BIZALOM ÉS MEGSZORÍTÓ SPIRÁLOK: VÁLSÁGKEZELÉS GÖRÖGORSZÁGBAN ÉS LETTORSZÁGBAN 1
2. Bizalom és megszorító spirálok
2.1. A bizalom szerepe a kollektív dilemmákban
A költségvetési kiigazítások, különösen, ha egy nemzetközi mentőcsomag feltételeként valósulnak meg, több szinten is kollektív dilemmának tekinthetőek. A következőkben először rövid áttekintést nyújtok a problémáról majd bemutatom, hogyan jelenik meg a költségvetési kiigazítások előkészítésében, végrehajtásában és következményeiben.
A kollektív dilemma fogalma arra a helyzetre utal, amikor az egyénileg racionális viselkedés nem feltétlenül eredményez közösségi szinten racionális kimenetet. Ennek a problémának legismertebb illusztrációja a fogolydilemma, melyben az együttműködés komoly kockázatot jelent, ám az együttműködés hiánya minden szereplő számára
költ-7 GRAUWE, Paul De és Yuemei JI: Panic-driven austerity in the Eurozone and its implicati-ons.” VoxEU, 2013. február 21. Elérhető: http://www.voxeu.org/article/panic-driven-auste-rity-eurozone-and-its-implications.
8 BLANCHARD, Oliver és Daniel LEIGH: Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers. IMF Working Paper No. 13/1, 2013.
9 GEORGE, Alexander L., Andrew BENNETT: Case Studies and Theory Development in the Social Sciences. Cambridge, Mass., MIT Press, 2005.
séges. Társadalmi szinten hasonló szituáció az adók befi zetése – a racionális egyén szá-mára az adó elkerülése tűnik a legjobb választásnak, hiszen jelentős egyéni haszonnal jár, míg a többiek által befi zetett adók révén a közszolgáltatásokból így is részesedhet.
Azonban ha mindenki ugyanígy gondolkozik és cselekszik, az ellehetetleníti a közszol-gáltatások fi nanszírozását és társadalmilag súlyos költséget jelent.
A játékelméletben a kollektív dilemmák megoldása lehet az információáramlás biz-tosítása két fél között, az együttműködés harmadik fél által történő kikényszerítése il-letve a játszma ismétlődése, mely a szereplők számára egy tanulási folyamatot jelent az együttműködés hiányának költségeiről10. Az adók befi zetése kapcsán pl. tudható, hogy az emberek nagyobb valószínűséggel fi zetik be az adóikat amennyiben tudják, hogy mások is tisztességes adózók illetve azzal is tisztában vannak, hogy a befi zetéseik a köz javát fogják szolgálni11
Racionális kereteken belül azonban a dilemma nem küszöbölhető ki maradéktala-nul, és a potyautas probléma előbb-utóbb feltétlenül előjön12. A többi szereplőbe ve-tett bizalom nélkül könnyen kialakul egy társadalmi csapda, melyben minden szereplő rosszabbul jár, mintha együttműködnének.
A bizalom irodalmának egyik legfontosabb kérdése a bizalom eredete. A racionális paradigma képviselői szerint a bizalom egyfajta tudás a másik fél szándékairól és ösz-tönzőiről: A megbízik B-ben abban az esetben, amennyiben tudja, hogy B-nek fontos érdeke fűződik ahhoz, hogy A-nak tett vállalásait teljesítse. A hitelesség és a hírnév például ilyen ösztönző. Mindez azonban nem képes teljesen feloldani a problémát, hi-szen a bizalmon alapuló cselekvés mindig jövő-orientált. A jövőről pedig nem lehet biztos tudásunk és ezért soha nem lehetünk egészen biztosak mások szándékaiban sem.
A bizalmon alapuló cselekvés éppen ezért mindig sebezhetőséggel is jár, melynek el-fogadása egyfajta hitet igényel.13 Honnan jön ez a hit?
