8. A területi kormányzatok alkotmányos szabályozása
8.3. Az unitárius államok önkormányzatainak alkotmányos helyzete
Az Európai Unió országainak legnépesebb csoportja az unitárius állammodellel jellemezhető, ahol a területi szintű hatalommegosztás nem strukturális elem, a központi és területi szintű kormányzatok közötti viszonyrendszer többnyire nem élvez alkotmányos védelmet sem. Ahol a középszint gyenge, ott a hatalom alapvetően centralizált. A centralizáltság mértékében, a középszintű irányítás helyzetében azonban jelentős különbségek tapasztalhatók, ezért célszerű országonként is elemezni a szabályozást. Míg a föderális és regionalizált államok alkotmányai mindig foglalkoznak a középszintű kormányzással, addig az unitárius államok gyakran a helyi önkormányzati rendszert egységesen szabályozzák, tehát nem tesznek különbséget a helyi és középszintű önkormányzatok alkotmányos helyzete között.
8.3.1. Bulgária
A hagyományosan centralizált ország 1991-ben elfogadott és többször módosított új alkotmányának már a második szakaszában rögzítik, hogy egységes állam, amely helyi önkormányzatokkal rendelkezik, viszont nincsenek a területén más autonóm egységek. Érdekes általános rendelkezése az alkotmánynak, hogy az államnak gondoskodnia kell a régiók kiegyensúlyozott fejlődéséről, és pénzügyi, illetve beruházási támogatást kell nyújtania ennek érdekében a területi szerveknek. Önálló fejezet rendelkezik a helyi önkormányzatokról és
NEMZETKÖZI MODELLJEI
közigazgatásról. A bolgár alkotmány községet és régiót ismer el területi egységként. A községek önkormányzati autonómiáját garantálja, határainak változását népszavazáshoz köti, míg a régiókat egyrészt államigazgatási, másrészt területfejlesztési egységnek tekinti. A régiók élén kormányzók állnak. Az alkotmány nem rendelkezik az államigazgatási és önkormányzati feladatok, hatáskörök megosztásáról, így lényegében egyszerű törvénnyel formálhatók a két szektor hatalmi határai. A régiók határát sem védi alkotmányos rendelkezés, érzékeltetve, hogy az állam ebben szabadon rendelkezhet, s nem érzékelhető szándék önkormányzati középszint létrehozására.
8.3.2. Csehország
Az alkotmány rögzíti, hogy a Cseh Köztársaság egységes állam, elismeri továbbá, hogy a helyi önkormányzatok önigazgatása biztosított.
Az önkormányzati rendszer kétszintű, de szabályozása egységes, csupán egy rendelkezés utal a régiókra speciálisan, amelyik kimondja, hogy magasabb szintű önkormányzati egységet, illetve közigazgatási kerületet csak alkotmányos törvénnyel lehet létrehozni. A szűkszavú, keretjellegű szabályozás arra utal, hogy az alkotmányozó nem kívánta megkötni a kezét a részletek szabályozását, illetve a változtatások végrehajtását illetően, mivel ezek, főként rendszerváltó időszakban gyakrabban válnak szükségessé.
A regionális reform 1997-ben vált alkotmányosan meghirdetett céllá. A tizennégy régió, vagy inkább megye, nem azonos a NUTS beosztással, mivel az unió a kerületeket kicsinek tartotta, így a NUTS2 régiók száma nyolc, a közigazgatási kerületeké pedig tizennégy. A régiók lehatárolása óta tapasztalhatóak a határok korrigálására irányuló törekvések (Halász, 2000). A cseh területi közigazgatás specialitása, hogy a szokásos duális struktúra helyett, az állami és önkormányzati igazgatás egy szervezeti keretbe került, a kerületi önkormányzat szervezetébe illesztették a területi államigazgatási feladatokat.
