A makro szintű állami tervezés magyarországi helyzete 347

A szokásosan a mérnöki tudományok körébe sorolt tervezés a társadalmi fejlődés korai szakaszaitól szorosan kapcsolódott a hadtudományokhoz, ezzel összefüggésben pedig a politikai és katonai célú stratégiakészítéshez.³⁴⁸ A makro szintű állami tervezés és a stratégia-készítés esetében nem másról van szó, minthogy a mindenkori döntéshozó reálisan felméri helyzetét, ez alapján azonosítja a saját érdekében álló célokat (dönt arról, hogy „mit akar”), majd egy felkészült szervező apparátussal meghatározza a cél eléréshez szükséges leglogikusabb utat, illetőleg az ennek megvalósításához szükséges teendők sorát.

Magyarországon történelmi korszakonként folyamatosan változott a társadalmi és gazdasági tervek iránti szükséglet, s ezzel együtt a tervező munka társadalmi fontossága és szakmai presztízse is. Részletesen kidolgozott tervdokumentumokkal az elmúlt évtizedekben rendszerint akkor találkozhattunk, amikor ezekre politikai megrendelés is megfogalmazódott.

Ezekben az esetekben a megrendelők természetesen – megkülönböztetett figyelmet szentelve a tervező munkának – anyagi és intézményi támogatást is nyújtottak a programok kidolgozóinak.

A tervkészítés jelentőségének megnövekedése szempontjából az elmúlt évtizedeket áttekintve az alábbi időszakokat tartom kiemelendőnek:

- Az állami berendezkedés szovjet minták alapján történő átformálása kapitalizmusból szocialista tervgazdaságba (1947. évi XVII. törvény: a hároméves tervről, az Országos Tervhivatal (OT) felállítása, 1949. évi XXV. törvény és az első ötéves terv elfogadása);

- A sztálini elvekhez ragaszkodó doktrinér³⁴⁹ gazdaság- és fejlesztéspolitika (1949-1953);

- Tervező intézetek (TERINT, VÁTI) által kidolgozott terület- és településfejlesztési tervek jóváhagyására épülő rendszer (1959-19671);

- A népgazdasági tervezési rendszer keretszerű szabályozása, alapelvek és módszertanok rögzítése vázlatos formában (1972. évi II. törvény a népgazdasági tervezésről);

- A népgazdasági tervezés keretszabályozásának kiigazítása az európai (francia) tervezési módszertanokra is figyelemmel, a területfejlesztés szempontjainak megjelenítése (1985.

347 A fejezetpont tartalma korábban nyomtatásban is megjelent, lásd: SÁNTHA György: Tervezés és stratégiai menedzsment az elmúlt két évtizedben In. SCHANDA Balázs, VARGA ZS. András: Látlelet közjogunk elmúlt évtizedéről, PPKE JÁK Tanulmányok, Budapest, 2010, 245-265.

348 A stratégia görög eredetű szó (sztratégosz – hadvezér), maga a fogalom pedig egy több ezer éves kínai írásjelre vezethető vissza, mely eredetileg haditervet jelent (lásd: SZUN CE: „A háború művészete”, Helikon Kiadó, 2019).

349 UNGVÁRSZKI Ágnes: Gazdaságpolitikai ciklusok Magyarországon (1948-1988), Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1989, 15.

évi II. törvény a népgazdasági tervezésről szóló 1972. évi VII. törvény módosításáról és egységes szövegéről);

- A területi tervezés szerepének felértékelődése – figyelemmel hazánk EU-integrációs törekvéseire és az Európai Unió Kohéziós és Strukturális Alap támogatásainak jövőbeli igénybevételére; regionális fejlesztési szempontok előtérbe kerülése (1996. évi XXI.

törvény a területfejlesztésről);

- A kormányzati stratégiai tervező munka ismételt előtérbe kerülése, az európai uniós tervezési gyakorlat elemeinek átvétele (1998-2003.: Átfogó Fejlesztési Terv (1999), Széchenyi Terv (2000), I. Nemzeti Fejlesztési Terv (2003));

- Intézményesült kapcsolódás szinte minden területen az Európai Unió tervezési rendszereihez: Lisszaboni Stratégia, Göteborgi Stratégia, Konvergencia Program a maastrichti kritériumok alapján, kapcsolódás a hétéves költségvetési ciklusokhoz és az EU strukturális és kohéziós politikáihoz (2004-től napjainkig).