Azok a kutatások, melyek az ún. általános bizalom eredetét próbálták feltérképezni, többféle választ is adtak a kérdésre. Kezdetben úgy gondolták, hogy az általános biza-lom az ismerősökbe vetett bizabiza-lom kivetítése az idegenekre, melyet leginkább a korai szocializáció formál.14 Későbbi kutatások ezt az elméletet visszautasították és egy for-dított okság mellett érveltek – mivel az intézmények a másik félről szóló információkat képesek pótolni, az intézményekbe vetett bizalom vetítődik ki a személyes kapcsola-tokra is.15
10 AXELROD, Robert M.: The Evolution of Cooperation. New York, Basic Books, 1984.
11 FELD, Lars P. és Bruno S. FREY: Tax Compliance as a Result of a Psychological Tax Contract:
The Role of Incentives and Responsive Regulation. Law and Policy., 2007, 29(1). 102-120.
12 ROTHSTEIN, Bo: Trust, social dilemmas and collective memories. Journal of Theoretical Politics, 2000, 12(4) . 482.
13 MÖLLERING, Guido: Trust: Reason, Routine, Refl exivity. Amsterdam, Elsevier, 2006.
14 ALMOND, Gabriel A. és Sidney VERBA: The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Princeton, NJ, Princeton University Press, 1963.
15 Lásd. pl. OFFE, Claus: How Can We Trust Our Fellow Citizens? In: WARREN, Mark E. szerk.:
Democracy and Trust. Cambridge, Cambridge University Press, 1999. 42–87. ROTHSTEIN, Bo: The Quality of Government: Corruption, Social Trust and Inequality in International Perspective. Chicago, Chicago University Press, 2011.
Az intézmények minősége önmagában azonban nem feltétlenül ad választ a bizalom kialakulásának kérdésére, hiszen a hatékony intézmények létrehozása maga is egyfajta kollektív dilemmának fogható fel. ROTHSTEIN (2000) ennek kapcsán arra a következte-tésre jut, hogy a közös kollektív emlékezet kritikus jelentőségű a közösség meghatá-rozásában, mely lehetőséget biztosít a bizalom megteremtésére a szereplők között és az ehhez szükséges intézményi keret létrehozására. Ez a gondolat rokonnak tekinthe-tő SABATIER elméletével, aki a közpolitikai szereplők közötti hasonló gondolkodásmó-dot állítják elemzésük középpontjába és tekintik az együttműködést elősegítő bizalom alapjaként.16
A következőkben azt mutatom be, hogyan alkalmazhatóak ezek a felvetések a men-tőcsomagokkal összefüggő költségvetési konszolidációk kapcsán.
2.2. A mentőcsomagok feltételeinek tárgyalása
Amikor egy ország mentőcsomagért folyamodik, megjelenik az aszimmetrikus infor-máció problémája, mely minden pénzügyi tranzakciót jellemez. A kölcsönt felvevő töb-bet tud valós helyzetéről, mint a kölcsön kínálója, és lehetnek motivációi arra, hogy a szerződéstől eltérő módon használja fel a forrásokat vagy ne fi zesse vissza adósságát.
A piaci hitelszerződések esetén ezt a kockázatot fedezet vagy kamatprémium révén ke-zelik. Azonban mikor egy ország kerül bajba, akkor nem feltétlenül tud nemzetközileg értékes fedezetet felkínálni illetve az is jellemző, hogy a fennálló kockázat kezeléséhez szükséges kamatprémiumot nem tudná kifi zetni. Éppen ezért az IMF a hitelért feltéte-leket szab, melyek a fedezet helyett biztosítják a hitel visszafi zetését.17
Azonban a feltételesség önmagában nem feltétlenül oldja meg a problémát, hiszen ellentétben egy magánintézménnyel, az IMF nem szállhat ki olyan könnyen egy hitel-ből leírva a veszteséget.18 Emiatt megkerülhetetlen a program melletti belső elkötelező-dés (ownership), mivel ez feltételezi, hogy a kölcsön nyújtónak és a kölcsönt felvevőnek ugyanaz az érdekeltsége. DRAZEN szerint ez a belső elköteleződés azt jelenti, hogy az ország vezetői a nemzetközi szervektől függetlenül is érdekeltek abban, hogy a meg-adott reformokat végrehajtsák.19
A feltételesség és a reformok melletti elköteleződés között azonban komoly feszült-ség áll fenn: miért kellene feltételesfeszült-ség, ha a megadott feltételeket adott ország vezetése saját céljainak érzi? A kérdés megválaszolásához DRAZEN rámutat arra, hogy az érdek-konfl iktus nem a kölcsön nyújtója és a kölcsön felvevője között áll fenn, hanem sokkal
16 SABATIER, Paul A.: An Advocacy Coalition Model of Policy Change and the Role of Policy Orientated Learning Therein. Policy Sciences, 1988, 21. 129–168.