8.3.3. Dánia
Az alkotmány nem foglalkozik a területi hatalommegosztással a hatalmi ágak rendszerét átfogóan szabályozó általános rendelkezések között. Az önkormányzatokat nem az állami szervek sorában a (szokásos) utolsó helyen tárgyalja, hanem az alapjogokat tartalmazó fejezet után. A dán alkotmány a helyi önkormányzatokkal lényegében egyetlen mondattal foglalkozik az alapjogokat szabályozó fejezeten belül, amikor kimondja, hogy a községek állami ellenőrzés melletti önigazgatási jogát törvény állapítja meg. A területi szintű önkormányzatok ilyen értelemben természetesen szóba sem kerülnek. Az alkotmány kilencedik része „Helyi önkormányzatok, Izland‖ címet viseli. Az egységes államiság dán specialitása, hogy Grönland és a Faerøer-szigetek kiterjedt autonómiával rendelkeznek, illetve az 1944 óta ugyan önálló Izland állampolgárai élvezik a dán állampolgársági jogokat.
Dániában jelentős önkormányzati reform végrehajtása indult el, amelynek során a korábbi 14 megye helyébe 5 régió lépett (Péteri, 2006). Lényegesen nagyobb méretű középszintű önkormányzatok létrehozását tette lehetővé, hogy a korábbi 275 önkormányzatot 98 váltotta fel. A régiókkal kapcsolatban megjegyezzük, hogy az Európa Tanács több vonatkozásban kifogásolta a státuszukat, amit a dán fél azzal oldott fel, hogy a régiót nem nyilvánította helyi önkormányzati szintnek.
8.3.4. Egyesült Királyság
Az Egyesült Királyság nem rendelkezik chartális, írott alkotmánnyal, ez nem jelenti azt, hogy az önkormányzatok minden jogi garanciát nélkülöznének. A brit önkormányzati rendszer fontos alkotmányos sajátja, hogy felhatalmazása a törvényhozótól függ az ultra vires elve alapján, így lehetősége van az erős önkormányzati hagyományok ellenére, hogy tetszőlegesen formálja a területi kormányzás rendszerét. Az egyes szinteken, földrajzi egységekben, illetve tevékenységi körökben nem csupán a klasszikus választott önkormányzatok, hanem különböző státuszú szervezetek is működnek.
Az Egyesült Királyságot alkotó négy „ország‖: Anglia, Észak-Írország, Wales és Skócia. E fő területi egységeken belül helyi és középszinten több szereplőt, szervezeti formát találunk, lényegében az adott térség vidékies vagy városias jellegét követve.
Az elemi településen csak ún. parishok, helyi közösségek működnek (kb. 10 ezer), közjogi státusz és közhatalom nélkül. A rájuk épülő következő szint a district vagy borough (467), amely nagyvárosi térségekben egyszintű, vidéki térségekben shire district és shire county szintekre tagolódik. Vannak térségek viszont, ahol a
NEMZETKÖZI MODELLJEI
szintek egyetlen egységes keretben kapcsolódnak össze (100 unitary councils). Különleges jogállása van a legnagyobb metropolisz térségeknek (36) és London térségének (Martin, 1999).
A nagyrégiókban (NUTS1) dekoncentrált közigazgatás települt 1994-ben. Walesben és Skóciában demokratikus képviselet (parlament) jött létre a brit munkáspárt devolúciós reformjai nyomán. Az angol régiók azonban, minden meghirdetett decentralizációs szándék ellenére egyelőre nem rendelkeznek közvetlen képviseleti tartalommal (Nagy, 2005).
2010-ben a hosszú munkáspárti kormányzás után a regionális decentralizáció folyamata megtorpant. Az angliai nagyrégiókban létrehozott intézményeket (regionális gyűlések és ügynökségek, valamint kormányhivatalok) felszámolták, magával a régiókkal együtt, s egy új térkategória válik „divatossá‖ a városi régiók, illetve új státuszú és térbeli kiterjedésű intézmények (helyi vállalkozási partnerségek).
A brit önkormányzati rendszer az utóbbi évtizedben elsősorban arra szolgál bizonyítékul, hogy milyen mértékben centralizálható, illetve szervezhető újra térben az irányítás még egy olyan államban is, ahol a helyi kormányzatoknak hagyományosan rendkívül fontos szerepe van.
8.3.5. Észtország
Az ország történelme során viszonylag ritkán élvezett nemzeti autonómiát, önálló alkotmányát a kivívott függetlenség birtokában, 1992-ben népszavazással fogadták el. Az alkotmány deklarálja, hogy Észtország politikailag egységes állam, amelynek a területi közigazgatási egységekre való felosztását törvény szabályozza.
