Előzmények és első lépések

A felsőoktatás szerepének a XX. század második felétől látható átértékelődése, az állami finanszírozás rendszerének Európában általánosan tapasztalható változása, valamint az egyetemekkel szemben egyre erősödő „gazdasági hatékonysági”

elvárás legitimációs alapot teremtett az Unió felsőoktatási politikájának, illetve egyéb, európai szinten szerveződött együttműködési formáknak is. Bár az Unió önálló oktatási politikájának formális alapot az 1993-ban hatályba lépett Maastrichti Szerződés teremtett, az Európai Közösség keretében már ezt megelőzően születtek olyan uniós szintű vívmányok, amelyek hatása a tagállami felsőoktatási rendszerek bizonyos fokú közeledése lett.

E korai eredmények jelentős részben a Közösség (Unió) legeredetibb célkitűzésének számító közös piac koncepciójához, illetve (az ennek részét képező) egyes gazdasági alapszabadságokhoz kötődtek. Már az 1958-ban hatályba lépett EGK-Szerződés² felhatalmazást adott a Tanácsnak arra, hogy megállapítsa egy közös szakképzési politika általános elveit, amely „a közös piac harmonikus fejlődéséhez képes hozzájárulni”.³

A szakképzésen túli területeket nézve, már egy 1974-es tanácsi ajánlás⁴ megfogalmazta, hogy a tagállamok oktatási politikájának segítenie kell a letelepedés és a szolgáltatások szabad mozgásának a megvalósítását. A diplomák és képesítések kölcsönös elismerése hozzájárulhat ugyanis e két gazdasági alapszabadság kiteljesedéséhez. A Tanács ezt követően bocsátotta ki a különböző képzési területeken a képesítések elismeréséről szóló ún. szektoriális irányelveket,

2 Az Európai Gazdasági Közösséget (később Európai Közösség, majd Európai Unió) létrehozó, 1958.

január 1-én hatályba lépett szerződés.

3 EGK-Szerződés 128. cikk, jelenleg az EUMSz 165. cikke. A fent említett általános elvek lefektetését a Tanács már az európai integráció korai éveiben megkezdte, lásd különösen a Tanács közös szakképzési politika megvalósítása általános elveinek megállapításáról szóló 63/266/EGK határozatát.

4 Tanácsi ajánlás, 1974. június 6.

majd 1988-ban a legalább hároméves szakoktatást és szakképzést lezáró felsőfokú oklevelek elismerésének általános rendszeréről szóló irányelvét.⁵ E jogi aktusok érezhetően arra inspirálták a tagállamokat, hogy vizsgálják a más tagállamok oktatási rendszerét is és vessék össze a sajátjukkal. A 89/48/EGK irányelv mindemellett egyfajta szabályozási versenyt is megindított a tagállamokban. A legalább hároméves képzési időszakot tanúsító felsőfokú oklevelek elismerése általános rendszerének rögzítésével ugyanis azt az üzenetet közvetítette, hogy a hosszú időtartamú képzések nem versenyképesek uniós szinten (Hackl, 2001: 9).

A Bizottság által kezdeményezett ERASMUS programok is kihatással voltak a tagállamok oktatási rendszerére, és ösztönözték az érintett egyetemeken a közös képzési programok elindítását (Hackl, 2001: 1213). A más tagállamokban tanulmányokat folytatni kívánó hallgatók mobilitását szintén inspirálta az Unió Bíróságának kapcsolódó ítélkezési gyakorlata, valamint az, hogy a Tanács irányelvet bocsátott ki a diákok tartózkodási jogáról. Ez utóbbi azonban a mobilitás korlátjaként rögzítette, hogy a diákok és a családtagjaik nem válhatnak teherré a fogadó tagállam szociális támogatási rendszere számára tartózkodási idejük alatt, és nem jogosultak a fogadó tagállam részéről nyújtandó szociális ösztöndíjra.⁶

Az uniós szint e vívmányai több szempontból is befolyásolták a tagállamok oktatási politikáját. Egyrészt erősítette a „szakképzés” felé történő orientációt, másrészt hozzájárul a hallgatók szabad mozgása előtt álló akadályok elhárításához.

Mindemellett pedig létrehozta a történelem legambíciózusabb ösztöndíjrendszerét is (Hackl, 2001: 15).

