Mivel az Állam a közigazgatásban testesül meg, nem kerülhető meg, hogy rögzítsük, a továbbiakban mit értünk közigazgatás és közigazgatás-tudomány alatt.
A sok egyéb mellett 1969-1970-ben az Amerikai Közigazgatási Társaság (ASPA) elnöki tisztségét is betöltő új-mexikói Ferrel Heady professzor hat kiadást megélt összehasonlító közigazgatás-tudományi tankönyvét73 azzal kezdi, hogy a közigazgatás a kormányzati tevékenység egy aspektusa, amelyet ott és akkortól kezdve tekinthetünk létezőnek, ha működésbe lépnek olyan politikai rendszerek, melyek a döntéshozók által meghatározott célokat teljesítését kísérlik meg elérni. Heady szerint – a neves ókori és középkori államtudósok munkásságát tiszteletben tartva – szisztematikus közigazgatásról és közigazgatás-tudományról a XVIII. századi nyugat-európai kameralizmus megjelenéséig nem igen lehet beszélni.
Ahogyan pedig azt Madarász Aladár szögezi le, a kameralizmus gyakorlati államtudomány, amely a harmincéves háborút (1618–1648) követően alakult ki a német fejedelemségekben, a Habsburg Birodalom és Skandinávia országaiban. A kifejezés a fejedelem lakóhelyére (latin camera), illetve később inkább már a kincstárra utal, ahonnan az uralkodók birtokait és javait igazgatták. A XVIII. századig tehát „a kameralizmus foglalta össze azokat, a hivatalnokok képzéséhez szükséges elméleti és gyakorlati gazdasági ismereteket, amelyek az uralkodó érdekeit és az alattvalók jólétét voltak hivatva előmozdítani.”74
73 HEADY Ferrel: Public administration – a comparative perspectiv (Public administration as a field of study), New York, Marcel Dekker Inc., 2001, 1.
74 MADARÁSZ Aladár: Kameralizmus, történelmi iskola, osztrák gazdaságtan, Közgazdasági Szemle, Budapest XLIX. évf., 2002, 838-839.
Európában a fentebb említett kameralizmus jelenti azt a több évszázados gyakorlati alapot, amelyhez hozzákapcsolva a jogállam ideája kapcsán a XIX. századi német filozófusoknál és államtudósoknál megszületett új államelméleteket, szép lassan megszületett a mai formájában ismert, illetőleg mindenki számára egységesen értelmezhető modern közigazgatás – ehhez kapcsolódóan pedig a modern értelemben vett közigazgatás-tudomány, melyről közigazgatási rendszerek hiányában aligha lehet beszélni. Ahogyan azt Heady megjegyzi, ez a kifejlődés az Amerikai Egyesült Államokban csak a XIX. század második feléig történt meg. (A tengerentúlon e tekintetben különösen Woodrow Wilsonnak az igazgatás tudományáról (The Study of Administrtion) szóló, 1887-ben megjelent esszéjét tekintik fordulópontnak.) Koi Gyula álláspontja szerint „a közigazgatás-tudomány eredése” egyenesen, hogy megegyezik a kameralisztika korával, amely egyértelműen a XVIII. századra tehető.75
Mind az amerikai Ferrel Heady, mind pedig Koi Gyula megközelítésével jól összecseng Tamás András véleménye, aki kisebb jelentőséget tulajdonít a Wilson fiatalkori igazgatástudományi művének, és aki szerint „a mai értelemben vett, modern közigazgatás az utóbbi 200 évben bontakozott ki.”76 A legutóbbi két évszázadra mindemellett jellemző, hogy a közigazgatás erősen a joghoz kötött, amely folytán a közigazgatás a jogállamok administratio-jaként jelenik meg. E tekintetben – miként erre Tamás András is felhívja a figyelmet77 – természetesen folyamatosan ügyelni kell arra, hogy a jogállami keretek koronként és országonként mást és mást jelentenek; más a jog szerepe a kontinentális francia és német, valamint az európai kontinensen túli angolszász államfelfogásokban.