Az államszervezeti fejezetek közül az utolsó foglalkozik a helyi önkormányzatokkal. Az észt modell a kerületeket és városokat tekinti önkormányzati egységeknek, de más önkormányzati egységek alakítását is lehetővé teszi törvény keretei között. Az önkormányzati egységek határait védelemben részesíti, amennyiben az érintett önkormányzatok véleményéhez köti a változást. Alkotmányosan garantált a szabad gazdálkodás, adóztatás joga, illetve az is, hogy az önkormányzatra rótt kötelező feladatokat a nemzeti költségvetés fedezi. A szervezet és az ellenőrzés kérdéseit az alkotmány külön törvény hatáskörébe utalja.
8.3.6. Finnország
Az új alkotmány 2000-ben lépett hatályba, a változások a hatalom térbeli szerkezetét kevésbé érintették. A területi hatalomgyakorlás kérdését a „Közigazgatás és önkormányzat‖ címet viselő fejezet szabályozza, amelyben, nem csak a helyi önkormányzatok, hanem a minisztériumoknak alárendelt területi közigazgatási szervek, illetve az egyetemek önkormányzatai is szerepelnek. A szabályozás lényegében kimerül annak rögzítésében, hogy a rájuk vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. Az alkotmány garantálja a községek adóbeszedési jogát.
A finn önkormányzati rendszer egyszintű, alkotmányos ranggal a községek, az Åland-szigetek, valamint őshonos területeiken a lappok rendelkeznek. A községeknél nagyobb területi egységek önkormányzatára vonatkozó szabályokat az alkotmány szerint törvénynek kell megállapítani. A területi egységek kialakításakor a finn- és svédajkú lakosság esélyegyenlőségét figyelembe kell venni. Választott középszintű önkormányzatok létrehozására eddig nem került sor. A községi önkormányzatok társulásaként működő területi egységek közvetlen önkormányzati jogalanyisággal nem rendelkeznek, feladatuk a fejlesztéspolitikára korlátozódik, továbbá léteznek az állami közigazgatás speciális egységei, alkotmányos státusz nélkül (Hajdú, 2005).
8.3.7. Görögország
Noha a területi közigazgatás terén jelentős változások következtek be, (különösen az uniós tagság és a regionális politika hatása alatt), azonban ezek nem nyertek szentesítést az alkotmányban. A harmadik rész foglalkozik az államszervezettel, az állam felépítését meghatározó alapelvekkel kezdve. Ezek között nem emlékezik meg az önkormányzatokról, a végrehajtó hatalom letéteményeseiként a köztársasági elnököt és a kormányt nevezi meg.
A közigazgatást általában szabályozó fejezet lényegesen rövidebb a többinél, ezen belül is a részletesebb szabályozást a hivatali rend (közszolgálat) kapja. A fejezet azzal kezdődik, hogy az állam igazgatása a decentralizáció elvén épül fel. Ténylegesen a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályozást egyetlen szakaszban foglalja össze, elismerve az önkormányzati alapjogokat. Az uniós csatlakozás jelentett nagyon jelentős hatást a görög önkormányzati rendszer megerősödésében, a decentralizáció előrehaladásában. A 2001-es alkotmánymódosítás jelentős mértékben érintette az önkormányzatok helyzetét. A kétszintű önkormányzati rendszerre mindössze egyetlen mondatnyi utalás történik, ez a rendelkezés tette lehetővé a középszintű önkormányzás kiépülését. Alkotmányos garanciát kapott a helyi közügyek önkormányzati hatáskörbe tartozása, jelentős korlátozáson ment át az önkormányzatok feletti felügyelet, s hangsúlyosan biztosítja az alkotmány az
NEMZETKÖZI MODELLJEI
önkormányzatok gazdasági függetlenségét. Görögországban ugyancsak van speciális jogállású terület, az Athos-hegy, amely autonómiáját vallási szerepének köszönheti, és az alkotmányban a teljes görög önkormányzati rendszeréhez hasonló terjedelemben szabályozzák a kormányzását.