17 KAHN, Mohsin és Sunil SHARMA: IMF Conditionality and Country Ownership of Adjust-ment Programs. In: MODY, Ashoka és Alessandro REBUCCI szerk.: IMF-supported Programs:
Recent Staff Research. Washington DC, International Monetary Fund, 2006. 121.
18 Uo. 122.
19 DRAZEN, Allen: Conditionality and Ownership in IMF Lending: A Political Economy Approach. IMF Staff Papers, 2002, 49. 37.
inkább az országon belül: a feltételek révén a nemzetközi szervezetek a reformok iránt elkötelezett csoportot erősítik és a reformok ellenzőit gyengítik.20
Az IMF mégis számos mechanizmust dolgozott ki, melyek a belső elkötelezettséget erősítik. A legfontosabb ezek közül, hogy az országok maguk tervezik a programjaikat.
Emellett a szerkezeti feltételeket minimálisra szabják, hogy a demokratikus döntéshoza-talt minél kevésbé korlátozzák. Szintén lényeges, hogy a kölcsönt a feltételek teljesítésé-nek függvényében nem egyben, hanem részletekben fi zetik ki. Végül, a programok során igyekeznek a kimenetekre és nem a kimenetek elérésének módszerére koncentrálni, mely szintén a kormányok számára biztosít mozgásteret a konkrét lépések kialakításában.21
A fenti módszerek azonban önmagukban még nem alkalmasak az erkölcsi kockázat kezelésére és nem tagadják a bizalom jelentőségét a hitelező és a hitel felvevője között.
Az IMF-nek ugyanis el kell fogadnia a nemzeti kormány által tervezett programot, és éppen ezért megkerülhetetlen a bizalom abban, hogy a program működőképes és meg-felelő eredményekhez vezet. A kölcsön részletekben történő kifi zetése érdekeltséget teremet a program végrehajtására, de nem mentesíti a szervezetet az értékelés alól.
Ahogy fentebb említésre került, az IMF nem tud olyan könnyen kiszállni egy hitelből, mint egy magánbank és egyértelműen a program sikerességében érdekelt. A végrehaj-tás során váratlan események történhetnek, melyek a szerződés eredeti feltételeit irre-álissá tehetik. A megítélés és a politika ilyen helyzetekben megkerülhetetlen, és éppen ezért a bizalom is kritikus jelentőségű.
Az IMF és egy kormány közötti bizalom számos forrásra épülhet. Ilyen például egy korábbi sikeres együttműködés illetve a hit abban, hogy az adott kormány képes és hajlandó egy sikeres programot végrehajtani. Szintén nagyon fontos az előző rész-ben említett hasonló elméleti megközelítés, azaz az a tényező, hogy a gazdaság me-chanizmusait a kormány és az IMF szakértői hasonlóan ítélik meg. Ilyenkor a hazai hivatalnokok nagyobb mozgásteret kaphatnak a mentőcsomag összeállításában és több a hibalehetőségük is, mint olyan esetekben, amikor nincs korábbi sikeres együttműkö-dés, nincs meg a technikai kapacitás egy sikeres program tervezésére és nem osztják az IMF gazdaságfi lozófi áját.
2.3. Társadalmi attitűdök – a mentőcsomag végrehajtása
A mentőcsomag melletti belső elköteleződés nem vákuumban történik – a belső körül-mények kritikusak. A társadalomnak hinnie kell, hogy az áldozatok nem feleslegesek.
Ez azonban jelentős társadalmi bizalmat feltételez, mely lehetővé teszi, hogy a kor-mányzat rövid-távon fájdalmas intézkedéseket vezessen be. Ez akkor valószínű, ha a társadalom a kormányzatot elkötelezettnek látja a közjó felé illetve bízik abban, hogy megvan a képessége a szükséges átalakítások végrehajtásához.22
20 Uo. 40.
21 KAHN és SHARMA i. m. 125-128.
22 ROSANVALLON, Pierre: Counter-Democracy:Politics in an Age of Distrust. Cambridge, Cambridge University Press, 2008. 3–4.