3.1.1.1. A rendszerváltozás előtti tervutasításos gazdálkodás rendszere

A II. világháború óta eltelt időt összefoglalva az lehet a legkézenfekvőbb megállapítás, hogy Magyarország gazdasága 1947 és 1949 között – feladva a fejlődés addigi, kapitalista útját –

„szocialista termelési viszonyokon alapuló tervgazdasággᔳ⁵⁰ alakult át. A társadalmi-gazdasági tervező tevékenység törvényi szintre emelésére a hároméves társadalmi-gazdasági tervről szóló – 1947. július 11-én kihirdetett – 1947. évi XVII. törvényben került sor. Ez szovjet mintára kidolgozott kerettörvény büntető jogkövetkezmények kilátásba helyezésével minden magyarországi belföldi és „idegen honos” személyt a terv „szolgálatába állított,” rendelkezett továbbá az Országos Tervhivatal és a Tervgazdasági Tanács felállításáról, melyeket felhatalmazta arra, hogy egyes „közületek, intézmények, vállalatok és egyedek feladatkörét” a

„terv követelményei tekintetében” határozatban állapíthassák meg. A hároméves terv tartalmi kidolgozására és közreadására a frissen felállított Országos Tervhivatal a törvényben ekkor mindössze 30 napos határidőt kapott.

A hároméves terv a háború utáni Magyarország helyreállítására irányult, továbbá megteremtette az első ötéves terv politikai és intézményi alapjait. A hároméves terv lényegében egy 1949.

december 31-ig tartó csonka – 2,5 éves – periódusra vonatkozott, melynek még sor sem

350 Ld.: 1972. évi VII. törvény 1.§ (1) bekezdése.

kerülhetett a kiértékelésére, amikor az Országgyűlés 1949. december 10-én – az 1949. évi XXV. évi törvényben – máris elfogadta az első ötéves tervről szóló újabb dokumentumot.

Mind az 1947-es hároméves, mind az 1949-es ötéves tervvel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy ezek a dokumentumok a Magyar Kommunista Párt (MKP) távlati céljainak végrehajtása érdekében kidolgozott MKP gazdaságpolitikai irányelvekhez kapcsolódtak. Az ötéves tervről szóló 1949. évi XXV. évi törvénynek egyik fontos eleme – a pénzügyi stabilizáció, a földreform, az ipari vállaltok államosítása mellett – a többéves gazdasági tervek végrehajtásának megszervezése volt. Megjegyzendő, hogy mind a hároméves, mind az ötéves középtávú gazdasági tervet az MKP³⁵¹ ipartelepítési irányelvei szerint töltötték meg tartalommal. melyek mellett – egy elkülönült tervezési folyamatban – sor került egy igen jelentős haderőfejlesztésre is (először egy 1948-ban elfogadott négyéves terv alapján).

A korabeli politikusok által közvetlenül irányított, a szovjet sztálini elveknek megfelelő – erőteljesen háborús szempontokat követő és elsősorban a nehéziparra koncentráló –, ugyanakkor meglehetősen ad hoc tervezési gyakorlatot, az 1950-es évek közepétől a béke politikája váltotta fel, mely immár teret engedett az életminőség javítására irányuló és a lakossági közszükségletekre is figyelemmel lévő állami fejlesztő politikának. Ennek értelmében a gazdasági szempontok mellett a társadalmi viszonyokra is hangsúlyt helyező, részletes területrendezési és településfejlesztési tervek készültek az Országos Tervhivatal felügyelete alatt. Ezekhez akkoriban egyebekben a város- és községrendezés szabályairól szóló 1955. évi 36. tvr., valamint az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény rendelkezései biztosítottak szabályozási keretet.