A modern közigazgatás-tudomány jogtudományi beágyazódása egyértelműnek látszik, melynek kezdetét a német szakirodalom Robert von Mohl Württemberg Királyság államjoga (Das Staatsrecht des Königreiches Württemberg) című, 1829-ben megjelent munkájától számítja.78 Ezt követően azonban 100 éven belül két irányból is jelentkezett e friss tudományterület kiterjesztésének igénye. Előbb Mohl honfitársától, a szintén német Lorenz von Steintől, aki Közigazgatástan (Die Verwaltungslehre) című könyvének 1865-ös kiadásával egy akkor még gyökeresen új irányzatot alapozott meg. Olyannyira, hogy a tengerentúlon egyesek Steinhez kötik a modern közigazgatás-tudomány megalapozását, hivatkozva arra, hogy ő volt az, aki először írta le azt más tudományterületek (szociológia, politikatudományok,
75 KOI Gyula: Külföldi hatások a magyar közigazgatás-tudományban - Hazai és nemzetközi tudománytörténeti visszapillantás a kameralisztika időszakától a Magyary-iskola koráig, doktori tézisfüzet, Győr, 2013, 3.
76 TAMÁS András (2009): i. m. 69.
77 Ugyanott (TAMÁS A.: Iustum Aequum Salutare, V. évf. 2009/3., 69.)
78 MichaelSTOLLEIS: Geschichte des Öffentliche Rechts, Zweiter Band 1800-1914, (III. Die erste Phase eines eigenständigen Verwaltungsrecht), C. H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, München, 1992, 258-265.
közpénzügyek) olvasztóedényeként.79 Figyelemmel a közigazgatás-tudománytörténeti értekezések nagy számára és a külföldi szerzők helyenként lényegesen eltérő megközelítésére, a pontos dátummal kapcsolatban nem tartom fontosnak a mélyebb értekezést.
Lorenz von Stein hatása a következő generációkra kétségkívül nagy volt Európában.
Magyarországon Paczolay Péter a Pázmány Péter Tudományegyetem „Politikai (Alkotmányi és Közigazgatási) Tanszékét” 1892 és 1928 között 36 éven keresztül vezető Concha Győző nevét említi olyanként, mint „akinek Közigazgatástana Stein elméleteinek és tanításainak a hatása alatt állt.”80 Más külföldi szerzők81 sok más tudós mellett Niklas Luhmannt és Max Webert is ebbe a körbe sorolják. Azt ugyanakkor a Miskolci Egyetem Közigazgatási Jogi Tanszéke által kiadott egyetemi jegyzet sietve leszögezi, hogy „a tudományos szervezési irányzat képviselőiként hivatkozott Henry Fayol, valamint a Luther Gulick és Lyndall Urwick amerikai szerző-páros nem ebbe a sorba tartozik. Ennek oka, hogy – bár a tudományos szervezés hasonlóságot mutat a közigazgatástannal – utóbbi nem jogi, hanem szervezési szempontból közelíti meg a közigazgatás működésének vizsgálatát, amely miatt a két irányzat között kiindulópontjaik különbözőségei miatt nem lehet egyenlőséget tenni.82 (Megjegyzem, hogy Kalas Tibor és miskolci kollégáival ebben nem értek egyet. A közigazgatástudományt biztosan nem lehet kizárólag jogi alapon, a jogtudós szemüvegén keresztül megközelíteni.
Különösen a XXI. században, amikor a hagyományos jogállami és szervezéstani aspektusok mellett harmadik szempontként megjelenik a mindent – tehát feladatokat, folyamatokat, szervezeteket – átformáló (digitális) technológiák kérdése is.)
Maradva a kontinentális jogrendszereknél, Magyarországon a XIX. században Virozsil Antal83 a királyi felségjogból vezette le a közigazgatást, mely álláspontja szerint az egységes közjogi viszonyokból vált le az idők folyamán. Ilyen módon a közigazgatás nem más, mint az
79 Mark R. RUTGERS: Can the Study of Public Administration do without a Concept of the State?: Reflections on the Work of Lorenz Von Stein, Administration & Society, 1994/11., 395-412.; Manuel Luis RODRÍGUEZ: The new public administration model, Magallanes, Chile, 2010.
80 PACZOLAY Péter: Az állambölcselet oktatása a jogi karon, In: „225 éves a jogászképzés Budán, Pesten, Budapesten”, a jogászképzés Budára települése 225. évfordulójának tiszteletére rendezett tudományos emlékülésen elhangzott előadás, 2011, forrás: http://www.ajk.elte.hu/Jogaszkepzes_konfkotet (utolsó letöltés 2021.01.05.)
81 Martin ALBROW:A sociological theory of law, Niklas Luhmann, Routledge, New York, 2014, xiii., Laurence E.
LYNN, Jr. (Bureaucracy and its Critics in America and Germany: In: Defense of the “Bureaucratic Paradigm”, Der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management Heft, 1/2008., 29-48.
82 Lásd Közigazgatási Jog 1. Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész I. (Szerk.: KALAS Tibor) Egyetemi jegyzet, Virtuóz Kiadó, Budapest, 2007, 76.
