Állami finanszírozás és költségmegosztás Európában

Európában az intézmények túlnyomó többsége állami fenntartású, magánintézményt alig, profitorientált intézményt elvétve találunk. A legtöbb európai országban hosszú ideig, alternatívák nélkül létezett az a klasszikus modell, amelyben a felsőoktatási intézmények költségvetése egyszerűen az állami költségvetés részét képezte, és a források szinte teljes egészében a nemzeti oktatási hatóságon keresztül jutottak el az intézményekhez (Halász, 2012: 14).

A felsőoktatás mennyiségi expanziója a fejlett országokban két, egymást kiegészítő folyamatot indított el: a) egyrészt a költségek megosztása (cost sharing) felé történő elmozdulást, b) másrészt pedig az állami támogatáselosztásában az egyszerű mechanikus finanszírozás felváltását komplexebb, „intelligensebb” forrás-allokációs mechanizmusokkal (Kováts, 2006).

6. ábra Az európai felsőoktatási intézmények bevételeinek forrásai (%, 2009)

Forrás: Esterman & Bennetot (2011) és Halász, 2012: 20

a) A költségek megosztása azt jelenti, hogy a korábban szinte kizárólagos állami finanszírozás mellett megjelennek egyéb források (így a hallgatói költségtérítés különböző típusai, illetve más magánforrások: kutatási megbízások a magánszektortól, infrastruktúra bérbeadása stb.). 23 vizsgált OECD-országban⁴⁷ a

47 Ausztrália, Ausztria, Belgium, Kanada, Csehország, Dánia, Finnország, Franciaország, Németország, Görögország, Magyarország, Izland, Írország, Olaszország, Japán, Korea, Mexikó,

Nemzeti vagy regionális költségvetés;

Hallgatói 72.8 hozzájárulás,

9.1 Üzleti szférával

kötött szerződések,

6.4 Filantropikus

adományok, 4.5

Szolgáltatások értékesítése;

4.1

Nemzetközi források, 3

nem állami költségvetésből származó források aránya a 1995-ben még csak 18,8%

volt, 2008-ra ez 31,1%-ra növekedett (Halász, 2012: 19). A tandíjak és a költségmegosztás más formáinak elterjedésének ellenére ugyanakkor Európában továbbra is az állami források szerepe meghatározó a felsőoktatási intézmények finanszírozásában (Kováts, 2006: 925). Az Európai Egyetemi Szövetség (European University Association) által 2009-ben, az akkori 27 uniós tagállam mindegyikében végzett és több mint 100 intézményre kiterjedő adatfelvétel szerint az intézmények bevételeinek csaknem háromnegyedét tették ki a nemzeti költségvetésből származó támogatások (6. ábra). Az OECD 2017-es jelentéséből pedig az derül ki, hogy ez az arány a 2008-as gazdasági és pénzügyi válságot követő néhány évben sem változott jelentősen (lásd a 2013-as adatok alapján készült 7. ábrát).

7. ábra⁴⁸ Állami és magánforrásból származó kiadások aránya (%, 2013) egyes országokban

Forrás: OECD, 2016

Hollandia, Új-Zéland, Norvégia, Lengyelország, Portugália, Szlovákia, Spanyolország, Svédország, Törökország, Egyesült Királyság, Egyesült Államok.

48 Összes magánforrás: háztartási + egyéb (ahol nincs külön adat, sávozott fekete-szürke).

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Összes magánforrásból Egyéb magánforrásból

Háztartási (hallgató/családja) kiadások Állami (kormányzati) forrásból

A költségmegosztás felé törekvés ugyanakkor valamilyen formában a legtöbb európai országban általánossá vált, ami leginkább a tandíj vagy egyéb hallgatói hozzájárulás bevezetését, illetve általánossá tételét jelenti (lásd jelen fejezet mellékletét képező 12. ábrát). A tandíj bevezetésének igénye eredetileg ugyanarra a kiindulópontra vezethető vissza, mint az egyetemek (alább kifejtendő) innovációs szerepének térnyerése: azaz arra, hogy (nagyjából a 2000-es évek közepéig) az állami források folyamatosan csökkennek, a felsőoktatásban résztvevők száma nő.

