A nemzeti közigazgatási rendszerek konvergenciája

NEMZETKÖZI MODELLJEI

Az európai nemzeti közigazgatások reformja erősen az integráció hatása alatt zajlik. Az Európai Unióval kapcsolatos állam és politikatudományi kutatásoknak az utóbbi évtizedben az egyik leggyakoribb témája az un.

európaizáció. E fogalom lényegében azt a folyamatot takarja, amelynek során az unió szabályozó, orientáló szerepének hatására a tagállamok gazdasági, társadalmi, jogi, politikai és közjogi rendszere közeledik egymáshoz. Az európaizáció sajátossága, hogy nem csupán azokon a területeken következik be, ahol az alkalmazkodás lényegében kötelező, hanem olyan területeken is, ahol nincs direkt kényszer, ám a közeledés mégis szinte szükségszerű. Ilyen terület a közigazgatás. Amikor egy állam szupranacionális politikai-adminisztratív rendszerhez csatlakozik, szembe kell néznie az alkalmazkodás követelményével. Amíg a közös jogszabályok elfogadása, a jogrendszerek harmonizációja viszonylag jelentős mértékben halad előre, addig az adminisztratív rendszerek harmonizálása, egy többszintű kormányzási rendszerbe illesztése, bonyolultabbnak ígérkezik. Ugyanakkor ez a feladat nem kerülhető meg, hiszen az egyes tagállamok egymásba vetett bizalma jelentős mértékben múlik azon, hogy a közigazgatásuk milyen színvonalon működik.

A nemzeti közigazgatások közeledése nem korlátozódik Európára, hanem a globalizáció hatására, világjelenség, e folyamat lényegében két fázisban zajlott.

Az államok fejlődésére egészen a huszadik század második feléig az volt jellemző, hogy a nemzetállamnak nem volt versenytársa, nem kellett összehasonlítania magát más államokkal. A hetvenes évektől a globális gazdasági folyamatok miatt több területen a nemzetállami méretek helyett szupranacionális, sokszor világméretű beavatkozás vált jellemzővé, pontosabban szükségessé. A globalizációra a nemzetközi együttműködés, a hálózatok, szervezetek kiterjedése volt a reakció, tehát a nemzetállamok, később pedig a régiók közös alkalmazkodásának, együttműködésének jelensége. A működési tapasztalatok, intézmények, eljárások nemzetközi cseréjének elmaradása súlyos működési gondokkal szembesítette volna a nemzetállami kormányzatokat (D’Orta, 2003.). A globalizáció nem a nemzetállam meggyengülését, hanem a nemzetközi körülményekhez való alkalmazkodását teszi szükségessé. Az ENSZ első jelentése a világ közszektoráról

„Globalizáció és az állam‖ címmel, 2001-ben már azt állapítja meg, hogy az állam meggyengülése akadályozta az emberek előnyökhöz jutását a globalizációból, a gyenge állam nem volt képes lehetővé tenni a fejlődést, nem teremtett szociális biztonságot azok számára, akik a gazdasági szerkezetváltás áldozatai.

A közigazgatási rendszerek átalakulásának és nemzetközi integrálódásának második korszaka az utóbbi években kezdődött, amikor megfogalmazódott, hogy a legjobb praxisok és intézmények terjesztése már nem bízható pusztán a tagállamokra, hanem ehhez szupernacionális támogatás szükséges. A világ közigazgatásában tapasztalható egységesülési folyamat egyik kulcsfogalmává vált az un. „jó kormányzás‖, amely lényegében a kormányzatokkal szembeni standard elvárások foglalata. Verebélyi Imre a jó kormányzás kritériumait, egyezően a nemzetközi dokumentumokban és a szakirodalomban szereplő alapértékekkel, a demokrácia, jogállamiság, eredményesség és hatékonyság fogalma alá sorolja (Verebélyi, 2004).

Az ENSZ ún. millenniumi deklarációja 2000. szeptember 8-án, hangsúlyozza a szegénység elleni küzdelem és a

„jó kormányzás‖ szoros kapcsolatát, a közszektor megerősítésének szükségességét. A szupranacionális szervezetek szerepvállalására, az új korszak megjelenésére több tény utal:

• 2001-2002-ben az OECD létrehozta a Közigazgatási és Területi Fejlesztési Főigazgatóságot, megerősítette közigazgatási bizottságának hatáskörét, hogy biztos bázison folytathasson kutatásokat, elemzéseket a közigazgatási rendszerek területén, s hogy ezek alapján javaslatokat fogalmazhasson meg a különböző országok számára. Egyre több olyan világ vagy kontinentális méretű átfogó elemzések készülnek például az OECD égisze alatt, amelyek egy előre meghatározott kritérium rendszer szerint hasonlítják össze és minősítik az egyes országok kormányzatainak teljesítményét.

