Pozsony főváros egyik kerülerében vezetnek, és kizárólag postán adhatják le szavazataikat.
1,7 Ezalatt a hat<il)'os lnkcirn-nyilv.intartuxi jogszilb:dyok ertelmeben tulajdonképpen abejelentett lukcimet (illetve tar-tózkodási helyet) Kellérteni. Ugyanakkor a pontossúg kedvéért lekell szőgczni, hogya Mugvarországun éW magyar állampolgárnak nemcsak az amagyar állampolg.ir szánut, aki élctvitclszcrúen ólaz országhan csegyidejűleg ilMagyar Kőztúrsaság' területén bejelentell lakcímmel rendelkezik, hanem azis,akianyilvántartásban .Iakcim uélkülit-ként szcrcpcl (például ilhajléktalanok}. Ettől cttérö értelmezés ahajléktalanok jelentős részét megfosztanú apolitikai jo-gok gyakorlásanak lehetőségétől, ami természetesen nem lehet célja amodcrn ésdemokratikus magyar választójog:
szabalyozusnak.
JH Baubőck, Rainer: Expansivc Citizcnship- Voting beyond Territory and Mcmbership. PSOnlinc www.apsanct.org. 7ÓJ. o.
ÁlI.mpolgárság. migráció IÓSintegráció 27
Szlovákiai szavazófülkékben viszont már nem szavazhatnak, akkor sem, ha a válasz-tások napján ott tartózkodnak. A cseh modell esetében a külföldön tartósan élő és szavazni szándékozó állampolgár az ottani külképviseleten iratkozhat fel egy külön listára, ezt követően akülképviseleten szavazhat. A lényeg az,hogya külföldön élők a cseh és a szlovák modellben nem alkotnak olyan külön körzetet vagy listát, amelyben előre meghatározott számú mandátumot lehetne elosztani. Ehelyett a külföldön le-adott, vagy postán küldött voksokat elküldik aCseh Köztársaságba vagy Szlovákiába,
Szlovákiai szavazófülkékben viszont már nem szavazhatnak, akkor sem, ha a válasz-tások napján ott tartózkodnak. A cseh modell esetében a külföldön tartósan élő és szavazni szándékozó állampolgár az ottani külképviseleten iratkozhat fel egy külön listára, ezt követően akülképviseleten szavazhat. A lényeg az,hogya külföldön élők a cseh és a szlovák modellben nem alkotnak olyan külön körzetet vagy listát, amelyben előre meghatározott számú mandátumot lehetne elosztani. Ehelyett a külföldön le-adott, vagy postán küldött voksokat elküldik aCseh Köztársaságba vagy Szlovákiába,