A külhoni szavazás jogosultjait több szempontból lehet kategorizálni. Az egyik meg-határozó kategorizálási szempont az,hogya külhoniak hogyan és miért, illetve mi-lyen időre kerültek külföldre. Eszerint meg lehet különböztetni a migráns munkavállalókat, amenekülteket, továbbá akonkrét foglalkozási kategóriák tagjait (mint például a katonák, adiplomaták, azok családtagjai stb.), végül pedig azokat a honfitársakat, aki más okokból ideiglenesen vagytartósan külföldön élnek.IZO De
el-118Braun,Nadja-Gratschew, Maria:Introduction ... In: Votingfrom Abroad 7.o.
119 Ellis, Andrew:TheHistory and politics ofexternalvoting.In: VotingfromAbroad. TheInternational IDEA Hand-book ... 44. o.
120 Braun, Nadja- Gratschew, Maria:Introduction. In:Votingfrom Abroad ...4. o.
Állampolgárság. migráció tsintegráció 55
képzelhető más, az előbbinél részletesebb csoportosítás, mely szerint még több kate-góriát, illetve fokozatot lehet megkülönböztetni. 121 Ebben a csoportosítási rendszerben már az is számít, hogy ki ilyen hosszan és milyen státussal tartózkodik külföldön, illetve milyen az érintett személy hazai jogi státusa (például állandó lakos vagy kivándorolt állampolgár stb.).
Alegtöbb érintett ország egyébként automatikusan megadja a választójogot vala-mennyi állampolgárnak, anélkül, hogy külön foglalkozna a tartósan vagy csak ideig-lenesen külföldön élők szavazási
lehetőségeível.
29 állam viszontkülönböző
megszorításokat alkalmaz e kérdésben.!"Az első kategóriát azok az államok alkotják, ahol az állam területén kívül csak az ideiglenesen külföldön tartózkodó állampolgárok jogosultak szavazni, azaz választó-joggal csak az állandó lakos állampolgárok rendelkeznek. A külföldön állandó jelleg-gelélők akkor sem szavazhatnak, ha a választások napján történetesen az országban tartózkodnak. Ide tartozik Magyarország, Írország és Málta. Málta még kiegészítő megszorításokat is alkalmaz: annak az állampolgárnak, aki a választói névjegyzékbe akarja felvetetni magát, a nyilvántartásba vételt megelőző 18 hónapban minimum 6 hónapot az országban kell töltenie.
A második csoportba azon államok tartoznak, amelyek ugyan elvben minden ál-lampolgárnak biztosítják a szavazás
lehetőségét,
de azt csak az ország terül etén lehet megtenni, azaz ha valaki szavazni akar, arra a napra haza kell utaznia. Erre példa Iz-rael, Görögország vagy Törökország.A harmadik csoportba tartozó országok esetében külhoni választási lehetőséget csak bizonyos foglalkozási kategóriák kapnak. Ilyen lehetnek a fegyveres erők tagjai, a diplomáciai képviseletek alkalmazottai vagy más kormányhivatalnokok. Jelenleg Írország, India és Zimbabwe tartozik ebbe a csoportba. Először Dánia vezette be 1970-ben a külhoni szavazás lehetőségét az állami szolgálatot külföldön teljesítők számára, amelyet 1988-ban kiterjesztett a dán cégek külföldön dolgozó alkalmazot-taira, a nemzetközi szervezeteknél dolgozókra, a diákokra és a külföldön egészség-ügyi okokból tartózkodó személyekre is.
A negyedik kategóriát azok az államok alkotják, ahol ugyan elvben minden kül-földön élő állampolgár jogosult szavazni, de ezt a jogot csak néhány országban tudják gyakorolni. Szenegál például- költségkímélés céljából- csak azokban a külföldi álla-mokban szervez választásokat, ahol legalább 500 nyilvántartott szenegáli választó-polgár él. Ténylegesen azonban mindegyik olyan állam, amely külképviseleteit szavazatszámláló bizottságként is használja, alkalmaz ilyen megszorítást, ha nem is ilyen nyíltan, hiszen azon állampolgárok, akik olyan országban élnek, ahol nincs kül-képviselet, nem tudnak szavazni.