A szovjet mintára megalkotott első tervtörvények nyomán létrejött magyarországi tervezési intézményrendszer a későbbiekben szakmai önállóságot nyert, melybe beletartozott, hogy a tervező szakemberek más európai modelleket is megvizsgáltak, illetőleg később nyugat-európai – elsősorban francia és belga – módszereket is adaptáltak. A népgazdasági tervezés keretekbe foglalására és a tervező tevékenység korábbinál részletesebb szabályozására végül 1972-ben került sor, amikor az Országgyűlés elfogadta a népgazdasági tervezésről szóló 1972. évi VII.

törvényt.

A „tervtörvény”-ként hivatkozott – és a későbbiekben az 1985. évi II. törvénnyel módosított, továbbá egységes szerkezetbe foglalt – 1972. évi VII. törvény megfogalmazta a népgazdasági

351 Megjegyzendő, hogy az 1944. november 5-én létrehozott Magyar Kommunista Pártot a pártvezetés 1948. június 12-én – a Nemzeti Parasztpárt beolvasztása, majd a Magyarországi Szociáldemokrata Párttal való egyesülést követően – feloszlatta és létrehozta a Magyar Dolgozók Pártját (MDP), mely 1956. október 31-én szűnt meg.

tervezés elveit és definiálta a népgazdasági tervek fajtáit (hosszú távú, középtávú, éves operatív tervek). A tervtörvény szabályozta a tervezés rendszerét és módszertanát, ennek keretében előírta a szervek együttműködési kötelezettségét, mind a népgazdasági tervezésben, mind a tervek végrehajtásban. A törvény III. fejezete figyelemre méltóan tisztázta a legfőbb állami szervek (Országgyűlés, Minisztertanács, Országos Tervhivatal, minisztériumok, országos hatáskörű szervek) tervezéssel kapcsolatos hatásköreit, a IV. fejezet pedig a velük együttműködő településekre (tanácsok) és gazdálkodó szervezetekre vonatkozó szabályokat határozta meg. Az 1989. előtti tervezési rendszer hiányosságaira utal – és talán szimbólum értékű – hogy a népgazdasági terv megvalósításáról mindössze a négy szakaszból álló V. fejezet fogalmazott meg előírásokat (ez a törvény legkevésbé hangsúlyos része, kb. 10-15%-a).

Bár a korabeli irodalomban négy törvényre is szokás „tervtörvény”-ként hivatkozni, e jogszabályoknak két típusát álláspontom szerint mindenképpen célszerű megkülönböztetni:

- egyfelől azokat, amelyekben az Országgyűlés egy konkrét fejlesztési periódusra irányadó tervdokumentumot szentesít (ilyen részben az 1947. évi XVII. törvény, valamint az 1949. évi XXV. törvény), melyeket nevezhetjük tervet legitimáló tervtörvény-típusnak,

- másfelől azokat a jogszabályokat, amelyek meghatározzák az országos szintű társadalmi és gazdasági tervek elkészítésének rendjét és főbb elveit, továbbá azonosítják a tervek kidolgozására kötelezett jogalanyokat, meghatározzák a dokumentumok elfogadásának rendjét (ilyen részben az 1947. évi XVII. törvény, de különösen az 1972.

évi VII. és az 1985. évi II. törvény). Ezeket nevezhetjük rendszert teremtő tervtörvény-típusnak.

Ami a rendszerváltozás előtti tervező rendszer intézményi oldalát illeti, a tervek kidolgozásában és elfogadásában természetszerűleg jelentős szerepet töltött be a kommunista és szocialista diktatúrában egyeduralkodó párt. Ilyen módon a népgazdasági tervezés legfelsőbb szintjén az MSZMP (korábban MDP és MKP) Titkársága és Központi (Politikai) Bizottsága állt. E testületek tagjai voltak a tervdokumentumok tulajdonképpeni megrendelői és elfogadói. E szerepükben pedig keretében kötelező érvényű utasításokat fogalmazhattak meg – az Elnöki Tanács, vagy a Minisztertanács útján – az államigazgatás valamennyi szereplője számára. A Pártközpont különféle osztályai (állampolitikai, államgazdasági, terv- és pénzügyi stb.) emellett minden szinten figyelemmel tudták kísérni a tervezési folyamatot – az állami vállalatoknál létrehozott helyi pártalapszervezetektől, egészen a pártszervezet hierarchiájának csúcsáig.

