A TERÜLETI TERVEZÉS FEJLŐDÉSE MAGYARORSZÁGON

A területi tervezés rövid története 1990-ig /Rechnitzer János nyomán/

A területi folyamatok szerepe Magyarországon az I. világháború után erősödött fel. A trianoni szerződés alapvetően átalakította a magyar állam területét és szervezetét is, hiszen a Magyar Királyság területének 71%-át, az anyaországnak 67,2%-át választották le, ami az jelentette, hogy az utódállamokhoz került Nagy Magyarország lakosságának 63,6%-a és az anyaország vonatkozásában ez az arány 58,3%-ot jelentett. Az ország gazdasági szerkezete alapvetően átalakult, hiszen számos ágazat teljesítőképessége a felére, harmadára csökkent. A trianoni szerződésnek népességi és társadalmi hatásai rendkívül súlyosak voltak, a nemzetiségi szerkezet homogén lett, ugyanakkor 3,4 millió magyar maradt az utódállamokban.

Az infrastrukturális rendszerekre is érzékeny csapást mért az új államhatár, hiszen csak a vasúthálózat 37,9%-a, az úthálózat 35,5%-a maradt meg.

Nem beszélhetünk a húszas években Magyarországon területfejlesztésről, annak eszközeinek alkalmazásáról, viszont kiemelést érdemel az a tudományos munka, ami feldolgozta az ország térszerkezetének változásait, másrészt javaslatokkal élt a közigazgatási rendszer megváltoztatására.

Az első irányzatot Teleki Pál és tanítványai képviselték. Teleki a geográfiában akkor a dinamikusan terjedő tájelmélet alapján dolgozta ki a magyar területi igények alátámasztását, annak nemzetközi szintre történő ismertetését. (Princz Gy., Teleki P., Cholnoky J. végezte el) A másik irányzat Magyary Zoltán nevéhez fűződik, aki 1931-ben kapott kinevezést a közigazgatási reform előkészítésére, s egyben a Pázmány Péter Tudományegyetemen létesítendő Magyar Közigazgatási Intézet vezetésére. Magyary alaposan ismerte az akkori tervgazdasági gyakorlatokat, mind a szovjet tervezési rendszert, mind az olasz, a német gazdaság központi irányítási törekvéseit, de eligazodott az angol-szász országok válságkezelő gazdaságpolitikájában. Sajnos Magyary modernizációs törekvései nem jártak sikerrel, azonban a hazai területfejlesztés modern irányzataira nagy hatást gyakoroltak. A harmincas években a Gömbös-kormány programjában, a Nemzeti Munkatervben bukkan fel a tudatos ország-rendezés gondolata, az a felismerés, hogy az ország fejlesztését csak valamennyi

tényező együttes és összehangolt alakításával lehet sikeresen elvégezni, s ennek területi összefüggései is vannak. Az 1937. évi VI. tc. a városrendezésről és építésügyről tekinthető e korszak meghatározó törvényének, hiszen nemzetközi igényességgel szabályozta a városrendezést, előírta, hogy a városokban fejlesztési terveket kell készíteni.

Amelynek funkcióit a szocialista viszonyok közt a TERINT vette át, aminek működését 1951-ben megszüntették és lényegé1951-ben 1957-ig területi tervezésről nem beszélhetünk. A hazai regionális tervezésnek lendületet adott az 1958-ban életbelépett minisztertanácsi rendelet, amely a népgazdasági tervezés részeként elismeri a területi terveket, sőt megszabta annak négy ütemét. Az elsőben a vizsgálati szakaszt jelölték meg, aminek keretében az országot kilenc régióra bontották. A régiók lényegében nagyvárosi hálózatra épültek, és ezekhez önálló vizsgálatok kapcsolódtak. A regionális tervezés második szakaszában a regionális koncepcióknak az elkészítését jelölte meg a határozat, ennek keretében elsődlegesen a településhálózati elemzések készültek el, ami az alapját jelentette az 1963-ban megjelent, Országos Településhálózat-fejlesztési Tanulmánytervnek. Harmadik feladatnak a regionális fejlesztési koncepciók, majd negyedikként a rendezési tervek kidolgozása került meghatározásra. A Tanulmányterv nem vált hivatalos dokumentummá, hosszú egyeztetéseket és számos vitát ért meg – a kor politikai lehetőségei között -, de koordináló anyagként szolgált a beruházások telepítési kérdéseinek a mérlegelésénél és eldöntésénél, segítséget nyújtott a tanácsi szervek számára saját területük településhálózati és településfejlesztési problémáinak megoldásához.

A tanulmányterv átdolgozott változata lett az Országos Településhálózat-fejlesztési Keretterv.