Végül meg kell említeni azon államok csoportját, amelyek sajátos kiegészítő fel-tételeket alkalmaznak. Norvégiában és az USA-beli szövetségi választásokon csak
121Bauböck,Rainer:Stakeholder Citizenship ...25-28. o.
122 Részletesebb információt lásd VetingfromAbroad IDEAHandbook, valamintTheElectoral Knowledge Network, Comparative Data, http://ace.at.orglepic-en/vo/Epic_view/V004.
56 Halász Iván
azok a külföldön élő állampolgárok szavazhatnak, akik korábban lakó hellyel rendel-keztek az országban. Több USA-beli állam viszont lehetövé teszi aválasztói regiszt-rálást azoknak is, akik maguk ugyan soha nem éltek az Államokban, de szüleik igen.
Elterjedt megoldás az is, hogy a külföldre tartósan távozó állampolgárok egy bizo-nyos időszak eltelte után veszítik el választójogukat. Nagy-Britanniában 15 év külföl-di tartózkodás után, Kanadában 5 év után, Ausztráliában 6 év után, Új-Zélandon pedig 3 év megszakítatlan külföldi tartózkodás után veszítik el a szavazati jogot. Né-metországban kombinálják akét szempontot. 1949-től számítva legalább három hó-napon át kellett az országban tartózkodni ahhoz, hogy ott lehessen szavazni, ezt a jogosultságot viszont csak 25 év külföldi tartózkodás után veszítették el a ném et ál-lampolgárok. Nem számított viszont külföldnek az Európa Tanács 46 tagállama, azaz anémet szabályozás különbséget tesz azeurópai térségben élők és avilág más tájain élők között.!"
Érdekes a helyzet azokban az államokban, ahol a választásokon való részvétel nemcsakjog, hanem kötelesség is. Ausztráliában a külföldön élők nem kötelesek sza-vazni. Belgiumban a szavazás ugyan kötelezettség, de aregisztrálás nem. Szintén ér-dekes a helyzet a második vagy harmadik generációs kivándoroltak esetében.
Bauböck szerint az lenne optimális, ha a külföldön született második vagy még továb-bi nemzedékek csak bizonyos kiegészítő feltételek teljesítése esetében juthatnának külhoni választójoghoz. Ilyen lehetne például bizonyos minimális idöszak, amit a ha-zájában kellene töltenie.!"
Fontos kérdés a külföldön élő állampolgárok parlamenti képviseletének, ponto-sabban a parlamenti választások során a szavazatok megszámlálásának a módja is.
Alapvetően kétféle módon történhet a külföldön leadott szavazatok megszámlálása:
ahazai szavazatokkal együtt, vagy azoktól teljesen elkülönülve. Peter Spiro szerint ez az ún. asszimilált, illetve azegyedi, speciális képviseleti model\. 125Az egyedi esetben a külföldön élő szavazók egykülön szavazó kört, csoportot alkotnak, amelyhez gyakran néhány parlamenti mandátum kapcsolódik. Ezek lehetnek eleve adottak, de létszá-muk mozoghat is, attól függően, hogy hányan szavaztak. Ebben az esetben viszont feltételezhető, hogy az alkotmány nem határozza meg pontosan a számot.
