2.1. Regionális politika fogalma
A területfejlesztési vagy regionális politika a piacgazdaságokban egyrészt a gazdasági (és egyéb) folyamatok nyomán fellépő negatív területi különbségek (munkanélküliség, jövedelmek differenciálódása, eltérő
SAJÁTOSSÁGAI
életkörülmények stb.) mérséklését, másrészt a gazdaság innovációjának, fejlődésének akadályát jelentő tényezők felszámolását célozza meg (Horváth, 1998).
A regionális politika vagy területfejlesztés, mint közpolitika viszonylag későn jelent meg a kormányzatok tevékenységében, mégpedig ott, ahol a közösségi források ezt képesek voltak finanszírozni, illetve ahol, és amikor az állam célrendszere átszövődött jóléti, gondoskodó, kiegyenlítő elemekkel. A területfejlesztés hosszú ideig nemzeti keretek között zajlott.
A regionális fejlesztés, mint tudatos állami tevékenység, bizonyos szabályozási elemei már megjelentek a század elején Nyugat-Európában. Az első nyugat-európai regionális politikai kezdeményezésnek általában a brit kormánynak az 1930-as években tett azt a kezdeményezését tekintik, amikor kedvezményes támogatást adtak azoknak az ipari térségeknek a válságból való kilábalásához, amelyeket a munkanélküliség különösen nagymértékben sújtott. Ugyanebben az időszakban a skandináv országok is nyújtottak bizonyos, a válság által különösen sújtott társadalmi csoportoknak segélyeket, de facto regionális támogatás formájában.. A regionális különbségek elmélyülése lényegében a II. világháború után késztette az államokat területi stratégiák kidolgozására. 1945 után az infrastruktúra és a termelő berendezések háború utáni gyors helyreállítását, a regionális kérdés fokozatosan egyre inkább az előtérbe került (Illés, 2004). A jóléti állam eredetileg állampolgárainak szociális tartalmú alanyi jogaként megfogalmazott igénye miatt vállalta magára az életkörülmények területi különbségeinek kiegyenlítését. A szociális, vagy méltányossági szempont mellett azonban a regionális kiegyenlítés politikája gazdaságpolitikai, hatékonysági kérdéssé is vált, különösen attól az időszaktól kezdve, amikor a gazdaság általános válsága területi, strukturális dimenzióban is megjelent a hetvenes évtizedben, az állam masszív beavatkozását igényelve tőkeberuházások formájában. A regionális politika normatív alapjait egyrészt az állampolgári alapjogok, az állam szociális funkcióinak alkotmányos és egyéb közjogi, másrészt az állami gazdaságszervező, támogató funkciók szervezeti, finanszírozási kereteinek szabályozása jelentik.
A regionális politika tehát az 1950-es években egy olyan társadalmi klímában jött létre, amikor a kormányoknak általában nagy jelentőséget tulajdonítottak a gazdasági tevékenység megszervezésében és az erőforrások elosztásában. Ebben az időszakban a területfejlesztők érdeklődésének előterében a regionális közelítés problematikája volt, különösen a központi fekvésű és a perifériális helyzetű térségek között. Megoldandó problémának elsősorban a vidéki térségek alulfejlettségét és elnéptelenedését, valamint a szűkebb területekre koncentrálódó nagy munkanélküliségi szintet tekintették. Elméletileg, a regionális politikát a területi fejlődés hagyományos elméleteire építették – von Thünen mezőgazdasági földhasználati, Weber és Marshall ipartelepítési, valamint Christaller és Lösch településhálózat-fejlődési téziseire. Ezen elméletek közös vonása – mint láttuk – hogy a gazdasági tevékenység térbeli struktúráját a városok és régiók olyan adottságaiból magyarázzák, mint a terület ára, szállítási költségek, a piac mérete, a munkaerő elérhetősége (Illés, 2004).