Azzal a fokozódó elvárással együtt, hogy a társadalom, az adott régió igényeinek megfelelően kell alakítani a felsőoktatási intézmények tevékenységi körét, erősödött az a szemlélet is (főként a szakképzési orientációjú képzések esetében), hogy a tandíj nem egy költségesebb közszolgáltatást jelent, hanem „befektetést”, amely később a munkavállalás során, a jobb fizetéssel megtérül.

A hallgatói hozzájárulásnak különböző rendszerei ismertek Európában. Több országban, így Cipruson, Dániában, Németországban, Görögországban, Máltán, Finnországban, Svédországban, az Egyesült Királyságban (Skócia), Norvégiában és Törökországban tandíjmentesen tanulhatnak a diákok. Ezzel szemben kilenc országban (a Csehország Hollandia, Portugália, Szlovákia, Egyesült Királyság (Anglia, Wales és Észak-Írország), Izland és Liechtenstein) az alapképzésben részt vevő valamennyi diák tandíjat fizet. A volt szocialista országok többségében az ún.

duális rendszer a jellemző: azaz a hallgatók egy része fizet tandíjat, másik részük nem (általában a felvételi/tanulmányi eredmény dönti el, hogy ki fizet és ki nem) (Halász, 2012: 45–47). Belépéskor (a képzési félév megkezdésekor) fizetendő a költségtérítés például Ausztriában, Hollandiában, Portugáliában. Az Egyesült Királyságban egyedülálló módon a kilépés utáni, jövedelemtől függő visszafizetés rendszerét alkalmazzák.⁴⁹

Európában továbbra is jelentős eltérések mutatkoznak a hallgatói tandíjak, ösztöndíjak és hitelek összegei tekintetében. Az Eurydice 2014-es adatai szerint (jelentős változások azóta nincsenek e tekintetben) az Egyesült Királyságban fizetik a legmagasabb tandíjakat az országban 2012-ben végrehajtott átfogó reform óta (European Commission/EACEA/Eurydice, 2014). Viszonylag magas tandíjakat kell fizetniük a hallgatóknak Írországban, Olaszországban, Lettországban, Litvániában, Magyarországon, Hollandiában és Szlovéniában.

A tandíjak/hallgatói hozzájárulások súlyának növekedése együtt jár a hallgatói támogatási rendszer (így különösen a kedvezményes kamatokkal nyújtott

49 Azaz a tandíjakat nem rögtön kell kifizetni, hanem csak azt követően, hogy a hallgató befejezte tanulmányait, és keresete egy bizonyos szintet elér.

diákhitelek, szociális támogatások) jelentőségének az erősödésével is. 2008-as adatok (Jongbloed et al., 2008) szerint azoknak az európai országoknak a száma, ahol van hallgatói kölcsönrendszer, 1995 és 2008 között 14-ről 22-re emelkedett. A hitelezési/támogatási rendszereknek szintén különböző formái ismertek Európában, attól függően, hogy a juttatást vagy kölcsönt az állam közvetlenül nyújtja-e vagy pedig azt az állam támogatásával kereskedelmi bankok biztosítják; közvetlenül a hallgatók vagy a felsőoktatási intézmények⁵⁰ kapják; mindenkinek jár-e, és ha nem, akkor az elosztás a családok jövedelmi helyzete vagy „érdem” (tipikusan a tanulmányi eredményesség valamilyen mutatója) alapján történik-e (Halász, 2012:

48).