Jelenleg 7állam parlamentje biztosít külön mandátumokat a diaszpórában élő ál-lampolgárok számára: Franciaország, Horvátország, Kapverde, Kolumbia, Mozarn-bik, Olaszország és Portugália. (2008-ban ezen országokhoz csatlakozott Románia is, amely a külföldön állandó vagy ideiglenes jelleggel lakó állampolgárainak az új parla-menti választási törvény értelmében 4 képviselői és 2 szenátori helyet biztosít a két-kamarás parlamentben.)'" Ezen országok között vannak olyanok, amelyek a külföldön szavazóknak mindig meghatározott számú mandátumot biztosítanak, de
123 Ezekrőlamegszorításokróllásd részletesebben Fierro,CarlosNavarro - Morales,Isabel- Gratschew,Maria: Exter-nalvoting:a comparative overview.In: Voting fromAbroad. TheInternational IDEAHandbook ... 18-22. o.
124 Bauböck,Rainer: Stakeholder Citizenship ...2426. o.
125Spiro,Peter: Perfecting Poiiticai Diaspora. New York UniversityLaw Review,Vol.81.2006.1.sz. 210. o.
126 Lásd Románia: Választási kisokos. www.kitekinto.hu/karpat-medence/2008/11/16/roman_valasztasi_kisokos
Állampolgárság. migráció ésintegráció 57
lehetséges olyan megoldás is, hogy akülhoni szavazókra jutó mandátumok száma a választási részvétel arányaitói függ. Az első kategóriába tartozik például Portugália,
amely eleve két mandátumot - egyet az Európában élőknek, amásikat az azon kívül tartózkodóknak - biztosít nemzeti törvényhozásában akülföldön élő portugál állam-polgároknak. Olaszország és Franciaország esetében a diaszpóra szintén előre meg-határozott számú mandátummal számolhat. Amásik megoldásra példa amár idézett Horvá tország.
Az
expatriáták
passzív választó joga korűli dilemmákA választójognak két dimenziója van - a képviseleti szervek létrehozásában való köz-reműködés az aktív választójog révén, valamint az a lehetőség, hogy valaki beválaszt-ható is legyen ezekbe a testületekbe. Ez utóbbit passzívválasztójognak nevezik. Amíg az expatrióták választójoga mellett afent már ismertetett érveket lehet felhozni, ad-dig a passzív választójog gyakorlása újabb dilemmákat vet fel.
Először is azért, mert a választásokon megszerezhető tisztség eleve több joggal és kötelezettséggel jár, mint az egyszerű (aktív) választópolgári minőség. A mandátu-mot gyakorló képviselő országa közjogi rendszerének fontos szereplője, illetve tiszt-ségviselöje, aki ugyan a saját választóit képviseli a parlamenti vagy önkormányzati testületben, de ezen kívül bizonyos mértékig az egész politikai közösség képviselőjé-nek is számít. Emiatt komolyabb követelményeket támaszthatnak vele szemben. Az aktívés a passzív választójog feltételei közötti különbségtétel egyébként megszokott mégahazájukban élő állampolgárok esetében is. Gyakori különbségtétel például az, hogy azaktív választójogot a legtöbb országban már 18éves kortól lehet gyakorolni, de a passzívat sok helyen csak a 21 éves korhatár elérése után. A kétkamarás parla-menti rendszerekben is gyakori az életkor szerinti különbségtétel. Ezeket a differen-ciálásokat a demokratikus nyugati államokban is teljesen legitim szempontoknak tekintik.
Másrészt azt is figyelembe kell venni, hogy egy közfunkció gyakorlása technikai-lag is intenzívebb jelenlétet kíván az államban, mint a négyévenkénti egyszeri aktus-ként gyakorolható aktív választójog. A passzív választójog gyakorlóira vonatkozó eltérő szabályozást ezen praktikus, technikai szempontok is indokolják.