A regionális politika kibontakozásának időszakában a fejlesztési stratégiák mennyiségi szemléletűek voltak, elsősorban a termelési tényezőkre koncentráltak, a külső erőforrásokra épültek, ezért nem vették figyelembe a problematikus régiók sajátosságait. A stratégiai célok a központban fogalmazódtak meg, a helyi szervekre szolgai végrehajtási funkció hárult, tényleges fejlődés csak a centrumtérségekben zajlott le (Horváth, 1998).
A regionális politikai modellváltás Nyugat-Európában a hetvenes-nyolcvanas évtized fordulóján következett be.
Ekkorra nyilvánvalóvá vált, hogy a korábbi központosított, külső erőforrásokra alapozó eszközrendszer nem képes kezelni a regionális különbségeket. A fejletlen, illetve depressziós térségekben nem indult meg tartós, a helyi sajátosságokhoz alkalmazkodó fejlődés. A modellváltást nyilvánvalóan elősegítette a gazdaságpolitikában bekövetkezett fordulat (a fordista nagyüzem helyett kis-és középvállalkozások elterjedése), illetve a jóléti állam erőtartalékainak kimerülése is. Általánossá vált az a vélemény, hogy nem elegendő tőkeberuházásokkal a gazdasági szerkezetváltást motiválni, hanem a termelés komplex környezeti feltételeit (infrastruktúrát, szolgáltatásokat, munkaerőt) kell javítani, mégpedig a támogatások, ösztönzők sokrétűbb eszköztárával.
A nyolcvanas évek közepétől a regionális politika újrafogalmazott céljai és tartalma egyre inkább általánosan elfogadottá váltak. A gazdaságok versenyképességét egyre inkább az innovációra való képességüknek tulajdonították, különösen egy olyan környezet létrehozásának, amelylehetővé teszi a vállalatok egymás közötti kölcsönhatását, egymástól való tanulását és hálózatok kialakítását. A műszaki és szervezeti korszerűsítések megváltoztatták azt a módot, ahogyan a vállalatok tevékenységüket, mind belül, mind a beszállítókkal és a vevőkkel való kapcsolattartást tekintve, megszervezték. A kereskedelmi akadályok és a munkaerő, valamint a tőke szabad mozgását érintő korlátok fokozatos felszámolása, a külföldi befektetések, a cégek közötti termelési kapcsolatok, vállalatfelvásárlások és egyesülések felgyorsították a gazdasági tevékenység nemzetközivé válását.
Ebben a helyzetben a regionális fejlődés új elméletei kerültek előtérbe, különösen olyanok, amelyek az "ipari környezettel, miliővel‖, a klaszterek és hálózatok szerepével (Porter, Morgan) foglalkoztak. Felismerték, hogy a versenyképességi előny egyre inkább attól függ, hogy a régiók mennyire képesek a tudás és az információk létrehozására, megszerzésére, menedzselésére és alkalmazására az innováció és marketing érdekében. A szervezetek közötti térbeli kapcsolatok kulcsfontosságúakká váltak – például a részvétel az információs és kutatási hálózatokban, az ellátási láncokban, a kis- és középvállalatok együttműködésekben, a kormányzati-privát partnerségi kapcsolatokban (Illés, 2004).
Az EU tagállamaira az uniós regionális politikai modellváltás is nagy hatást gyakorolt, a Strukturális Alapok 1989-ben, 1993-ban végrehajtott reformjai nyomán (Horváth–Illés, 1997). Amikor tehát az unió regionális politikája megjelent, fokozatosan annak térhódításával szorult vissza, illetve fonódott össze a nemzetállami és uniós regionális politika, attól függően, hogy az uniós források milyen arányt képviselnek az adott ország területi kiegyenlítést célzó aktivitásában.