83 VIROZSIL Antal: Magyarország nyilván- vagy közjoga, mint az alkotmány eredetétől 1848-ig fennállott, Buda, 1861.
alkotmányos viszonyok megjelenése a mindennapi életben.84 Ezt követően a XX. század első felében Ereky István már úgy fogalmazott, hogy közigazgatásnak kell tekinteni „a közjogi jogi személyeknek minden ténykedését, amely közcéloknak egyes konkrét esetekben történő elérése érdekében ténykedik, sokakra támaszkodva, amely során a közigazgatás alanyi jogokat/kötelezettségeket hoz létre, azokat alakítja vagy megszünteti, avagy közhitelességgel megállapítja, nyilvántartja, igazolja.”85
Ereky Istvánnál a hatalommegosztás államfő központú, az egyes hatalmi ágak abból szakadoznak le: először is a törvényhozás, mely a király akaratát befolyásolja, majd az igazságszolgáltatás, amely esetében a bíró az uralkodó nevében ítél, végül a végrehajtó hatalom. Utóbbi az előbbi kettő által szabadon hagyott területeken érvényesül, amely vagy megmarad, vagy nem. Erekynek egy másik – szervezeti megközelítésű – fogalom-meghatározásában „…a közigazgatás az állam szervezete, a közfeladatoknak ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes megoldására.”86
A fenti meghatározást később Magyary Zoltán is átveszi Magyar közigazgatás című egyetemi tankönyvében.87 Magyary szerint ugyanakkor „a közigazgatás az állam adminisztrációja”, lényege pedig a cselekvés: „Az állam is szervezeti egység, mely céljai elérése végett szakadatlanul cselekszik.”88 […] „A közigazgatás alkalmazza és gyakorolja az állam hatalmát, impériumát, tehát a cselekvésben olyan tényezővel rendelkezik, amely csak az államnak áll rendelkezésre, és amely ezért különös lehetőségeket, működési teret és feladatokat nyit meg és jelöl ki számára.” Magyary emellett kiemeli a közigazgatás a cselekvésre való képességének fontosságát: „A közigazgatásnak azonban nem minden működése hatalomgyakorlás, hanem sok olyan feladat is van, amelyek megoldása nem az akaráson, hanem a tudáson, nem a parancsoláson, hanem a képességen múlik.”89
A Magyary Zoltán féle közigazgatás fogalomnak a fentieken túl fontos eleme a közszükségletek kielégítése: „A közigazgatás az államot alkotó emberek közérdekű, vagy közösen jobban megoldható szükségleteinek kielégítésére hivatott.”90 Végül Magyary leszögezi, hogy a
84 VARGA ZS. András gondolatai, elhangzott 2010.03.12.-én a Doktori Iskola „Kormányzás és közigazgatás c.
szemináriumán.
85 EREKY István: Közigazgatás és önkormányzat, Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Bizottsága, Budapest, 1939.
86 EREKY István (1939): i. m. 14.
87 MAGYARY Zoltán (1942): i. m. 41. (II. fejezet, 6.§ A közigazgatás fogalma, 6. pont)
88 Ugyanott.
89 Ugyanott (II. fejezet, 6.§ A közigazgatás fogalma, 2. pont).
90 Ugyanott (II. fejezet, 6.§ A közigazgatás fogalma, 3. pont).
közigazgatás a jog uralma alatt áll („a közigazgatásra is teljesen kiterjed ez a jogi atmoszféra”91), mivel az állam szervezetét és minden működését a jog szabályozza. A joguralom (rule of law) tehát fontos fogalmi tényező a közigazgatás esetében. A közhatalom (impérium) gyakorlása a közérdekű feladatok végrehajtását segíti, és a közigazgatásra a legfőbb szuverénről háramlik.92
A második világháború után Bibó István A jó közigazgatás problémája című tanulmányában93 – némi kiábrándultsággal – már megkritizálja azokat, akik a „közigazgatás jóságának” kérdését
„a közérdek és a magánérdek szembeállításának jegyében” vagy „az eredményesség és szakszerűség szembeállításának jegyében” vetik fel. Mint írja, „Teljességgel kérdéses azonban, hogy a közigazgatás központi problémájához közel jutottunk-e ezekkel a szembeállításokkal.”
Írásában leszögezi: „Mindaddig, amíg a közigazgatás szakmai keretein belül maradunk, a feladat így is, úgy is az, hogy a közigazgatás „igazgasson”, vagyis valamit vagy valakiket akadályokon átvezessen, rendezzen, egyeztessen, kiegyenlítsen, akár közérdekről, akár magánérdekről, akár eredményességről, akár jogszerűségről van szó.”