A legtöbb nyugat-európai országban akülhonban élő állampolgárok nemcsak vá-laszthatnak, hanem egyben választhatók is. Vannak azonban kivételek. A három Be-nelux állam például csak a rezidens állampolgároknak teszi lehetövé, hogy versenybe szálljanak a képviselői mandátumokért.!" Léteznek egyéb, ennél kevésbé szigorú
127Waldrauch,Harald: Rightsfor Expatriots, Multiple Citizens and Restricted Citizenship forCertain Nationals. In:
Acquisitionand Lass of Nationality: Policies andTrends in15 European Countries. Szerk.: Bauböck, Rainer -Ersb011,Eva- Groenendijk, Kees- Waldrauch, Harald. Amstredam, 2006, 359. Az adatok megtalálhatók továbbá:
ACE: Electoral Knowledge Netword, Building and Sharing Knowledge on Elections, http://ace.at.orglelectoral-advice
58 Halász Iván
korlátozások is. Mexikóban ugyan a képviselőjelőlteknek nem kell mexikói lakó-hellyel rendelkezniük, de a külföldön folytatott választási kampány tilos.!"
A témával részletesen foglalkozó Rainer Bauböck arra a megállapításra jutott, hogy a külföldön tartósan élő állampolgárok passzív választójogának korlátozása nem jelenti automatikusan az állampolgárok önkormányzási elvének sérelmét. Érve-lése kiindulópontja az, hogy a demokratikus
közösség
olyan szerveződés, amelyben az állampolgárok saját maguk igazgatják magukat, közvetlenül vagy választott képvi-selőik útján. Ez úgy is felfogható, hogy az aktív és passzív választójoggal rendelkezők csoportjának azonosnak kellene lenni. Ez azonban nem teljesen kézenfekvő, különö-sen akkor nem, ha a passzív választójog feltétele az országban való rezidensi, azaz la-kosi státus. A rezidensi státus a tisztségviselőkkel szemben indokolt elvárás lehet, hiszen amíg akülföldről történő
szavazás nem igényli az országban való mindennapi jelenlétet, addig a választott közjogi tisztség betöltésénél már nehézkülföldről
gya-korolni a törvényhozó vagy a végrehajtó hatalmat.!"
A másik megközelítés azzal a kérdéssel függ össze, hogy az expatrióta szavazók külön szavazókört, illetve csoportot alkossanak-e, vagy szavazataik a hazai választó-polgárok voksaival együtt kerüljenek megszámlálásra. A legtöbb országban nem léte-zik külön külhoni szavazókerület, tehát a külhoni vagy távollévő állampolgárok (akár listás, akár egyéni kerületi) szavazatai a többiekkel együtt kerülnek elosztásra és en-nek megfelelően jár utánuk a mandátum. Ez azt is jelenti, hogyamegválasztott kép-viselők a hazai szavazók széles körét képviselik, és nemcsak a külföldön voksolókat.
Ez legitimálhatja azon elvárást, hogy a képviselők a hazájukban rendelkezzenek ál-landó lakhellyel. A rezidensi státus mint feltétel azért sem különösebben diszkrimi-natív a külföldön élő állampolgárokkal szemben, mert állampolgárként - a legtöbb ország szabályozása szerint - joguk van bármikor hazatérni, hazatelepedni, sőt szár-mazási országukban lakhelyet létesíthetnek a választási kampány alatt, illetve után.:"
Ehhez a témakörhöz kapcsolódik a kettős állampolgárok problémája. Ők abban az esetben, ha eredeti hazájuk megengedi a külhoni szavazást, tulajdonképpen két politikai közösség teljes jogú tagjaivá válnak. Ez komolyabb elméleti vitákat is ger-jeszthet, különösen a lojalitás felől. Ez ritkább an merül fel a tisztséget nem viselő ket-tős állampolgároknál, de majdnem mindig problémás a köztisztségek viselőinél. A cseh köztársasági elnök parlamenti megválasztását megelőző kampányban 2008 ele-jén, amelyben a regnáló Václav Klaus elnök és kihívója Jan Svejnar, az USA-ba
1968-ban emigrált közgazdász mérettette meg magát, például a cseh és amerikai ket-tős állampolgár Svejnar megígérte, hogyamegválasztása esetén lemond amerikai ál-lampolgárságról, majd ha úgy adódik, mandátuma lejárta után visszaszerzi azt. Erre a lépésre, illetve ígéretre egyébként a hatályos törvényi szabályozás nem kötelezte a je-löltet, inkább csak a politikai nyomás indokolta ezt.