• Az ENSZ, már említett jelentése 2001-ben, illetve egy másik 2003-ban az e-kormányzásról, de egyéb jelek is azt mutatják, hogy az ENSZ is egyre intenzívebb szerepet kíván vállalni a közigazgatási reformok támogatásában, tekintettel arra a véleményére, hogy a gazdasági támogatások, segélyek sikerét jórészt a kormányzás minősége határozza meg az adott országokban. E szerepvállalásra készülve hozott létre az ENSZ ilyen profilú szervezeteket az utóbbi időben.

• 1999-ben rendezték meg először a „Globális fórum a kormányzás újra felfedezéséről‖ című rendezvényt.

Azóta már öt kormányközi tanácskozás volt, amelyek célja, a sikeres tapasztalatok átadásával felgyorsítani a kormányzati rendszerek innovációját.

• Mint később részletesen kitérünk rá, az unió is egyre markánsabban törekszik a nemzeti közigazgatások befolyásolására. 1998-ban párhuzamosan az Európai Monetáris Unió korrekciójával az unió elfogadott egy

„derogációt‖ a nemzetállamok adminisztratív autonómiájának és függetlenségének gyakorlatilag szentként

NEMZETKÖZI MODELLJEI

kezelt elve alól. Ennek kell tekinteni az Európai Központi Bank létrehozását, illetve ezzel a nemzeti központi bankok szükségszerű átalakítását. Itt már ugyanis nem spontán kooperációról van szó, hanem közös adminisztratív reformról! (D’Orta, 2003.)

A jó kormányzás eszméje tehát egyértelműen jelzi egyrészt a nemzeti közigazgatásokkal szembeni globalizációs nyomást (különösen a nemzetközi szervezetek által segélyezett szervezetek irányában), másrészt azt az irányváltozást is, amelyik a korábbi karcsú illetve minimális állam helyett, a határozott, cselekvő, megfelelő kapacitásokkal rendelkező állameszményt favorizálja.

Az európai közigazgatási térség (EAS)

A nemzeti közigazgatások együttműködésének első korszaka a hetvenes években lényegében teljesen spontán volt. Az államok „kölcsönösen fertőzték‖ egymást, átültetve jogi és adminisztratív intézményeket egyik országból a másikba. Ebben az időszakban elsősorban a „New Public Management‖ eszméje és módszerei terjedtek. E folyamat mellett érlelődött az európai közigazgatási jog, jórészt az Európai Bíróság tevékenysége nyomán, amely áthatotta a tagállamok közigazgatási kultúráját (Saphiro, 2000.).

E spontán folyamatok ellenére, még mindig ellentmondásos jelenségeknek lehetünk tanúi a nemzetállamok viselkedésében. Egyrészt erősödik a már 20 éve működő Európai Közigazgatási Hálózat, amelynek szerepe fontos a közigazgatásért felelős állami vezetők döntéseinek előkészítésében, másrészt azonban továbbra is változatlan az igény arra, hogy a tagállamok megőrizzék közigazgatási autonómiájukat. Egyre határozottabban jelennek meg azonban azok a vélemények, melyek szerint közép – illetve hosszabb távon az egységesülési folyamat szükségszerű lesz. E vélemények azon a tapasztalaton alapulnak, hogy az unió eddigi története során fokozatosan lebontotta a határokat a tagállamok között és belép egy új periódusba, amelyben a közös politikák végrehajtása lesz a prioritás. Ha nem következik be a nemzeti közigazgatások homogenizálódása, akkor az unió szétszakad a vezető, úttörő államokra és a többiekre, felerősítve a centrifugális hatásokat (D’Orta, 2003.).

A tagállamok adminisztratív kapacitásainak homogenizálása azonban nem jelent teljes uniformizálást, nem hagyja figyelmen kívül az egyes országok történelmét és sajátosságait. Ez ellentmondana a szubszidiaritás elvének és annak a decentralizációs folyamatnak, amely a tagállamok zömében zajlik. Általános felismerés ma már ugyanis, ahogy az említett ENSZ jelentés fogalmaz, hogy a korábbi kívülről-felülről irányított, kínálat orientált reformok többnyire sikertelenek. Ha a tudás transzferje nem találkozik a fogadó ország igényével, akkor nem képes fenntartható eredményeket hozni.