8.3.8. Hollandia
A meglehetősen régi holland alkotmány (1848) elvileg erős decentralizációs hagyományokra tekint vissza, hiszen elődje a hét egyesült provincia köztársaságára épülő államszerkezet volt. A holland alkotmány az államot a decentralizált unitárius modell szerint szabályozza, szerkezete sok tekintetben visszatükrözi a tradíciókat. A hetedik fejezet foglalkozik a tartományokkal, községekkel és más köztestületekkel. A tartományok, és községek határainak módosítását az alkotmány törvényhez köti. A holland önkormányzati rendszer sajátossága, hogy az államigazgatási és önkormányzati szektor szorosan összefonódik. A közvetlenül választott tartományi gyűlés elnöke a király által kinevezett királyi biztos, aki törvényi felhatalmazás alapján a kormány utasításainak végrehajtója. A községi tanács polgármesterét is a király nevezi ki. A holland önkormányzatokra vonatkozó részletes rendelkezéseket az alkotmány előírása szerint törvény szabályozza. A tartományokra semmilyen speciális szabályt nem találunk, sőt az alkotmány felhatalmazást ad arra, hogy törvénnyel tartományokat, községeket lehet feloszlatni, újakat létesíteni, továbbá, hogy el lehet vonni az önkormányzattól a szabályozási hatáskört is. Az önkormányzatok feletti felügyelet meglehetősen szigorú, helyi határozat megsemmisíthető királyi rendelettel, és nem csak törvénysértés esetén, hanem „közérdekből‖ is. Törvényben előírható, hogy bizonyos helyi döntésekhez előzetes hozzájárulás szükséges. A holland területi közigazgatás-szervezés egyik fontos jellemzője, hogy az egyes szintek ugyan önállóak, de egyben egymással együttműködésre kényszerülnek.
Noha a helyi szint az elsődleges, s a provinciáknak inkább rásegítő szerepe van, mégis a központi szinttel és a kormányzati alárendeltségű hatóságokkal, az ún. „vertikális pillérekkel‖ való kapocs a legfontosabb (Hendriks, 2001). A köztestületek közül az alkotmány a vízszabályozási társulatokat nevesíti, amelyeknek Hollandiában rendkívül fontos szerepe van. Ezek létrehozása, szabályozása tartományi hatáskör.
A közvetlenül választott regionális önkormányzatok létrehozását, illetve a nagyvárosi térségek önkormányzati együttműködésének formalizálását kívánatosnak tartották már 1990-es évek elején is (Derksen, 1994). Ezek a törekvések azonban sikertelennek bizonyultak, s nem vezettek az alkotmányos szabályozás módosításához (Hendriks, 2001).
8.3.9. Írország
Az alkotmány szerkezete jelentősen eltér a kontinentális alkotmányokétól, elfogadása, módosítása népszavazáshoz kötött. Írországot centralizált államnak tekintik, erős brit befolyással, viszont azzal a különbséggel, hogy írott alkotmánya van. Az alkotmányos szabályozást áthatja az a körülmény, hogy az ír függetlenség megszerzését követően (1937) a nemzetállam kiépítését tekintették a legfontosabb feladatnak. Az államfelépítést általában rendező fejezet a népszuverenitást és a hatalmi ágak elválasztását hangsúlyozza, a hatalom térbeli megosztásának dimenzióját nem vonja szabályozási körébe.
A helyi önkormányzatok csekély szerepét tükrözi vissza, hogy a viszonylag részletesen szabályozó alkotmány a kormányt követő részben csupán egyetlen cikket szentel nekik. Ebben elismeri az önkormányzatokat, a helyi közügyekben való eljárásuk fontosságát, és ötévenkénti közvetlen választásukat. A szűkszavú szabályozás még arra sem tér ki, hogy Írországban kétszintű helyi önkormányzati rendszer működik. Az angolszász hagyományok köszönnek vissza abban a rendelkezésben, amelyben a kontinensen jellemző általános felhatalmazással ellentétben, az önkormányzatokat csak a törvényben rájuk ruházott hatáskörök ellátására hatalmazza fel. Az önkormányzatok nem rendelkeznek olyan törvényi garanciákkal, amelyek biztosíthatnák hatásköreik védelmét vagy számottevő bővítését (Collins, 1994). Az ír közigazgatási, közszolgáltatási rendszerben korántsem kizárólagos szereplők a helyi és megyei önkormányzatok, hiszen számtalan állami különhatóság működik, illetve az 1994-ben intézményesített regionális szinten is egyre több intézmény jelenik meg, amely nem rendelkezik önkormányzati jogállással.