128 Bauböck,Rainer: Stakeholder Citizenship ...2430. o.
129 Uo. 2431.o.
130 Uo. 2431.o.
Állampolgárság. migráció tsintegráció 59
Azokban az országokban, ahol tiltják a kettős vagy többes állampolgárságot lát-szólag egyszerű a kérdés. Itt, ha valaki más állam polgárává válik, elveszíti korábbi ál-lampolgári és választói státusát. A befogadó országok ebben az esetben csak akkor adnak saját állampolgárságot, ha a jelentkező valóban, vagy legalább jelképesen .megszabadult'' korábbi politikai
kötödéseitől.
Ott, ahol megengedik a kettős vagy többes állampolgárságot némileg összetettebb a kérdés. Itt néha külön szabályokat fogadnak el a kettős állampolgárok tekintetében. Ausztráliában például az alkot-mány értelmében kettős vagy többes állampolgár nem lehet az országos parlament tagja.!" Ez azt jelenti, hogy ilyen állampolgár nem is indulhat a választásokon.A következő kérdés, amely szorosan összefügg a passzív választójoggal, az a kü-lönbségtétel, amelyet az egyes államok a született és a nem született állampolgárok között tesznek. A legismertebb példa az Egyesült Államok esete, ahol az elnöki posztért csak született amerikai állampolgárok indulhatnak. Ez a korlátozás viszont nemvonatkozik egyéb tisztségekre, így kongresszusi képviselő vagy szenátor, illetve valamely állam kormányzój a-ebben az esetben természetesen az állami szabályozás-tói
függöen
- nem született amerikai állampolgár is lehet. Magyarországon a 2008-ban meghalt Tom Lantos képviselő, illetve a most is regnáló kaliforniai kor-mányzó, az osztrák származású Arnold Schwarzenegger esete a legismertebb. Ez a különbségtétel viszont már nehezebben indokolható, akármilyen fontos és nagyha-talmú tisztségről is van szó, hiszen sérti az állampolgárok közötti egyenlőség elvét, és egyfajta bizalmatlanságot fejez ki az új állampolgárok felé.A fogadá országok közreműködése akűlhoni választások során
Akülhoni választások lényeges eleme, hogy külföldön történnek. Igaz, nemzetközi jogiaspektusból vitatható, hogy a nagykövetségen vagy a konzulátuson
történő
sza-vazás külföldnekrninősül-e,
de a téma szempontjából ez irreleváns. A külképvisele-teken rendszerint olyan választópolgárok jelentkeznek, akik ideiglenesen vagy tartósan külföldön tartózkodnak.Fontosabb kérdés az, hogy mi a szerepe az ilyen voksolás során azoknak az úgyne-vezett fogadá országoknak (host countriesy, amelyek területén zajlik a választás.
Mennyire van
lehetőségük
beleszólni a szavazásba, tudják-e befolyásolni azt. Erre nézve nem létezik átfogó jellegű nemzetközi jogi szabályozás, ami viszont nem zárja kiazt, hogy az államok bilaterális szinten megegyezzenek erről. A legtöbb esetben bi-laterális megállapodás sem szükséges, elég a fogadó ország pozitív vagy megértő ma-gatartása. Szerepet játszhat az utóbbi évtizedekben kialakult szokásjog, miszerint a külhoni voksolásba a fogadó államok nem avatkoznak bele. Természetesen mindez attól is függ, hogy milyen típusú külhoni szavazásra kerül sor, illetve hány embert érint. Nyilván kevesebb dilemmát okoz a fogadó országok szempontjából a postai131 Grecn,Phil:Entitlemenl 10vote.In: VOlingfrom Abroad ...96.o.
