A közmenedzsment jelenségről

A „közmenedzsment" a public management angol kifejezés egyszerű magyar fordítása, melyben ugyanakkor a „menedzsment” kifejezés azért nem fordítandó tovább irányításra vagy vezetésre, mert időközben a menedzsment szó – szép fokozatosan – a magyar nyelvben is önálló jelentéstartalmat nyert. Ezt a többletjelentést álláspontom szerint a – többek között Frederick W. Taylor²³⁵ és a Lyndall F. Urwick²³⁶ nevével fémjelzett – XX. századi scientific management iskola által elért tudományos eredményekkel lehet meghatározni. Ebben az esetben pedig nem egyszerűen csak hétköznapi értelemben vett „vezetésről”, hanem módszertanilag is megalapozott, tudatos szervezetirányító (ti. „menedzsment”) tevékenységről van szó. Másfelől, a „menedzsment” kifejezéshez – kiváltképp William Edwards Deming munkáságának köszönhetően – a XX. század második felétől lényegében automatikusan kapcsolnunk kell a

„menedzsmentciklus” fogalmat is. Ez utóbbi pedig már egyértelműen azt jelzi számunkra, hogy a „menedzsment” tevékenység egy olyan módszertanilag megalapozott, tudatos tevékenységsorozat, amelyben ismétlődnek egyes tervezési, végrehajtási, nyomon követési és kiértékelési fázisok.

Mindemellett – ahogyan ezt Tamás András is hangsúlyozza – „…vitathatatlan tény, hogy a közmenedzsment fogalom „feltalálói az amerikaiak”.²³⁷ Az amerikai kontinensen immár lassan 130 évre visszamenőleg hivatkozhatók e tárgyban szerzők. Közülük Frank Johnson Goodnow 1893-ban publikálta „Összehasonlító igazgatási jog” című művét,²³⁸ melyben azt állította, hogy a kormányzás tulajdonképpen a közösség jólétének biztosítása, következésképpen olyan tulajdonságai vannak, amely a bíró és a kereskedő szempontjait ötvözik, tehát egyszerre kell hasznosnak és igazságosnak is lennie. John Dickinson később 1927-ben²³⁹ ezt úgy fogalmazta meg, hogy a közigazgatás legyen igazságos, ha pedig ez nem érvényesíthető, akkor a közigazgatás nem méltó arra, hogy tudományosan közigazgatásnak nevezzük. Mindemellett Dickinson ehhez azt is hozzáteszi, hogy az igazságos közigazgatás nem feledtetheti a sikerességet és eredményességet sem. Így tehát nem pusztán a szabályok végrehajtása teszi igazságossá a közigazgatást, mivel abban fontos szerepe van a jogalkotó tevékenységnek és a szervezésnek is.

235 Frederick WinslowTAYLOR: The Principles of Scientific Management, Harper & Brothers, New York, 1911

236 Lyndall FownesURWICK: Making of Scientific Management. Volume II. Management in British Industry, Management Publications Trust, London, 1949

237 TAMÁS András (2009): i. m. 71.

238 Frank JohnsonGOODNOW: Comparative administrative Law, G. P. Putnam’s sons, 1983

239 JohnDICKINSON: Administrative Justice and the Supremacy of law in the United States, 1927

Az amerikai közgondolkodásra jelentős hatása volt emellett Leonard D. White1926-ban USA szerte megjelentett közigazgatási tankönyvének,²⁴⁰ amelyben nem általlotta azt állítani, hogy a közigazgatási jog nem elégséges alap a közigazgatás működéséhez, mivel nagyon sok hétköznapi közigazgatási problémára nem a jog eszközei jelentenek megoldást. Az amerikai szerzők megközelítésre összességében jellemző egyfajta megosztottság a tekintetben, hogy a közigazgatási feladatok ellátásában milyen szerepet adnak a jognak. White szemmel láthatóan kisebbíteni kívánta a jog szerepét, felkínálva így a terepet más társadalomtudományi – politológiai, szociológiai vagy éppen közgazdasági – megközelítéseknek. Ez egyebekben teljesen megfelelt a kor pragmatikus amerikai megközelítésének, amely a problémák megoldásakor nem nagyon szívlelte a „jogászokat”.