A felsőoktatáshoz való hozzáférés európai dimenziójával összefüggésben a hallgatóknak nyújtott támogatások „új generációja”, az ún. hordozható támogatás is megjelenik. Hordozható támogatásoknak azokat a juttatásokat nevezzük, amelyeket a hallgatók saját tagországukban az Európai Unió más országainak (esetleg nem uniós államnak) a felsőoktatási intézményei által kínált képzéshez igényelnek. Ma már a legtöbb uniós tagállam támogatási rendszerébe beépült ez a forma,⁵¹ amely tulajdonképpen már egy sajátos, a felsőoktatás szervezésének európai vívmányaira építő állami célt jelent: az állam azokba a „hallgatókba fektet be”, akik élnek a bolognai folyamat, illetve az Európai Felsőoktatási Térség által kínált lehetőségekkel, és ily módon hoznak hasznot a támogató tagállamnak. A hordozhatóság akadályainak megszüntetése kinyilvánítottan részét képezi a bolognai céloknak is; ezt a 2003-as Berlini Nyilatkozatban fogalmazták meg legelőször a bolognai folyamatban részt vevő államok oktatásügyi miniszterei, és megerősítették ezt az elkötelezettséget később a Bergeni (2005) és a Leuveni Nyilatkozatban (2009).

Az európai államok uniós jogi kötelezettségéből következik, hogy a költségtérítésre, illetve a képzések (hallgatók) állami támogatására vonatkozó szabályozási mechanizmusnak összhangban kell lennie olyan uniós elvekkel, mint a munkavállalás szabadsága, az uniós polgárok szabad mozgáshoz való joga, illetve a tagállami hovatartozás alapján történő diszkrimináció tilalma. Ebből a

50 Ez utóbbi körbe tartozik például Magyarországon a diákhitel 2.

51Az uniós tagállamok közül csupán három: az Egyesült Királyság, Litvánia és Szlovákia nem ismeri a hordozható támogatások semmilyen formáját.

szempontból a 2011-es magyar felsőoktatási törvény (Nftv.)⁵² és kormányrendelete⁵³ szerinti támogatási rendszer több problémát is felvetett.⁵⁴

b) A forráselosztási mechanizmust illetően azt láthatjuk, hogy az intézmények közvetlen és bázis alapú finanszírozása, amely hagyományosan – különösen Európában – két évtizeddel ezelőtt domináns modellnek számított, egyre inkább a háttérbe szorul. A legtöbb európai ország a kétezres évek első évtizedének közepére szakított ezzel a modellel, és csaknem mindenütt megjelentek az újfajta finanszírozási elemek. Ezek elsősorban (Halász, 2012: 33, 58):

(1) a támogatások normatív alapon történő (képletekre épülő) kiszámítása;

(2) a kormányzat és az intézmények között megkötött (eredménymutatókon alapuló képlet szerinti finanszírozás „továbbfejlesztett” változatának is tekinthető) teljesítmény-megállapodások (performance agreements);

(3) a közvetlen céltámogatások;

(4) a szabad forrásfelhasználás (block grant) biztosítása, amely már utat nyit az egyetemek gazdálkodási autonómiájának szélesítéséhez is; valamint (5) az indirekt – vagyis a források egy részét nem az intézményekhez, hanem a

hallgatókhoz – eljuttató finanszírozási formák.

E finanszírozási mechanizmusok ilyen irányú változásai alapvetően két okra vezethetők vissza. Az egyik, hogy az államok nem képesek finanszírozni a hallgatói létszám növekedése nyomán robbanásszerűen megnövekedett költségeket, ugyanakkor az expanziót gazdasági és társadalompolitikai megfontolásokból nem kívánják visszafogni. A másik ok, hogy a felsőoktatási szolgáltatások

„fogyasztóinak” a „helyzetbe hozásával” próbálják elérni azt, hogy a felsőoktatási kínálat jobban illeszkedjék a társadalmi és gazdasági igényekhez (Halász, 2012: 31–

32), ami lényegében a nem állami források „bevonzásának” előfeltétele.