A népgazdasági tervezés intézményi hierarchiájában az állampárt legfőbb döntéshozó szervei alatt az Országos Tervhivatalt célszerű kiemelni. Az OT belső szervezete leképezte az adott kor államigazgatását. Ennek értelmében a Tervhivatalnak az egyes ágazati minisztériumokat tükörrendszerben felügyelő, illetőleg horizontális típusú, funkcionális szervezeti egységei voltak (pl. beruházási és telepítési vagy kommunális ügyekért felelős főosztályok). Az OT az egyes minisztériumokat és az országos hatáskörű szerveket rendszeresen bevonta a döntések előkészítésébe, azonban csak konzultációs szinten, mivel ezek mellett az OT – mint valamiféle gazdasági csúcsszerv – meglehetősen önállóan működött.

Ma már meglepő, de az akkori népgazdasági tervezésnek csupán alacsonyabb szintű – harmad vonalbéli – szereplőinek számítottak a minisztériumok és az országos hatáskörű szervek. Ezek közül kiemelendő lehet az akkori közlekedési tárca, a Belügyminisztérium tanácsokat (helyhatóságokat) felügyelő, valamint területszervezésért felelős főosztályai, az építésügyi tárca városfejlesztéssel foglalkozó szervezeti egységei, valamint az ipari minisztérium.

A pártállami tervezési hierarchia legalsó szintjein helyezendők el végül a különféle tervező műhelyek, így az OT-nak alárendelt Területrendezési Intézet (TERINT) és a Városfejlesztési Tervező Iroda (VÁTI). Megemlítendők még az ideológiailag legfüggetlenebbnek tekinthető tudományos intézetek (MTA, Államtudományi Intézet) és a korabeli egyetemek (pl. a Budapesti Műszaki Egyetem).

Véleményem szerint feltűnő hiányossága a pártállam idején kiépített erőteljesen központosított népgazdasági tervező rendszernek, hogy a megyei és helyi tanácsok nem voltak érdemben bevont szereplői az össztársadalmi tervezési folyamatnak, mivel pl. még a vonatkozó jogszabályok sem írták elő a velük való egyeztetés kötelezettségét.

3.1.1.2. A rendszerváltozás utáni elsődleges állami tervező gyakorlat

A Tervtörvény 1990-ben³⁵² történt hatályon kívül helyezésével és az Országos Tervhivatal megszüntetésével hazánkban egy időre megszűntek a makrogazdasági tervezés jogszabályi alapjai, illetve eltűntek intézményi és személyi letéteményesei – nem különben a több évtized alatt felhalmozott tervezési módszertani ismeretek.

Az 1989. október 23-i módosításokat³⁵³ követően, a rendszerváltás utáni Alkotmányban továbbra is maradtak utalások az állami szintű tervező feladatokra, mivel az alaptörvény

352 Lásd: a kormányzati munkamegosztás megváltozásával összefüggésben egyes törvények módosításáról szóló (ma már nem hatályos) 1990. évi LXVIII. törvény 7.§-a.

353 Lásd: (hatályos 1989. október 23-tól 2012. január 1-ig).

kimondta, hogy a Kormány „…biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását” és […]

„gondoskodik megvalósulásukról,”³⁵⁴ míg az Országgyűlés „meghatározza az ország gazdasági és társadalmi tervét.”³⁵⁵ Ezzel kapcsolatban ugyanakkor komoly bizonytalanságot okozott, hogy az említett alkotmányszakaszok – 2012. január 1-jén történt hatályon kívül helyezésükig – nem nyertek tartalmi meghatározást. Úgy látszik, a jogalkotó mintegy 23 éven keresztül nem látta szükségét annak, hogy részletesen meghatározza, mit kell érteni az „ország gazdasági és társadalmi terve” alatt, illetőleg, hogy milyen esetekben, milyen időtávra, illetve milyen eljárási keretek között kell e terveket kidolgozni és elfogadni. Ezt követően az Magyarország új – 2011. április 25-én elfogadott, 2012. január 1-től hatályos – Alaptörvénye már nem is foglalkozik a társadalmi és gazdasági tervezés kérdésével. Alaptörvényünk a „terv”

kifejezést csupán a rendkívüli jogrendre vonatkozó szabályozok között – az 52. cikkben (Váratlan támadás) – használja, amennyiben tehát a Kormány az ország váratlan megtámadása esetén – „szükség esetén a köztársasági elnök által jóváhagyott fegyveres védelmi terv szerint”

– azonnal intézkedni köteles.