Arra a kérdésre válaszul, hogy „Hol van tehát az a terület, ahol a közigazgatási feladatvégzés igazi nagy feszültségei, igazi nagy összeütközései mutatkoznak?” Bibó István három olyan nagy tényezőt fogalmaz meg, amelyek a közigazgatási feladatkört meghatározzák. Ezek: a
„Hatalom” a „Hivatal” és az „Élet” (a társadalom). Álláspontja szerint
- „a hatalmi beállítás számára a közigazgatás eszköz, melyet a hatalom céljainak a szolgálatában fel lehet használni…”
- „A hivatali beállítás számára a közigazgatás mindenekelőtt egy szakma. Mint ilyen, különösen az írásbeliség elterjedésével önállósult. Legfőbb törekvése – mint minden más szakmának – az, hogy kiépítse a maga eljárásmódjait, s formálja, egyeztesse, rendezze,
„igazgassa” azt az életanyagot, mely rá van bízva. Hajlandó arra, hogy némileg megmerevedjék, de természeténél fogva igyekszik arra is, hogy eljárásait finomítsa,
91 Ugyanott (II. fejezet, 6.§ A közigazgatás fogalma, 4. pont).
92 A szuverén a rendi társadalmakban még az uralkodó. Később – a polgári átalakulás folyamatában, államformától függően – az uralkodó ezt a főhatalmat vagy megosztotta másokkal, vagy egyenes a nép lett annak letéteményese.
Utóbbi ezt a főhatalmat közvetlen módon meglehetősen ritkán (választásokkor, népszavazások, népi kezdeményezések alkalmával) gyakorolja, melyből következően a 20. századra alapvetően a képviseleti típusú hatalomgyakorlási formák, valamint az ehhez kapcsolódó jogi és intézményi megoldások terjedtek el szinte az egész világon.
93 BIBÓ István: A jó közigazgatás problémája, Budapest, 1947. (In: Válogatott jegyzetek, Magyar Elektronikus Könyvtár, forrás: http://mek.niif.hu/02000/02043/html/324.html (utolsó letöltés: 2021.02.28.)
technikáját elmélyítse, a reá bízott anyagba beljebb hatoljon, s mindezt megteszi akkor is, ha senki nagy célokat nem tűz elébe, s nagy csodákat nem akar kihozni belőle.”
- „Az élet, a társadalom beállítása az, hogy mindenekelőtt a maga folyamatos életét akarja élni, s a közigazgatást a maga feltételeinek egyik tényezőjeként tekinti. Lehet, hogy távoli és megközelíthetetlen feltételnek ismeri, melytől a legjobb esetben azt várja, hogy egyenletes és kiszámítható legyen; […] azt azonban mindenképpen igyekszik elkerülni, hogy ő maga merő eszköz vagy merő szám legyen a közigazgatás számára; ezért bizalmatlan a közigazgatás útján vagy a közigazgatás által keresztülviendő nagy tervekkel szemben, ha azok következményei világosan és foghatóan át nem tehetők az egyes ember szükségleteinek és feltételeinek a világába.”94
A második világháború utáni kommunista és szocialista diktatúrák idején Szamel Lajos fogalmazta meg a közigazgatás – pontosabban akkoriban: „államigazgatás” – szocialista definícióját. Ennek értelmében az államigazgatás sajátossága, hogy az államon belül a legnagyobb igazgatási szervezet (alany), az államigazgatás tárgya pedig nem más, mint „az egész államilag szervezett társadalom”. 95 Az igazgatás céljaként Szamel az eredményességet jelöli meg, melyhez az igazgatás tartalmán keresztül vezet az út, amelyet összefoglalóan úgy határoz meg, mint „a szervezet folyamatos és zavartalan működése összes feltételeinek biztosítását”. Az igazgatás tartalma Szamel szerint nem más, mint az a tevékenység, mellyel a meghatározott célt el kívánjuk érni.96
Varga Zs. András álláspontja szerint Szamel a közigazgatás definiálásakor az Ereky és Magyary féle háború előtti közigazgatás definíciókhoz nyúl vissza, a helyzetét viszont nem kis mértékben nehezítette, hogy a joguralom idején fejlődésnek indult hazai közigazgatás-tudományi megközelítéseket egy diktatórikus, monolit hatalomgyakorlási modellre kellett alkalmaznia.97 Szamel Lajos szerint az államigazgatás a saját jogát alkotja meg.98 Ezt ugyanakkor később
94 BIBÓ István (1947): i. m. 1.
95 SZAMEL Lajos: Magyar közigazgatás-tudomány, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1977.
96 TORMA András: E-kormányzati szolgáltatások a gazdasági szférában, Nemzeti Tankönyvkiadó, 2011, 11. forrás:
Digitális Tankönyvtár, http://www.tankonyvtar.hu (utolsó letöltés: 2021.02.28.)