2.2. A területi kiegyenlítés, felzárkózatás politikájának eszközei
2.2.1. Jövedelem újraelosztás
A tradicionális modellben az állam elsődleges illetve szinte kizárólagos eszköze a jövedelmek újraelosztása volt, annak ellenére, hogy már Myrdal véleménye is az volt, hogy a fejlődés visszafogása az egyik helyen, ritkán generál fejlődést másutt. Az újraelosztási mechanizmusok összetettek: megjelennek az adóztatási rendszerben, az állami normatív és célhoz illetve címzetthez kötött támogatási rendszerben, amelyek többnyire át vannak szőve területi szempontú elemekkel. Azt is meg kell azonban jegyezni, hogy az elosztási, támogatási döntések sok esetben területileg „vakok‖, a támogatások különböző formái a fejlett régióknak kedveznek, és az adórendszeren keresztüli újraelosztás sem mindig a legszegényebb régióknak, térségeknek kedvez. Önmagában az újraelosztás mértékéről, célrendszeréről a direkt regionális támogatások nem sokat árulnak el. Az adókedvezmények túlnyomó részét például Magyarországon ugyanis a fejlett vidéki térségeknek adják, ahol a nemzetközi nagyvállalatok új, zöldmezős beruházásokat telepítettek. A fejlettebb régiók így arányaiban kevesebb adót fizetnek, és több jövedelmet tarthatnak meg, míg a szegény régiók jövedelmükhöz képest nagyobb adót fizetnek.
A regionális politikai célú újraelosztás alanyai egyrészt a területi, települési önkormányzatok, másrészt a speciális állami fejlesztési programokban kedvezményezett gazdasági szereplők.
Az állam és az önkormányzatok közötti elosztási kapcsolatok természetesen mindig a szakmai és politikai figyelem középpontjában álltak, keresve a rendszer méltányosságát, jogszerűségét, és hatékonyságát biztosító mechanizmusokat. Az önkormányzati önállóság fogalmi, de különösen gyakorlati megközelítésében a leggyakoribb az önkormányzatok gazdasági lehetőségeinek, a források mennyiségének, szerkezetének és a forrásfelhasználás szabadságának az értékelése. Az egyes rendszerek tényleges működési kondíciói azonban többnyire nem a jogi szabályozástól, hanem az önkormányzatok gazdasági környezetétől, helyi gazdaságfejlesztési szerepvállalásától és az állam gazdasági és költségvetési politikájától függenek. Ennek alapján sorolják be az önkormányzati rendszereket:
1. ún. klientelista (Franciaország, Olaszország, Spanyolország, görög, török önkormányzati rendszerek), 2. gazdaságfejlesztő (USA),
3. és jóléti (Németország, Nagy-Britannia, skandináv államok) csoportokba (Goldsmith, 1990).
Az első modell esetén az állam központosító hajlamú, a helyi források többsége az államtól származik, gyakran pántlikázva, az önkormányzatokat kis helyi gazdaságfejlesztési aktivitás és kreativitás jellemzi. A második modellben az önkormányzatok vállalkozóként lépnek fel a helyi gazdaságban, helyi forrásfüggőségük nagyobb a központinál, ezért tranzaktívabb viszonyt létesítenek a helyi gazdaság szereplőivel. A jóléti modellekben a helyi önkormányzatok erős központi függésben látják el feladataikat, szerepfelfogásuk inkább a szolgáltatások nyújtására illetve az ún. enabling funkcióra irányul, kevésbé a helyi gazdaság fejlesztésére, amelyet a központi állam vállal inkább magára. A klientelista modelltől eltérően azonban az elosztás normatív elvű, kevésbé patriarchálisak a viszonyok a központi és helyi szereplők között.
Általános törekvés tapasztalható az önkormányzatok és az állam közötti költségvetési kapcsolatokban arra, hogy a rendszer mindinkább normatív legyen, azaz egyre szűkebb körre szoruljon vissza az elosztó hatalom szubjektív mérlegelési kompetenciája. A normatív rendszer nemcsak az elosztás szubjektivizmusát szűri ki,
SAJÁTOSSÁGAI
hanem csak ez teszi lehetővé a források tervezhetőségét is. A normatív elosztási szisztéma viszont feltétlenül szükségessé tette, hogy az állam deklarálja azokat a célokat és prioritásokat, amelyeket támogatásban részesít és azokat a paramétereket, feltételeket is, amelyek az elosztási döntést normatív erővel meghatározzák, hozzátéve persze azt, hogy az állami elosztás mindig politikai értékválasztásokon és döntéseken alapul (Hockley, 1992).