Alkotmányos szintű jogszabályi kiinduló pontok hiányában is – az állami szintű tervezés fő területeiként a következőket kell számba venni:

a) a Kormány és az egyes ágazatok hosszú távú szakpolitikáinak, stratégiáinak a meghatározását (stratégiai szintű szakigazgatási tervezés),

b) az államháztartási kiadások és bevételek évenkénti meghatározását (államháztartási tervezés),

c) a jogalkotási teendők időrendbe állítását, valamint a Kormány feladatainak és az egyes ágazatok rövidtávú teendőinek megfelelő ütemezését (operatív szintű kormányzati tervezés).

Meglátásom szerint a fenti tervezési eseteket az állam elsődleges tervező funkcióiként kell figyelembe venni, mivel azok alapvetően a társadalmi javak előállításához és újraelosztásához (redisztribúció), ezzel összefüggésben a szakpolitikai feladatok ellátásához, valamint az állam működtetéséhez kapcsolódnak, és mint ilyenek a „nemzetgazdasági tervezés”³⁵⁶ alappilléreiként fogalmazandók meg.

354 Lásd: az 1949. évi XX. törvény 35. § (1) bekezdésének e) pontját a Kormány feladatköreiről.

355 Lásd: az 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdésének c) pontját az Országgyűlés feladatköreiről.

356 SÁNTHA György – VIGVÁRI András: A nemzetgazdasági tervezési rendszer szervezeti és intézményi rendje – a korszerű költségvetési technikák alkalmazásának feltételei, Új Mandátum Kiadó, Budapest, 2006, 192.

Érdekes módon az elsődleges állami (makro szintű) tervező funkciók körében Magyarországon egyedül az államháztartási kiadások és bevételek tervezése szabályozott törvényi szinten.³⁵⁷ Az egykori Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) szakmai apparátusa – a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program keretében, 2011-ben – javaslatot tett arra, hogy a költségvetési tervezést is felölelő módon egy átfogó stratégiai tervezési törvény készüljön el.

Ez fontos előrelépést jelentett volna a program alapú – vagy legalább is részben program alapú költségvetési rendszer (program budgeting)³⁵⁸ – magyarországi bevezetésében. Az akkori nemzetgazdasági minisztériumi vezetés azonban ezt a kezdeményezést nem támogatta, így a kormányzati szintű stratégiai tervező tevékenység 2012-ben végül kormányrendeleti szinten³⁵⁹ nyert rendezést. Magyarországon ekkor jogilag és intézményileg is élesen kettévált a kormányzati stratégiai/szakpolitikai, illetőleg a költségvetési tervezés. Ezt a különválást csak fokozta, hogy a Nemzetgazdasági Minisztérium 2011. december 1-jén egy önálló Nemzetgazdasági Tervezési Hivatalt állított fel,³⁶⁰ – mely egy ideig még konkurált a KIM közigazgatásfejlesztésért felelős szervezeti egységeivel – később azonban (2014. december 31-én) beolvadt a területfejlesztés stratégiai tervezéséért felelős miniszter munkaszervezetébe.

A nemzetgazdasági tervezés alappilléreihez képest fontosnak tartom megkülönböztetni a Magyarországon az 1990-es évek közepétől hangsúlyossá vált másodlagos állami tervező tevékenység intézményesült formáit, ahol a középpontba a fejlesztési célú hazai források (fejezeti célelőirányzatok) és nemzetközi támogatások (segélyek) megszerzésének és felhasználásának megtervezése került. A tervezés ez esetben tehát nem az egyes szakpolitikák meghatározására, az elosztható társadalmi és gazdasági javak megtermelésének módjára, továbbá az állami feladatellátás megszervezésére irányul, hanem – ez utóbbiak létét feltételezve – alapvetően az erőforrások felhasználására, és különösen közpénzügyi források kihelyezésének szempontjaira koncentrál.