Az ír önkormányzatok korlátozott hatásköri felhatalmazása mellett a pénzügyi bázisuk is rendkívül gyenge. Sok kritika éri magát a választási rendszert is, hiszen a kis létszámú tanács igen távol van a lakosságtól. Az ír helyi demokrácia nem az önkormányzati modell működéséhez kapcsolódik. Noha a felmérések azt mutatják, hogy az írek szorosan kötődnek mind a falujukhoz, mind a megyéjükhöz, azt egyáltalán nem azonosítják az önkormányzattal (Loughlin, 2001). Ez a jelenség élesen rámutat az ír társadalom, illetve politikai rendszer sajátosságára, amelyben erős a civil társadalom és a lokalitás, de nem a közjogi önkormányzásra való felhatalmazás, hanem szociológiai, kulturális gyökerek alapján.
8.3.10. Lengyelország
NEMZETKÖZI MODELLJEI
A rendszerváltás utáni alkotmányozás két szakaszban zajlott le. Jellemző a rendszerváltó országok többségére, hogy a helyi önkormányzatoknak nagyobb figyelmet szenteltek, mint a „régi‖ fejlett demokráciák. Ezért már az első lengyel alkotmánytörvény 1992-ben kiemelten foglalkozott a helyi önkormányzatokkal. Az új, egységes szerkezetű alkotmányt 1997-ben fogadták el, követve az alkotmányozás modern értékeit és megoldásait. Az uniós csatlakozásra való felkészülés része volt a felülről lefelé zajló regionalizáció folyamata is (Józsa, 2005).
Az alkotmány első fejezetében szerepel a közhatalmi szervek decentralizációja, a helyi önkormányzati rendszernek a közhatalom részeként való elismerése.
A kormányt és a kormányzati igazgatást rendező hatodik fejezet a minisztertanácsot képviselő vajdát alkotmányos jogállással ruházza fel, rögzítve, hogy a rá vonatkozó részletes szabályokat törvény állapítja meg.
Az önkormányzatokat a kormányt követő, viszonylag szűkszavú fejezetben helyezték el. A szabályozás logikája szerint a helyi ügyek elsődleges címzettjei az önkormányzatok, s a község az önkormányzati rendszer alapegysége, minden olyan feladatot ellát, amit törvény nem utal más helyi önkormányzati szinthez. A lengyel alkotmányos szabályozás is azt sugallja, hogy az önkormányzati közjogi függetlenséghez feltétlenül társulnia kell a pénzügyi önállóságnak (adókivetési joggal, a feladataikkal arányos pénzügyi támogatással stb.). Azt is igazolja ugyanakkor számtalan elemzés, hogy a gazdálkodási önállóság alkotmányos garanciái sem képesek a finanszírozási gondokat ténylegesen megoldani. A francia régiókhoz hasonlóan a lengyel régiókra is igaz, hogy pénzügyi szempontból a rendszer leggyengébb láncszemei (Józsa, 2005). A regionális területi reform 1999-től lépett életbe. A létrehozott tizenhat vajdaság élén választott képviselőtestület áll, önkormányzati és regionális politikai hatáskörökkel. A vajdaságokban nem csak önkormányzati, hanem államigazgatási egység is létrejött, szinte kódolva a marsall és a vajda közötti konfliktusokat (Emilewicz–Wolek, 2002). Lengyelország következetesen átvette az uniós elvárásokat az intézményépítésben, és elég bátor volt a regionális reform végrehajtásában is, a kezdetben jelentkező problémák jellegzetesek. A régiók létrehozása nem párosult a hatáskörök és különösen a források decentralizációjával. A régiók létrehozásával kapcsolatos kezdeti csalódáshoz hozzájárult, hogy a választott régiók ellenére a strukturális alapok menedzsmentje centralizáltan épült ki. Az önkormányzati régiók, a vajdától eltérően, nem élveznek alkotmányos jogállást, hiszen az önkormányzati fejezet egységesen szabályozza a helyi önkormányzati szinteket, egyértelműen a községet tekinti a rendszer alapjának. Csupán annyit vár el, hogy a területi önkormányzatok típusait törvénynek kell meghatároznia. A kezdeti nehézségek után a lengyel önkormányzati régiók folyamatosan erősödtek, s a 2007-ben kezdődő második programozási periódusban már a választott marsall és hivatala kapott felhatalmazást az önálló regionális operatív programok irányítására, a decentralizáció tehát folyamatosan halad előre.