A másik irány az egyes ágazatok telepítési terveinek elkészítése, ami bizonyos gazdasági körzetek regionális terveinek összeállítását jelentette (Sajóvölgy-Miskolc, Székesfehérvár-Veszprém, Pécs-Mecsek, Zagyva-völgye, Salgótarján).

A végleges Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepció (OTK) 1971-ben került jóváhagyásra (1007/1971. (III.6.) Korm. Sz. hat.) a következő területfejlesztési elvek érvényesítésével:

1. Budapest túlcentralizáltságát fokozatosan meg kívánta szüntetni, így a főközlekedési hálózati csomópontokon öt ellenpont, város regionális központ fejlesztését tartotta fontosnak. (Győr, Pécs, Szeged, Debrecen, Miskolc).

2. Az északkelet-délnyugat ipari tengely monopolhelyzetét mérsékelni kívánta, és fejlesztési súlypontját áttenni a mezőgazdaság, élelmiszeripar, gépipar alapján a Dél-Dunántúlra és az Alföldre.

3. Az aprófalvas térségekben faluközpontok kijelölésével, részben az ellátást javítani, részben a településfunkciókat koncentrálni irányozta elő, hasonlóan a tanyás térségekben a mezőgazdasági falvak, új tanyaközpontok telepítésének támogatásával.

4. A városhiányos térségekben a nagyközségek várossá fejlesztése, azok funkcióinak bővítése.

5. Koncentrált szerepkörök alapján létrejönnek az alapfokú, a középfokú és a felsőfokú ellátási területek.

6. A hierarchizált rendszerben az öt ellenpólus nagyváros mellett 134 várost, mint további középfokú – ellenpólust kell fejleszteni.

7. A korábbi kilenc makrorégió (körzet) helyett öt tervezési-gazdasági körzet kialakítását javasolta.

8. A speciális kiskörzetek kijelölése is megtörtént.

Az OTK-val együtt született meg egy rendelet a területi tervezés rendjéről. A szabályozás elemeiben keveredett az ágazati és a területi szemlélet, melynek következtében a fejlesztési és rendezési szemléletű tervezés tartósan elkülönült egymástól, annak viszonya nem került egyértelműen meghatározásra. Valós fejlesztési jellegű tervezést nem lehetett végezni abban

az időben, mivel egységes és uniformizált politikai-ideológiai célok kerültek meghatározásra és az azokhoz vezető utak is egységesen lettek kijelölve. Nem lehetett más fejlesztési célt, célkitűzéseket meghatározni, mint a központi politika által megjelöltet.

Ennek köszönhető, hogy több országos területrendezési terv (OTT) készült el, különféle tervezési szemléletben (Baráth E. 1987).

A területi tervezést a fejéről a talpára kell állítani, azaz a fejlesztés szemléletű tervezést, mint a területi folyamatok irányainak kijelölését kell követnie a rendezésnek, mint a műszaki, fizikai elemek térbeli elhelyezkedésének meghatározását. A tervezésben a stratégia szemléletet szükséges érvényesíteni.

A nyolcvanas évek elején az OTK-t, s annak megoldásait egyre több támadás érte. (Enyedi Gy. 1984)

Két tervet ismernek el, a „népgazdasági” és a „tanácsi” szintűt, az időtávot mérséklik (nagytáv megszűnik), a tervkarbantartást előírják, viszont a tervek valós hatása, alkalmazásának, érvényesülésének rendszere teljesen eloszlik, azaz a hatósági jóváhagyás meghatározása elmarad, nem kerül megjelölésre.

Az OTK módosítását az Országgyűlés végezte el 1985-ben (A terület- és településfejlesztés…

1985), aminek fontosabb megállapításai a következők:

1. A nagyvárosok ne növekedjenek,

2. A településhálózat egységes egész, összefüggő rendszer,

3. Az alapfokú ellátást helyben, vagy kis távolságban kell biztosítani,

4. A főváros súlya legyen jelentős a felsőfokú ellátásban, a tudományban, a kultúrában, az idegenforgalomban, a nemzetközi és országos intézmények telepítésében, az innovációban,

5. Az öt regionális funkciót betöltő nagyváros mennyiségi fejlesztése helyett felsőfokú szerepköreik bővítése szükséges,

6. A távlati alapanyag és nyersanyagbázisok térségeit szükséges fejleszteni,

7. Kiemelten fejlesztendő térségnek tekinti a kedvezőtlen adottságú, elmaradott helyzetű aprófalvas térségeket.

1986-ban (2015/1986. (XI.5.) MT. hat.) a minisztertanács elfogadta a gazdaságilag elmaradott térségek lehatárolását és a fejlesztésére vonatkozó programot. (Az ország hét megyéjének 23 térségében 571 települést (összes település 19%) jelöltek ki, ami az ország területének 10%-át jelentette, itt élt a lakosság 4%-a)

1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és területrendezésről

A területfejlesztésről szóló törvény 1996-ban történt elfogadását jelentős politikai kompromisszumok előzték meg. Ennek ellenére általános szakmai és politikai vélemény, hogy a törvény jelentős pozitív változások elindítója volt:

Magas szintű jogi normában alapozta meg a regionális politikai modellváltást a legkorszerűbb EU-konform alapelveket követve.