60 Halász Iván
úton történő szavazás, a követségi szavazás, mint az, amikor egy ország több városá-ban egy másik állam külön szavazatszámláló bizottságokat hoz létre. Ez már nehezen megy a fogadó állam közreműködése és beleegyezése nélkül.
A fogadó állam magatartása a külhoni szavazás tekintetében nem kell, hogy min-dig pozitív és segítőkész legyen. Ezt Svájc esete is bizonyítja, amely' 1989 előtt nem engedélyezte, hogy területén külföldiek szavazzanak - a külföldi államok által szer-vezett választásokon sem. Kanada saját határain belül csak a postai úton
történö.sza-vazást, valamint a külképviseleteken történő szavazást tolerálja, kivéve bizonyos ad hoc jellegűeseteket.!"
Ilyen kivétel volt a 2005. évi iraki nemzetgyűlési voksolás, ami-kor a kanadai hatóságok lehetövé tették, hogy az ország más városaiban is szavazhas-sanak az ott élő iraki állampolgárok. Ezt nyilván a kérdés fontossága, érzékenysége és az USA - Kanada közötti viszony sajátossága tette lehetövé. Kanadához hasonló-an néhány európai ország is csupán a külképviseleti és a postai szavazást tolerálja.A fenti esetekben inkább elvi jellegű magatartásról volt szó, de elképzelhető az is, hogy valamely állam azért nem teszi
lehetövé
a területén való szavazást, hogy ezzel is ösztönözze a területén tartózkodó külföldi menekültek repatriálását. Erre került sor 1993-ban a kambodzsai, valamint 1997-ben és 2005-ben a libériai menekültek eseté-ben, amikor az őket befogadó, többnyire környező államok nem tették lehetővé a me-nekültek helyszíni szavazását. 133Nyilvánpolitikai vagy más érdekből ezzel teljesen ellentétes magatartás is elképzelhető. A már emlí tett 2005. évi iraki nemzetgyűlési vá-lasztásokon vagy a 2004. évi afganisztáni választásokon éppen azért, hogy minél többen vegyenek részt az új intézmények létrehozásában, továbbá azok minél nagyobb legiti-mitássaI rendelkezzenek (és talán azért is,hogy a beavatkozó és segélyező nemzetközi közösség szempontjából "megfelelőbb" eredmény szülessen) viszonylag széles körben lehetett külföldön is szavazni. Az afgán választásokon főleg a pakisztáni és az iráni me-nekülttáborokban szavaztak, a nemzetközi közösség komoly közrernűködése mellett.A külhoni szavazás és a fogadó országok problematikája azokban az esetekben kerül előtérbe, amikor rendkívüli, többnyire posztkonfliktusos helyzet van. Ilyenkor sokkal mélyebben kapcsolódik be az eseményekbe a beavatkozó államok és szerveze-tek által képviselt nemzetközi közösség. Ez nemcsak a politikai beavatkozásra vonat-kozik, hanem sokszor a pénzügyi fedezet és logisztikai háttér biztosítására is. A nemzetközi szervezetek közül leginkább aNemzetközi Menekültügyi Szervezet (Inter-national Organization for Migration,azaz 10M), illetve Európában azEurópai Bizton-sági és Együttműködési Szervezet (a továbbiakban: EBESZ) aktív. A nemzetközi szervezetek ilyenkor az úgynevezett harmadik fél szerepébe kerülnek. Azaz a válasz-tásokat menedzselő szerv szerződést köt a fogadó országgal, amelyben kitérnek a szervezet közrernűködő és/vagy végrehajtó szerepére is. Az 10Milyen szerepet ját-szott a konfliktus utáni boszniai, kelet-timori, koszovói, majd később afganisztáni és iraki választások során. 134
132 Lacy, Brett:Host country issues.In:Voting from Abroad... 139. o.
133 Uo. 139. o.
134 Uo. 145.o.
Állampolgárság. migráció és integráció 61
Az