A Maastrichti Szerződés vezette be az oktatási politikát, mint az Unió új önálló szakpolitikáját. Ezen új szakpolitika megteremtése elsősorban a „politikai unió”

ideájához kötődött. Az Unió politikai döntéshozóinak elképzelése szerint ugyanis az uniós szinten szervezett felsőoktatási programok hatékony eszközei lehetnek az Egységes Belső Piac elmélyítésének, valamint annak, hogy a tagállamok állampolgárai valódi uniós polgárokká váljanak. Az európai oktatási projektek iránti elköteleződés ugyanis legyőzheti a „szűklátókörű nacionalizmust”, amely akadályozza Európa, mint „politikai projekt” megvalósulását (Robertson, 2009: 5).

Az uniós oktatási és szakképzési politika jogi alapját az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSz) 165. és 166. cikkei képezik. A 165. cikk (1) bekezdése értelmében „Az Unió a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésével és szükség esetén tevékenységük támogatásával és kiegészítésével

5 A Tanács 89/48/EGK irányelve.

6 A Tanács 93/96/EGK irányelve, később hatályon kívül helyezte, de a fenti szabályait változatlan formában rögzítette a Parlament és a Tanács 2004/38/EK irányelve.

hozzájárul a minőségi oktatás fejlesztéséhez, ugyanakkor teljes mértékben tiszteletben tartja a tagállamoknak az oktatás tartalmára és szervezeti felépítésére vonatkozó hatáskörét, valamint kulturális és nyelvi sokszínűségüket.”⁷ Az Unió e téren csak nem kötelező jogi erővel bíró aktusokat (ajánlásokat) fogadhat el, de ezek nem irányulhatnak a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek összehangolására (jogharmonizációra).⁸

A fenti rendelkezésekben foglalt felhatalmazás – és különösen a jogharmonizáció kizárása – egyértelművé teszik, hogy az Unió csupán korlátozott hatáskörrel rendelkezik a felsőoktatás szabályozása terén. Az EU soft law dokumentumai, más uniós szakpolitikák  elsősorban a belső piaci jogharmonizáció

 terén megszületett szabályok, valamint az Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlata által megindított folyamatok azonban azt igazolják, hogy egy ténylegesen működő – és nem csupán a deklarációk, politikai párbeszédek formájában létező – uniós felsőoktatási politika megvalósulásáról beszélhetünk.

Az Európai Unió fenti vívmányainak betudhatóan a tagállamoknak a 90-es évektől kezdve a hallgatói mobilitás fokozódó intenzitásával kellett szembe nézniük. A költségvetési megszorítások által diktált kényszer mellett ez is arra motiválta a kormányokat, hogy nagyobb önállóságot és autonómiát adjanak a felsőoktatási intézményeknek, ugyanakkor szigorúbb, hatékonyságot mérő szabályokat vezessenek be (Hackl, 2001: 15).

Mindemellett a 90-es években az ERASMUS programok sikeressége és a hallgatói mobilitás erősödő intenzitása hatással volt a tagállami felsőoktatási reformokra is. Az Egyesült Királyságban, Franciaországban, Olaszországban és Németországban határozottan megfigyelhető volt a reformkezdeményezések nemzetközi orientációja.⁹

A tagállami döntéshozók tehát kifejezetten pozitívan viszonyultak az uniós mobilitási programokhoz. Ugyanakkor a kormányok nem minden tekintetben találták megfelelőnek e programok működését. A legfőbb aggodalomra egyrészt a mobilitás egyenetlen eloszlása adott okot, másrészt pedig az ERASMUS ösztöndíj összegének fokozatos csökkenése, amely arra késztette a tagállamokat, hogy a mobilitás volumenének fenntartása érdekében kiegészítsék tagállami keretből az ösztöndíjakat. E körülmények közvetlen előzményei voltak a Sorbonne-i Nyilatkozat elfogadásának (Hackl, 2001: 16).

7 EUMSz 165. cikk (2) bekezdés.

8 EUMSz 165. cikk (4) bekezdés.

9 Így többek között a brit kormány által 1997-ben előterjesztett „Dearing jelentés” előkészítését segítő kérdőíveket nemcsak a hazai, hanem a külföldi egyetemeknek is kiküldték.