Kérdés, hogyan lehet egyszerre a homogenizációt elérni, és a tagállami autonómiát megőrizni? D’Orta véleménye szerint csak úgy, ha nem az adminisztratív rendszerek, intézmények, eljárások homogenizálásra kerül sor, hanem a rendszerek teljesítménye válik egységessé, tehát ha sikerül elérni a nemzeti adminisztratív rendszerek szolgáltatásaink, működésének közös mennyiségi és minőségi standardját. A polgároknak és a vállalkozásoknak ugyanis nem az a fontos, hogy ki és hogyan, hanem, hogy milyen szolgáltatásokat nyújt (D’Orta, 2003). Az európai adminisztratív térség kifejezést a közigazgatásért felelős miniszterek 2000.

november 7-én Strasbourgban tartott ülésén elfogadott határozata expressis verbis tartalmazza bizonyos összefüggésben: „Az új, nyitott módszerű koordináció (OMC), amelyet a Lisszaboni csúcsértekezlet ajánlott, lehetővé teszi egy európai minőségű közigazgatás kiépítését a térségben‖. Az európai adminisztratív térség az európai politikák és szabályok által teremtett környezet, amely a tagállamokat arra készteti, a polgároknak és vállalkozásoknak nyújtott jogok egységessége nevében, hogy a szolgáltatásokat egységes minőségben szervezze meg (D’Orta, 2003).

Olsen szerint az európai adminisztratív térség, mint konvergencia jelenség annak köszönhető, hogy a közigazgatás ebben a térségben az unió közös elveit követve működik (Olsen, 2004). Tény viszont, hogy tovább él a nemzetállamok ragaszkodása a közigazgatási tradícióikhoz, s elvárás maradt, hogy a nemzeti közigazgatás az adott társadalom speciális igényeire reagáljon. Olsen számba veszi azokat az elemeket, amelyek a nemzeti közigazgatások fejlődésében közösnek tekinthetőek. A közigazgatás világszerte átalakulóban van, s halad a weberiánus, bürokratikus közigazgatástól az un. New Public Management irányába, a közhatalmi, hierarchikus kormányzattól az együttműködő kormányzás felé (government/governance). A közigazgatás fejlődése, mozgása jelentős mértékben függ a szereplőktől, a rendszer részeként működő autonóm intézményektől. A közigazgatás tehát nem formálható egyszerűen tiszta teoretikus-univerzális modellek mentén. A közigazgatás nem magyarázható leegyszerűsített tényekkel, hiszen számtalan komplex hatás éri, melyek közül vannak természetesek, objektívek, (például a funkciók, a természeti környezet átalakulása), és vannak olyanok, amelyek mesterségesek, külsődlegesek, esetleg „diktáltak‖. Ez utóbbi jelenségre is van bőven példa. A fejlett nyugati országok illetve nemzetközi szervezetek a fejlődő országokba irányuló kölcsönöket, segélyeket sokszor politikai, adminisztratív típusú feltételek teljesítéséhez kötötték, de a korábbi szovjet blokk országainak

NEMZETKÖZI MODELLJEI

közigazgatása is külső mintát követett. A külső minták legnagyobb gondja, hogy nem veszi figyelembe azt, hogy a közigazgatás nem működik igazán sem a weberi bürokratikus, sem az üzleti szabályok szerint. A közigazgatás különböző szereplők, értékek, érdekek szövete, amellyel szemben nagyon különböző, egymással ellentétes elvárások fogalmazódnak meg (lojalitás, jogállamiság, professzionalizmus, költségtakarékosság, politikai értékek védelme, stb.). Mindegyik elem forrása lehet a legitimációnak és a kritikának egyaránt, s a konfliktusos elvárásokból különböző eredmények születtek a történelem során.

A közigazgatások közötti konvergencia eltérő szükségletek, hatalmi viszonyok, és értékek mentén történhet.

Általában megállapítható, hogy a nemzeti közigazgatások nehezen mozdulnak a belső kultúrák, szervezeti ellenállás, történelmi meghatározottságok miatt. Az is tény, hogy még mindig könnyebb szabályokat, intézményeket közelíteni, mint a kultúrát, a működési gyakorlatot, a bürokrácia magatartását, a külső minták tehát a gyengébb ellenállás irányába haladva előszeretettel javasolják különböző szabályok megalkotását, intézmények felállítását, vagy az adminisztratív „kapacitások‖ fejlesztését.

Kérdés, hogy az európai tagállamok adminisztrációjára milyen mértékben hat maga az unió? Olsen a technikai fejlődés globális hatásaként a közigazgatás európaizációjának egyik kétségtelen jeleként értékeli, hogy általában a közigazgatás, különösen az e-vagy web-bürokrácia szerepe növekedett, bár ez a jelenség az egész fejlett nyugatra jellemző.

Azt is számításba kell venni, hogy a Bíróságnak és a Bizottságnak felhatalmazása van a szerződések védelmére, ami magába foglalja az erősebb adminisztratív beavatkozás lehetőségét is. Az is tény, hogy a tagállamoknak indirekt módon van kötelme a megfelelő adminisztratív kapacitások kiépítésére, hiszen a Szerződés 10. szakasza alapján köteles a tagságból eredő kötelezettségek teljesítésére, tehát részt venni az EU döntési mechanizmusában, végrehajtani az EU szabályozást, teljesíteni a pénzügyi kötelezettségeket (Moxon–Browne, 2005)