Úgy is fogalmazhatunk, hogy míg az elsődleges nemzetgazdasági szintű tervek a „Mit?”

kérdésre adnak választ – és ennyiben valóban az országstratégiát határozzák meg –, addig a másodlagos szintű tervező rendszerek a „Hogyan?” kérdésére fókuszálnak, és feltételezik, hogy

357 Formailag és eljárásrendileg ez az államháztartásról szóló 2012. CXCV. törvényben (Áht.) meghatározott, tartalmilag pedig az éves költségvetési törvényekben szabályozott, mely utóbbiakhoz – államszemviteli okokból – szorosan kapcsolódnak az ugyancsak évente elfogadott zárszámadási törvények.

358 BÁGER Gusztáv: Programalapú költségvetés, Pénzügyi szemle, 2017. augusztus, 281-201. forrás:

https://www.penzugyiszemle.hu/documents/pu-szemle-0603pdf_20170817162942_51.pdf (utolsó letöltés:

2021.02.28.)

359 Lásd a kormányzati stratégiai irányításról szóló 38/2012. (III. 12.) Korm. rendeletet.

360 Lásd a 248/2011. (XII. 1.) Korm. rendeletet.

a „Mit?” kérdésre előzetesen az országot irányító Kormányzat megfelelő válaszokat adjon hosszú távú szakmai koncepciókban, illetőleg kormányzati stratégiai tervdokumentumokban.

Gellén Márton a fejlesztéspolitika legfontosabb alapkérdései között harmadik fontos aspektusként kiemeli még a „Miből?” kérdését is,³⁶¹ erre azonban az elmúlt évtizedekben a kormányok álláspontom szerint azért nem fordítottak különösebb figyelmet, mert éppen azzal voltak elfoglalva, hogy a Magyarországra érkező – az évi akár 1000 milliárd Forintot is elérő – európai uniós fejlesztési forrásokat a lehető legmagasabb arányban sikerüljön pályázatokkal és szerződésekkel lekötniük (lásd: az ún. „forrásabszorpció” problémáját³⁶²).

A másodlagos nemzetgazdasági szintű tervező rendszer magyarországi létrejöttének fontos előfeltétele volt, hogy az 1990-es évek közepétől a főköltségvetésből, illetve a különböző nemzetközi pénzügyi alapokból (pl. PHARE) átvett támogatások felhasználása új és önálló közfeladatként intézményesült „területfejlesztési politika”, illetve „fejlesztéspolitika”

elnevezésekkel. Utóbbi elnevezés ugyanakkor – álláspontom szerint – már csak azért sem volt helyes, mert egy állam „fejlesztéspolitikája” sohasem különülhet el élesen – önálló logikájú rendszerként – az elsődleges állami tervező folyamatoktól, így különösen a szakigazgatási tervezésétől, az államháztartási tervezéstől és a jogalkotás programozásától. Helyesebbnek tartom ezért ezt az államilag intézményesített forrásallokációs tevékenységet a továbbiakban inkább „támogatáspolitika”-ként hivatkozni. Még akkor is, ha napjainkra az Európai Unióban regionális (regional policy) vagy kohéziós politikaként (cohesion policy) aposztrofált magyarországi fejlesztéspolitikának mostanra terebélyes szakirodalma keletkezett.³⁶³

A források nagysága és a különböző támogatási programok politikai jelentősége miatt a fejlesztéspolitika hazánk uniós csatlakozását követően rendkívüli mértékben előtérbe került, ugyanakkor fontosnak tartom leszögezni, hogy a másodlagos tervező rendszerek sohasem léphetnek az elsődleges tervező rendszerek helyébe. Egyrészt a kormányzati stratégiai irányítási rendszerről szóló 38/2012. (III. 12.) Korm. rendeletben felállított tervhierarchia okán, másrészt mert a másodlagos tervezés – a „hogyan?” kérdésére adott válaszok okán – sok esetben eszköz

361 GELLÉN Márton: Változatos közpolitikai célok érvényesítése egyes jogintézményekben: közbeszerzési prioritások az EU 2020 stratégia fényében, Acta Humana, 2016/1. szám, 34.