A fiskális decentralizáció és az elosztás normativitásának növelése egyaránt azt szolgálja, hogy az önkormányzatok gazdálkodási önállósága és bevételi érdekeltsége növekedjen. Még a normatív rendszerű központosított újraelosztás is olyan eszköz, amelynek segítségével eltéríthető egy-egy térség, településtípus tényleges fejlődési potenciálja és fejlődési dinamikája, hosszabb távon azonban ez az állami manipuláció túl költségessé és egyben sikertelenné válik. Nem véletlen tehát, hogy az újraelosztás szerepét az utóbbi évtizedekben átértékelték.
A költségvetési megszorításoknak kétségtelenül negatív hatása is volt az önkormányzatok helyzetére, ugyanakkor egy új helyi-, illetve regionális gazdaságpolitikai modell kialakulását segítette elő, amennyiben a települési és regionális önkormányzatokat nem egyszerűen költségtakarékosságra, hanem aktív forrásszerzési stratégiára ösztönözte. A helyi-regionális önkormányzatok gazdaságfejlesztési aktivitása nyomán az önkormányzati működésben megjelentek a vállalkozási, nem közhatalmi, hanem rugalmas menedzsment elemek, az önkormányzatokat és a gazdasági szervezeteket összekötő partnerségi formák (public-private partnership).
Az utóbbi évtizedekben speciális regionális fejlesztési támogatási rendszer is szolgálja a kiegyenlítést. A regionális politikát szolgáló újraelosztásban gyakori megoldás, hogy az elosztást normatívan szabályozott pályázati mechanizmusba terelik, s igyekeznek a szubjektív mérlegelés, diszkrecionalitás szerepét minimálisra szűkíteni. Ezek a rendszerek ugyan igazságosabbak, hiszen kiszűrik a szubjektív elemeket, de meglehetősen merevek, kishatékonyságúak. Az utóbbi években ezért nem csak az EU strukturális alapjainak felhasználásában, hanem a nemzeti források elosztásában is terjed:
egyrészt a programfinanszírozás módszere, ahol a helyi szereplők érdekeltsége, kockázatvállalása (addicionalitás), a támogatandó cél tekintetében megnyilvánuló találékonysága az elosztás egyik fontos kritériuma, természetesen a rászorultság (eligibility) mellett, amely a források koncentrált felhasználását szolgálja,
másrészt az állami, önkormányzati és egyéb gazdasági szereplők közötti partnerség, kölcsönös érdekbeszámítás, forrás összekapcsolás válik a regionális politika rugalmasabb és decentralizáltabb keretévé. Ma már az állami újraelosztás, a közösségi támogatások hatékonyságának egyik legfontosabb fokmérője az, hogy milyen mértékben képesek helyi erőforrásokat mozgósítani a regionális politika célok érdekében.
2.2.2. Tervezés
A területi folyamatokba való tudatos beavatkozás szándékával lényegében egyidős a területi tervezés. Amint a területi fejlesztési politika modellváltáson ment át, úgy változott a területi tervezés is. Az újraelosztás melletti másik klasszikus regionális politikai eszköz az állam kezében a tervezés, pontosabban a területi tervezés, ami nem egyszerűen a gazdasági növekedés és életkörülmények alakításának térbeli telepítését jelenti, hanem elsősorban koordinációt a legkülönbözőbb ágazati politikák és irányítási szintek, és szereplők között. A korábbi területi tervezés sok tekintetben az ágazati tervek melletti, szintén „ágazati‖ felfogású tervezés volt, amikor a kormányzat a területi fejlődés irányait és prioritásait jelölte ki a területfejlesztési, rendezési, településhálózati tervekben. Későbbiekben jelent meg a törekvés arra, hogy a tervezés komplex és stratégiai jellegű legyen, ahol a makro és területi szempontok együttesen és egymásra tekintettel épülnek be a célkitűzésekbe.