8.3.11. Lettország
A kelet-európai rendszerváltások nyomán függetlenné vált ország többször átfogóan módosított alkotmányában nincs a területi közigazgatást szabályozó fejezet. Az általános rendelkezések között az ország területét négy egység konkrét megnevezésével írja le. Az önkormányzást azonban csupán a VIII. fejezetben szereplő alapvető emberi jogok között említi, ahol biztosítja az állampolgároknak az állam és a helyi önkormányzatok tevékenységében való részvételt. Ez a fejezet egyébként az 1998-ban végrehajtott átfogó reform során épült be az alkotmányba, jelezve, hogy az alkotmányozás korántsem lezárult folyamat, amelyben a nemzeti függetlenség kivívását követően a hatalom területi megosztása, decentralizációja eleinte nem tartozhatott a prioritások közé, a politika figyelme a nemzetállami identitás és egység megteremtésére koncentrál.
8.3.12. Litvánia
Új alkotmányt 1992-ben fogadtak el, ennek köszönhetően mind részletezettsége, mind szerkezete a modern alkotmányozási elveket, módszereket követi. Az is jellemző, ahogy Lettországnál is jeleztük, hogy az önkormányzati rendszer kiépítése és alkotmányos garantálása lépcsőzetes volt, az önkormányzatokra vonatkozó szabályok átfogó reformja 2002-ben történt meg.
Az alaprendelkezések között a nemzeti függetlenség érzékeny kérdése miatt kifejezetten deklarálja az állam egységes jellegét, kizárva az „állam-jellegű‖ egységekre való további tagolást, illetve törvényi szinthez köti az államterület felosztását és az egységek határainak meghatározását. Sajátos alkotmányjogi felfogást tükröz, hogy az alapjogokat az egyén és állam, illetve a társadalom és állam viszonyrendszerben szabályozzák. Ez utóbbi fejezetben említi a különböző „önkormányzatokat‖, társadalmi autonóm struktúrákat, mint például az egyetemek, az egyházak, a sajtó, vagy az etnikai közösségek. A helyi önkormányzatokat azonban a közhatalom részeiként szabályozzák, elkülönült szerkezetben, az államigazgatással összekapcsolva.
NEMZETKÖZI MODELLJEI
Litvániában az alkotmány X. fejezete együttesen szabályozza a helyi önkormányzatokat és a helyi államigazgatást. Az önkormányzati rendszer egyfokozatú, közvetlen választásokkal jön létre, élvezi a közjogi és pénzügyi önállóságot. Jogai megsértése esetén a helyi tanács a bírósághoz fordulhat. A magasabb szintű területi egységeket a kormány irányítja, külön törvénybe foglalt szabályok szerint. E rendelkezés mutatja, hogy a középszintű irányítást nem kívánják önkormányzati tartalommal megtölteni.
8.3.13. Luxemburg
Noha olyan alaptörvénnyel rendelkezik, amelyet még a 19. század végén fogadtak el, azt 2004-ben is módosították jelentős mértékben, a megújítási folyamat pedig még máig sem zárult le (Trócsányi–Badó, 2005).
Az alkotmány szokatlan módon a képviselőházra vonatkozó szabályok között érint területi kérdéseket, amikor felsorolja név szerint a négy választókerületet alkotó, összesen 12 megyét. Ez a megoldás ugyan erős alkotmányos védelmet biztosít számukra, de egyben visszatükrözi azt az értékrendet is, hogy a területi egységek alkotmányosan a központi hatalom létrehozásának kereteként jelennek meg csupán, s nem a helyi társadalom
Az alkotmány szokatlan módon a képviselőházra vonatkozó szabályok között érint területi kérdéseket, amikor felsorolja név szerint a négy választókerületet alkotó, összesen 12 megyét. Ez a megoldás ugyan erős alkotmányos védelmet biztosít számukra, de egyben visszatükrözi azt az értékrendet is, hogy a területi egységek alkotmányosan a központi hatalom létrehozásának kereteként jelennek meg csupán, s nem a helyi társadalom