362 VIGVÁRI András: A magyar gazdaság versenyképességét szolgáló közszektorhoz vezetõ út egy lehetséges forgatókönyve, “Vissza az alapokhoz”, Stratégiai kutatások – “Magyarország 2015”, Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2006, 233-238.

363 Lásd erről: NYIKOS Györgyi – DRAHOS Zsuzsanna: A területi szempont hangsúlyos megjelenése a fejlesztéspolitikában – átalakuló struktúra? (az elmúlt időszak eseményei és a TA2020), Falu, Város, Régió, 2011/1. szám, 5-7. forrás: http://real.mtak.hu/78886/1/6_nyikosFVR_2011_1_NTH_u.pdf (utolsó letöltés:

2021.02.28.), illetőleg RICZ Judit: Fejlesztéspolitikai dilemmák: az állam fejlődésben betöltött szerepének újradefiniálása, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2009.

szerepbe kerül az elsődleges tervezési folyamatok mentén meghatározott kiemelt társadalmi és gazdasági célokhoz képest. Itt jegyzem meg, hogy a másodlagos tervező rendszerek jelentőségének túldimenzionálása az európai uniós támogatási rendszerben már-már rendszerszintű problémákat generál:

- idegen forrásokat felhasználva a támogatott EU-tagállamokban gyakorta elnagyoltabbá vált a tervezés és a végrehajtás, amit egyfelől a támogatásvisszafizetési arány, másrészt az bizonyít, hogy számos európai uniós ország nem tudja lehívni a rendelkezésére bocsátott támogatási keretet („felelősségi és érdekeltségi problémák”);³⁶⁴

- a folyamatos megszerzési kényszer miatt torzító hatások lépnek fel, amely miatt nem feltétlenül az kerül a tervekbe, ami valóban szükséges (pl. ami igénymérésekkel alátámasztott), hanem amivel a legtöbb forrás hívható le („támogatás optimalizáció”);

- az Európai Bizottság a kohéziós források felhasználását – már csak a nettó befizető országok érdekében is – fokozottan ellenőrzi, így biztosíték jelleggel olyan párhuzamos mechanizmusokat működtet, melyek nagyon bonyolult, rendszereket eredményeznek („a bürokrácia eszkalációja”).

A továbbiakban előbb a rendszerváltozás utáni elsődleges, majd ezt követően a másodlagos állami tervező gyakorlatot mutatom be részletesebben.

A továbbiakban az általam az elsődleges állami szintű tervezés körébe sorolt stratégiai szintű szakigazgatási, az államháztartási, illetőleg az operatív szintű kormányzati tervezés Magyarországon eddig követett szabályozási és intézményi megoldásait mutatom be. Ennek során a rendszerváltástól napjainkig tartó időszakot elemzem.

a) A szakigazgatási szintű stratégiai tervezésről:

A szakigazgatási tervezést keretező kormányzati szakpolitika-alkotó tevékenység alapját a rendszerváltozás óta eltelt években az egyes kormányciklusokra készített négyéves kormányprogramok képezték. A kormányprogramok fontos iránymutatásul szolgáltak – különösen a kormányzás első éveiben – a napi aktuálpolitikai kérdéseket meghaladó, középtávú tervezési kérdésekben, azonban stratégiai dokumentum jellegük fogyatékos volt annyiban,

A szakigazgatási tervezést keretező kormányzati szakpolitika-alkotó tevékenység alapját a rendszerváltozás óta eltelt években az egyes kormányciklusokra készített négyéves kormányprogramok képezték. A kormányprogramok fontos iránymutatásul szolgáltak – különösen a kormányzás első éveiben – a napi aktuálpolitikai kérdéseket meghaladó, középtávú tervezési kérdésekben, azonban stratégiai dokumentum jellegük fogyatékos volt annyiban,

In document A menedzselt állam (Pldal 137-186)