Ezzel együtt a XX. század első felében az észak-amerikai kontinensen meglehetősen széles vita bontakozott ki a közigazgatás és a közmenedzsment egymáshoz való viszonyáról, és ezen belül a jog szerepéről. Míg Paul Van Ripera közigazgatás és a menedzsment közötti eltérésekről értekezett, addig²⁴¹ Roscoe Martin 1941-ben már úgy érvelt, hogy a politikus megközelítéséből az irányítást (menedzsment), illetve az igazgatást lényegében ugyanazon – a társadalompolitikai célok eléréséhez vezető – végrehajtó eszközkészletként kell figyelembe venni, és ilyen módon nincs sok értelme a fogalmi elhatárolásoknak és a különbségek boncolgatásának. Érdekes módon ez a vita akkoriban még nem terjedt tovább az európai kontinensre. Ez utóbbira ugyanis jó 30 évet kellett várni. Ekkor azonban már inkább az foglalkoztatta a szerzőket, hogy a menedzsment módszerek alkalmazása vajon növeli-e a szervezetek eredményességét, és ha igen, akkor azok miként illeszthetők a közigazgatási szervezetrendszerbe.

Mindemellett ez az az időszak, amikor fontos változások történtek az Egyesült Királyságban, ahol az egymást követő konzervatív kormányok az 1980-as évek derekától egyre inkább ideológiai erővel fogalmazták meg a neoliberális gazdaságpolitika közigazgatási alapjait. Ez utóbbi megközelítésnek központi elemévé vált az állami szerepvállalás fokozatos háttérbe tolása, melyhez tehát a közigazgatásnak is alkalmazkodnia kellett. Így köszöntött be az „új Közmenedzsment” (New Public Management – NPM) korszaka, amely a Margaret Thatcher, majd a John Major által vezetett brit konzervatív kormányok tevékenységének ideológiai hátterét jelentette az 1980-as és az 1990-es évek fordulóján.²⁴²

240 Leonard D. WHITE: Introduction to the Study of Public Administration, 1926

241 Paul P. VAN RIPER: History of the United States civil service. Row, Peterson, 1958

242 HORVÁTH M. Tamás: Közmenedzsment, Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2005.

A globális mozgalommá terebélyesedő Új Közmenedzsment (NPM) megközelítés a fejlett gazdaságú országokban az 1990-es évek derekán élte virágkorát. Ez az az időszak, amikor az Európai Unió intézményesül, mely sok esetben alkalmazta – és sok esetben tovább is közvetítette tagállamainak és a partner státuszú országoknak – az Új Közmenedzsment jegyében megfogalmazott intézményszervezési elveket. Ezt követően azonban – a fejlett országokban az ezredfordulótól – már megfigyelhető volt az Új Közmenedzsment lassú hanyatlása,²⁴³ amelyet követően a legújabb közigazgatási irányzatok már az értékközpontúság jegyében születtek (lásd: a „Jó Kormányzásról” (Good Governance) korábban írtakat).

Horváth M. Tamás szerint a „közmenedzsment” vagy a brit konzervatívok szerinti „Új Közmenedzsment” nem váltja fel a hagyományos közigazgatást, ezek inkább csupán a hagyományos közigazgatási rendszereink „mellé lépnek.” Ahogyan fogalmaz, a közmenedzsment egyes elemei sporadikusan – előbb csupán egyes elemek átvételével – jelentek meg az egyes országok közigazgatásában. Mint azt 2008-ban megállapította, a közigazgatásban Magyarországon is hódít a „menedzserializmus”, mely tetten érhető a teljesítmények mérésében, a tendereztető és közbeszerző rendszerek működtetésében (szerződésmenedzsment), a stratégiaalkotásban, a regionális fejlesztésekben (térségmenedzsment), a közszolgálati emberi erőforrás-menedzsmentben, valamint pénzügyi és minőségmenedzsment területén. ²⁴⁴ Horváth M. Tamás „Közmenedzsment” című könyvében a közmenedzsment fogalmát az üzleti menedzsment tükörképeként határozza meg. A „tükörkép”

szóval ugyanakkor – álláspontom szerint – azért is óvatosan kell bánni, mert mostanra számtalan eset bizonyította,²⁴⁵ hogy a közigazgatás nem tűri az üzleti menedzsment eszközök

„egy az egyben” történő – transzformációk nélküli – adaptációját.