A hosszú távú gondolkodás és az áldozatok felvállalása döntő jelentőségű abban a kérdésben, hogy milyen típusú csomagot terveznek, és mekkora ellenállással kell a kormányzatnak megküzdenie a program végrehajtása során. Alacsony bizalmi környe-zetben az ígéretek hiteltelensége miatt a reformok hosszú-távú haszna kétséges, míg a rövid távon szükséges áldozatok hatása azonnal érződik. Mindez óriási ellenállást kelt a költségvetési stabilizáció és a szerkezeti reformok ellen, ami jelentősen megnöveli a lépések költségét.23
A költségvetési kiigazítások szempontjából ez azt jelenti, hogy a kiigazítás össze-állítása során a rövid távú politikai szempontok feltehetően dominálják a hosszú távú gazdasági szempontokat. Ennek jele, mikor a konszolidáció során a kiadások csökken-tése helyett az adók emelését választja a kormány. Ha pedig mégis a kiadásokon spórol, akkor inkább választja a közberuházások visszafogását, mint például a pénzbeli szo-ciális transzferek csökkentését, mely a társadalmat a legérzékenyebben érinti. Ahogy az előzői részben ez megjelent, az 1990-es években az ilyen típusú kiigazítások jóval kedvezőtlenebb kimentekhez vezettek, mint a kiadásoldali stratégiák.
A kormányzatba vetett hitet jelentősen befolyásolják a múltbeli kiigazítások emlékei – a korábbi sikerek vagy eredménytelen nehézségek várhatóan befolyásolják a társada-lom kiigazítással kapcsolatos attitűdjeit. Ha a társadatársada-lom úgy érzi, hogy a program nem a közjót, hanem egyes csoportok érdekét szolgálja csupán, akkor kevéssé hajlandó elvi-selni a kívánt áldozatokat. Ebben a tekintetben a program méltányossága kritikus jelen-tőségű, azaz az, hogy erőfeszítés történik-e arra, hogy a terheket méltányosan osszák el.
2.4. Piaci bizalom – a mentőcsomag fogadtatása
A mentőcsomagok fő célja, hogy az országok képesek legyenek visszatérni a piaci fi -nanszírozáshoz. Ahhoz, hogy erre sor kerüljön, szintén szükség van bizalomra, azaz arra a hitre, hogy a felvett hiteleiket vissza tudják fi zetni. A piaci bizalom azonban szintén tekinthető egyfajta kollektív dilemmának. Egy ország fundamentumai konzisz-tensek lehetnek többféle egyensúllyal, ami azt jelenti, hogyha a beruházók bizonyosak afelől, hogy vissza képes fi zetni a hiteleit, akkor így lesz, amennyiben azonban nem hisznek benne, akkor valóban nem lesz képes rá.24
Régóta ismert, hogy a piaci bizalom részben a Keynes által állati ösztönöknek neve-zett jelenség függvénye, mely olyan ciklusokat eredményezhet, mikor a bizalom miatt az árak öngerjesztő módon emelkednek – a növekvő árak megerősítik a bizalmat, ami további áremelkedést eredményez. Ezt a jelenséget felismerték gyakorló befektetők,25
23 GYŐRFFY Dóra: Institutional Trust and Economic Policy in the European Union: Lessons from the history of the Euro. Budapest és New York, Central European University Press, 2013.
24 OBSTFELD, Maurice: Models of currency crises with self-fulfi lling features. European Eco-nomic Review, 1996, 40. 1037–1047.
25 SOROS, George: The Alchemy of Finance: Reading the Mind of the Market. New York, Simon
& Schuster, 1987.
magatartási közgazdászok26 és a pénzügyi válságok empirikus elemzői.27 Mindegyik szerzőnél az áremelkedések racionalizálása fontos szerepet játszik a ciklus fenntartá-sában.