Intézményesítette a korábban hiányzó integrációt és kooperációt a különböző szintek és szektorok között.

Megindította a decentralizációt a döntéshozási rendszerben, jelentős hatást gyakorolva az általános közjogi-hatalmi viszonyokra is.

A területfejlesztésről szóló törvény a korábbi területi politikához képest éppen az intézményrendszer létrehozásával eredményezett markáns elmozdulást. Ennek a változásnak az alapvető jellemzői a következők:

Az ország egész területét lefedve, több szintű – kistérségi, megyei, regionális – decentralizált, döntési hatáskörökkel rendelkező speciális intézményrendszer létesült.

Az intézményrendszer, a területfejlesztési tanácsok rendszere a partnerség elvére épül, azaz egyenjogú felekként vonja be a kormányzat, az önkormányzatok, kamarák és munkavállalók képviselőit a döntéshozásba.

Ezek a sajátosságok eurokonformak, hiszen éppen ezek azok az intézményi alapelvek (szubszidiaritás, partnerség), amelyek nem csak a területfejlesztés, hanem általában a közpolitikák irányításával, az állami struktúrákkal szemben követelményként megfogalmazódtak az utóbbi évtizedben az EU, illetve a tagállamok szintjén. A magyar területfejlesztési intézményrendszernek feltétlenül pozitívuma, hogy decentralizációs trendeket indított el illetve kereteket biztosított a különböző szintek és szektorok együttműködéséhez, emellett hozzájárult bizonyos igazgatási- területi irányítási diszfunkciók korrigálásához is. Nevezetesen:

 a kistelepülések kistérségi szintű együttműködésének indirekt ösztönzésével a dezintegrációs tendenciák enyhüléséhez,

 a regionális szint megjelenésével a nagytérségi együttműködés intézményesüléséhez,

 az ágazati dominancia mellett a területi szempontok megerősödéséhez, a kormányzati koordináció elmélyüléséhez.

A területfejlesztési törvény módosítása

A területfejlesztési törvény 1999. évi módosítása jelentős változásokat eredményezett az intézményrendszerben. Kötelezővé vált a regionális fejlesztési tanácsok létrehozása, mégpedig az OTK-ban rögzített hét NUTS 2 régióban. Rögzítették a regionális tanácsoknak a megyei területfejlesztési tanácsokhoz hasonló feladatkörét. Új kategóriaként intézményesítette a törvény a térségi tanács típusát, amely a statisztikai beosztástól eltérő körzetek vonatkozásában ad lehetőséget a regionális együttműködésre a szereplők között.

Jelentős változás következett be a tanácsok összetételében. A gazdasági kamarákra vonatkozó kormányzati, illetve parlamenti döntésekkel összhangban megvonták a gazdasági kamarák területfejlesztési tanácsbeli tagságát, és csökkentették a kistérségi tanácsok részvételi arányát a tanácsokon belül mind megyei, mind regionális szinten. A tanácsokon belül, különösen a regionális szinten egyértelművé vált a kormányzati fölény, ami részben magyarázható a kormányzat aktívabb regionális politikai szerepvállalási szándékával, de mindenképpen centralizációs tendenciaként is értelmezhető. A tanácsok melletti munkaszervezetek ügye egyelőre bizonytalan egyrészt a jogi státusz, nagyságrend másrészt a székhely szempontjából is. Kétségtelen, hogy a kormányzat viszont elkötelezte magát a törvényben a munkaszervezetek közös finanszírozására.

A kormányprogram, illetve a törvénymódosítás alapján egyértelműen állítható, hogy a területfejlesztési intézményrendszeren belül a regionális szint megerősödése várható.

Egyelőre nem születtek olyan intézkedések, végrehajtó jogszabályok, amelyekből kikövetkeztethető lenne, hogy a regionális szint hogyan részesedik a hazai fejlesztési források újraelosztásában, de prognosztizálható, hogy a nemzetközi, uniós források elsődleges kedvezményezettje lesz. Ehhez pedig tovább kell vinni a régióépítés folyamatát.