97 VARGA ZS. András gondolatai (elhangzott 2010.03.12.-én a Doktori Iskola „Kormányzás és közigazgatás c.
szemináriumán).
98 BERÉNYI Sándor – SZAMEL Lajos – BARACKA Róbertné – IVÁCSICS Imre: Magyar államigazgatási jog, általános rész, BM Könyvkiadó, Budapest, 1984, 112-113.
Tamás András99 és Varga Zs. András100 is cáfolta, mondván a közigazgatás maga nem alkot jogot, mivel ez vagy a törvényhozás, vagy a kormányzás letéteményeseinek joga.
Napjainkban Magyarországon a kormánytisztviselőket és köztisztviselőket közigazgatási szakvizsgára felkészítő tankönyv101 igazgatási tevékenységként definiálja a közigazgatást,
„amelynek célja az állami feladatok megvalósítása”. A közigazgatás differentia specifica-ja emellett, hogy a társadalomban megjelenő legnagyobb szakigazgatási rendszer, melynek tevékenysége az egész társadalomra kiterjed. „Nincs önállósult célja, alapvetően a politikai hatalom céljait valósítja meg, ugyanakkor a politikai hatalommal szemben relatív autonómiával is rendelkezik, mely egyben hatékony és szakszerű működésének feltétele is.” A közigazgatás további sajátossága emellett, hogy egyes tevékenységeit közhatalom birtokában látja el (pl.
jogszabályt alkot, hatósági jogalkalmazást végez). A közigazgatás által végzett igazgatási tevékenységnek – ahogyan erről már volt szó – meghatározó eleme továbbá a jogállamiság követelményének minden körülmények közötti érvényre juttatása.
Az eltérő történelmi és kulturális hátterű fejlődés ellenére, összességében ugyanakkor igazolva láthatjuk a Georg Jellinek féle kettős – társadalmi és jogi – megközelítést, amennyiben tehát az államtudományoknak korunkban mindig adott egy jogi, jogtudományi, valamint egy politikai (politológiai, szociológiai) vetülete. Ebből az is következik, hogy a közigazgatással kapcsolatos ismeretanyagnak csupán egy része esik a jogtudományok – főként az alkotmányjog, közigazgatási jog – területére. Közigazgatásunk egy része vizsgálható – álláspontom szerint pedig különösképpen vizsgálandó – más (tehát pl. szervezéstani, technológia) aspektusok szerint. Nem véletlen, hogy Magyary Zoltán – és a tudós nevét viselő első modern közigazgatás-fejlesztési stratégiai dokumentum102 – is a feladatrendszert, a közigazgatási struktúrákat, a szervezetrendszeren belül lezajló folyamatokat, a folyamatokban résztvevő személyeket, valamint a működés technikai (anyagi, technológiai) oldalát határozta meg generális elemzési szempontként. Ezek (tehát a „feladat”, a „szervezet”, az „eljárás”, a „személyzet” és az alkalmazott „technológia”) mentén bárhol és bármikor leírható, elemezhető egy adott ország közigazgatása. Mindazonáltal ez egy érdekes, közigazgatás-tudományi határterületet is kijelöl,
99 TAMÁS András: A közigazgatási jog elmélete (negyedik, átdolgozott kiadás), Budapest, Szent István Társlat, 2010.
100 VARGA ZS. András: A közigazgatás és a közigazgatási jog alkotmányos alapjai, A Magyar közigazgatás és a közigazgatási jog általános tanai I. kötet (szerk.: PATYI András), Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2017, 219-221.
101 KILÉNYI Géza – KALTENBACH Jenő: Általános közigazgatási ismeretek, a központi állami szervek rendszere, (lekt.: GERENCSÉR Balázs Szabolcs), Nemzeti Közigazgatási Intézet, Budapest, 2012, 117.
102 Lásd: Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (Közzétette a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, 2011. június 10-én, forrás: https://www.uni-nke.hu/document/uni-nke-hu/gal_1_1modul.pdf., utolsó letöltés: 2021.02.28.)
melynek „bejárását”, valamint a kapcsolódó területek összekapcsolását, szintetizálását célszerű – jogi és jogon túli ismeretekkel, illetve tudományos módszerekkel – megkísérelni.103