Bár a befektetői hangulat fontos szerepet játszik a bizalom kialakulásában, nem fe-ledkezhetünk meg a racionális tényezőkről sem. Azok az országok, melyek már számos alkalommal jelentettek csődöt és komoly infl ációs múltjuk van, jelentős korlátokkal szembesülnek piaci hozzáférés tekintetében. Ezt a jelenséget adósság intoleranciának nevezik, ami azt jelenti, hogy ezek az országok már viszonylag alacsony adósságszint mellett is sebezhetőnek bizonyulnak.28 A jelenlegi gazdaságpolitika szintén meghatá-rozó a bizalom alakulásában. Az expanzív kiigazítások irodalmának egyik fő állítása, hogy a kiadások csökkentése részben annak révén vezet kedvező kimenethez, hogy a belső elkötelezettségről adott jelzés alapján a várakozásokat alakítja.29
Az IMF mentőcsomagok egyik hatásmechanizmusa szintén a bizalomra épül, azaz arra alapoz, hogy az IMF jóváhagyása egy adott program kapcsán meggyőzi a piac sze-replőit a program komolyságáról és ez a hit csökkenti a kiigazítás költségeit. Empirikus adatok azonban ezt a mechanizmust csak korlátozottan támasztják alá. COTTARELLI és GIANNINI ezt azzal indokolja, hogy a lehetséges csatornák, melyeken keresztül ilyen ha-tás kialakulhat (technikai segítség, információ biztosíha-tása, elköteleződési technológia, felügyelet és likviditás) jelentős bizonytalanságot hordoznak magukban, mely részben éppen a korábban már említett problémákból fakad – az aszimmetrikus információ-ból, a szerződés megszegésének lehetőségéből és a nem-teljesítés szubjektív megítélé-séből.30
A fenti problémák egyben azt is eredményezik, hogy a piacok fi gyelemmel kísérik nem csupán a makroadatokat, hanem az országon belüli fejleményeket is, melyek for-málják a politikusok érdekeltségeit. A társadalmi támogatás hiánya vagy erős ellenállás esetén jogos kételyek merülhetnek fel a csomag fenntarthatóságával kapcsolatosan.
2.5. Bizalom és megszorító spirálok
A fentiek alapján levonható az a következtetés, hogy a megszorító-spirálok gyökere valójában a kormányzatok hiteltelensége. Amikor egy hiteltelen kormányzat
mentő-26 SHILLER, Robert J.: Irrational exuberance. New Jersey, Princeton University Press, 2000.
27 KINDLEBERGER, Charles P.: Manias, Panics and Crashes. 2. kiadás. Houndmills és London, Macmillan Press, 1989. REINHART, Carmen M. és Kenneth S. ROGOFF: This Time is Different:
Eight Centuries of Financial Folly. Princeton, Princeton University Press, 2009.
28 REINHART, Carmen M., Kenneth S. ROGOFF és Miguel A. SAVASTANO: Debt Intolerance, Broo-kings Papers on Economic Activity, 2003, 34(1). 1–74.
29 ALESINA, PEROTTI és TAVARES.
30 COTTARELLI, Carlo és Curzio GIANNINI: Bedfellows, Hostages, or Perfect Strangers? Global Capital Markets and the Catalytic Effect of IMF Crisis Lending. In: MODY, Ashoka és Ales-sandro REBUCCI szerk.: IMF-supported Programs: Recent Staff Research. Washington DC, International Monetary Fund, 2006. 202–227.
csomagról tárgyal, várhatóan keményebb feltételeket kap, mint egy hiteles kormány.
A kemény feltételek növelik a társadalom ellenállását, mely egyben a piaci bizalmat is csökkenti. Mindezen tényezők hozzájárulnak a program kudarcához: a keményebb feltételeket nehezebb teljesíteni, a nagyobb társadalmi ellenállás növeli az érdekeltséget a nem-teljesítésre, míg a piaci bizalom hiánya növeli a kiigazítás nagyságának szüksé-gességét. A program kudarca tovább erodálja a kormányzat hitelességét tovább erősítve a leírt folyamatokat. Ezt az öngerjesztő ciklust mutatja be az 1. ábra.
1. ábra. Kormányzati hiteltelenség és a megszorító spirál
Kormányzati hitelesség hiánya
Szigorú feltételesség
Konszolidáció iránti társadalmi
ellenállás
Alacsony piaci hitelesség
Kiigazítás kudarca