243 Ekkorra elegendő idő telik el ahhoz, hogy az Új Közmenedzsment jegyében hozott kormányzati intézkedések hatásai mérhetők, illetve kiértékelhetők legyenek. A tapasztalatok feldolgozása nem ritkán olyan megállapításokhoz vezetett az elmúlt években, amelynek lényege, hogy a kicsi állam, illetve a kiszervezett közszolgáltatások sem olcsóbbak összességében az adófizetők számára, csupán máshol jelentkeznek a társadalmi költségek. (pl. franciaországi vízi közművek üzemeltetésének tapasztalatai).

244 Lásd: HORVÁTH M. Tamás: „Közmenedzsment” című könyvét. A könyvben ismertetett közmenedzsment rendszer még nem áll össze teljes egésszé. Ahogy a szerző is megfogalmazza a bevezetőben: ez „egyfajta lyuggatott periódusos rendszer, üres kockákkal”. Mindezek ellenére a könyv fontos erénye, hogy bemutatja a közmenedzsment kapcsán kiemelhető témaköröket, illetve definiálja a legfontosabb fogalmakat. A szerző közmenedzsmentet a közjog, illetve a közigazgatás-tudomány területén definiálja, nézőpontja is alapvetően államtudományi (közjogi), és csak kiegészítő jelleggel magánjogi, illetve általános értelemben vett társadalomtudományi.

245 Magyarországon jó példa volt erre a Kóka János miniszter vezette Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, amelyet 2006-ban nagy lelkesedéssel kezdtek átalakítani és quasi „vállalatként” megszervezni, ahol a kabinetfőnök mint vezérigazgató, a személyzetis humánerőforrás-menedzser, a sajtófőnök kommunikációs menedzser, a beosztott hivatalnokok pedig – amerikai mintára – boxokba ültetett, a multinacionális cégeknél megismert módon kizsákmányolható munkaerővé váltak. A vezetők versenyeztetéssel kiválasztott siker-, illetve

A közmenedzsment mindemellett per definitionem sok hazai szerzőnél²⁴⁶ nem más, mint amikor a társadalompolitikai célok elérését egyre inkább a versenyszektorra jellemző eszközök segítik.²⁴⁷ Ezek között ugyanakkor tendenciaszerűen az Új Közmenedzsment eszköztára jelenik meg a liberalizáció, a privatizáció és a kiszervezés témakörével. Álláspontom szerint ugyanakkor a közmenedzsment fogalomnak nem lehetnek szerves részei az előbb említettek, mivel például a folyamatmenedzsmentnek magánosítás, kiszervezés és az egyes szolgáltatási piacok liberalizálása nélkül is helye lett az állami közfeladat-ellátásban. A magánosítás, a kiszervezés és egyes szolgáltatási piacok liberalizálása véleményem szerint inkább kormányzati értékválasztástól függő, esetleges elemként jelenhetnek meg a közmenedzsment fogalmában.

Ezek álláspontom szerint még mindig nagyon leegyszerűsítő definíciós kísérletek, melyekhez képest egyes szerzők már 100 évvel ezelőtt komolyabb meghatározásokat tudtak adni az igazgatás és a menedzsment fogalmának elhatárolására.²⁴⁸ Emiatt is a közmenedzsment mai modern fogalmát a magam részéről még szükségesnek tartanám olyan kötelező fogalmi elemekkel kiegészíteni, mint az időszakosan megújított tervezés, a programozott megvalósítás, a folyamatos nyomon követés és standard szempontok szerinti értékelés. Ezen felül fontos definíciós elem lehetne még a társadalmi hatékonyság növelése, az állam erőforrásrendszereinek (költségvetési gazdálkodás, közszolgálat) megújítása, valamint – egy kiindulóalapot jelentő értéktételezésként – a „közjó” fogalma, amelynek biztosítására a kormányok az egész rendszert létrehozzák és működtetik.