A területi tervezés megújulásának egyik első dokumentuma az Európa Tanács Helyi és Regionális Hatóságok Állandó Konferenciája által 1983-ban elfogadott Európai Területi Tervezési Charta. A dokumentum amellett, hogy felhívta a figyelmet a területi tervezés fontosságára a rövid távú gazdasági érdekek kizárólagos érvényesítésének korlátozásában, egyben megadta a területi tervezés átfogó fogalmát, tartalmát, célját, szemléletét, a tervezési eljárással szembeni elvárásokat.
A régiók fejlesztését megalapozó tervezési folyamat többlépcsős és többszereplős. A regionális tervezésben össze kell egyeztetni a települések (városok és falvak, centrumok és decentrumok, peremhelyzetű települések stb.), a régiót alkotó kisebb területi egységek (kistájak, agglomerációk, vonzáskörzetek stb.), az egyes gazdasági ágazatok és gazdasági szervezetek, az infrastruktúra rendszerei, a környezet és a különböző társadalmi, politikai csoportok érdekeit, nem is beszélve a szomszédos régiókról és az állam központi elképzeléseiről.
Az EU szintű területi tervezés meglehetősen diffúz, s minden szakmai álláspont ellenére egyelőre a nemzetállami keretek között folyó tervezést legfeljebb közösségi irányelvekkel, kerettervekkel lehet befolyásolni, miután az EU nem rendelkezik erre vonatkozóan hatáskörrel. Ennek ellenére az utóbbi évtizedben számtalan olyan uniós dokumentum született, amelyik erős hatást gyakorol a nemzeti tervezésre: Európa 2000, Európa 2000+, Európai Fejlesztési Perspektíva (1999, ESDP). Ezt követően épült ki az ún. ESPON (területi tervezési, megfigyelési) hálózat, amely ténykutatásaival megalapozta az európai léptékű területi tervezést. 2007-ben Lipcsé2007-ben fogadták el az ún. területi agendát a tagországok területi tervezésért és területfejlesztésért felelős miniszterei, melynek alapját a Lisszaboni Szerződés jelenti, mely először említi a kohéziós célok között a területi kohéziót is. Ez a dokumentum tehát már jogi relevanciát is élvez. Ugyanitt került elfogadásra az ún.
Lipcsei Charta a fenntartható városfejlesztésről. Az unió területi tervezésben erősödő szerepét bizonyítja a 2008-ban kibocsátott Zöld könyv a területi kohézióról, amelyik új szemléletre ösztönzi a nemzeti tervezést, összekapcsolva a területi kohéziót az általános versenyképességgel, célul tűzve ki valamennyi (tehát nem csak az elmaradott) régió harmonikus fejlesztésének elősegítését a régiók sajátosságai alapján (Ricz-Salamin, 2010).
Az Európai Parlament már ugyan egy 1988-ban hozott határozatában rögzíti, hogy a régió a legalkalmasabb földrajzi és intézményi keret a regionális politikai tervezés és programozás számára, mégis gyakori volt, hogy a regionális tervezés egységei nem követte a területi közigazgatási beosztást Ez azzal járt, hogy a tervezés számára köztes szervezeti formát és léptéket kellett kialakítani. Ez a kényszer lépett fel az unió tagállamai számára, amikor a regionális politikai beavatkozás tereivé egyre inkább az ún. NUTS 2 nagyrégiók váltak a Strukturális Alapok 1988-as reformja után. A tagállamok egy része számára ez nem okozott problémát, hiszen területi közigazgatási egységei alkalmasak voltak egyben tervezési-statisztikai egységként funkcionálni, más országokban viszont szétvált a területi közigazgatás és a területi tervezés földrajzi alapja. A tervdöntéseket hozó szervezeti egységek esetenként a központi állam dominanciáját tükrözik, de többnyire a régiót alkotó önkormányzatok vagy azok társulásai fogadják el a regionális terveket.
A legfontosabb változás a területi tervezés folyamatában a korábbi felülről vezérelt, hierarchikus és mechanikus tervezéshez képest a bottom up, illetve iteratív megközelítés, a komplexitás-integráltság érvényesítése a programozási folyamatban.
További kihívás, hogyan épül össze a nemzeti és az európai területi tervezési tevékenység a Strukturális Alapok felhasználása során. Az alapok szabályozása ugyanis a programozást előírja nemzeti és regionális léptékben, s annak tartalmi és eljárási részleteit is rendezi. Az operatív programozás a terveket „lebontja‖projektekre, megvalósítási szakaszokra, finanszírozási tervre, hatástanulmányokra stb. Ugyanakkor az uniós tervezés és a nemzeti tervezés összehangolása kifejezetten nemzetállami kompetencia.
Az unió környezetvédelmi politikája is erősen hat a tervezésre, amennyiben kötelezővé teszi az ún. stratégiai környezetvizsgálat elvégzését a tervezés során, ezzel törekedve a fenntarthatóság érvényesítésére.
Megjegyezzük, hogy a tervezéshez szorosan kapcsolódik az utóbbi évtizedben, az ún. tervszerződések rendszere (pl. Franciaországban, Olaszországban, Lengyelországban), amelyek azt szolgálják, hogy a tervezés területi és központi szintjeit egyrészt összekapcsolják, illetve, hogy a kormány és a régiók megállapodásával a régiók fejlesztési céljaihoz szükséges nemzeti források folyósítását garantálják.
Magyarországon már hosszabb ideje zajlik arról a vita, hogy a tervezést önálló tervtörvényben kellene szabályozni, amelyik eldöntené, hogy milyen terveket, milyen szinten, milyen tartalommal és eljárás rend szerint kell megalkotni, s milyen az egyes tervek egymáshoz való viszonya. Jelenleg ez a tevékenység részben a területfejlesztésről szóló törvényben szerepel, de különböző ágazati törvények és egyéb jogszabályok is szólnak a tervek megalkotásának kötelezettségéről. E tervek és tervezők között azonban a viszony tisztázatlan, mint ahogy a tervek végrehajtásának jogi, pénzügyi, ellenőrzési stb. rendszere is.
2.2.3. Az eszközök pluralizálódása
Ahogy a területfejlesztés céljai, horizontja bővül, differenciálódik, úgy gazdagodott az eszközrendszer is, párhuzamosan a területfejlesztési politika intézményrendszerének pluralizálódásával és decentralizálódásával.
Különösen a gazdaságfejlesztési szükségletek árnyalták az eszközöket, szerepet biztosítva az államnak és az önkormányzatoknak a foglalkoztatáspolitika, kutatás-fejlesztés, marketing (különösen térségmarketing), egyéb gazdasági szolgáltatások, tanácsadás, képzés stb. terén. Mára tehát a regionális politika átfogó jellegű közpolitika, amelyik nem elszigetelten, hanem más ágazatok eszközeivel együttesen érvényesül, áthatja az infrastruktúra-fejlesztést, a környezetvédelmet, a településhálózat formálását, a rendezési tervezést, a gazdaság és foglalkoztatáspolitikát stb.
SAJÁTOSSÁGAI
A regionális politika fejlődési útjának főbb jellemzőit tehát az alábbi folyamatban jelölhetjük meg:
– Átalakul az akciózó, utólagosan beavatkozó krízis menedzsmentből a hosszú távú, átfogó közpolitikává.
– Térben kiterjed az elemi településtől és a nemzeti viszonylattól a régió és az Európai Unió léptékéig, többszintű rendszerré.
– Kibővül az eszközrendszer a központi állami támogatásoktól a helyi erőforrásokra épülő és azokat bevonó átfogó gazdasági, társadalmi, környezeti programozásig.