A számvevőszékek kezdeti vizsgálati köre és módszere

A számvevőszék vizsgálati köre először csak a bevétel és kiadás pontos rögzítésére terjed ki. Ez a tevékenység azonban a dolog ter­

mészeténél fogva egyre bővül, főként a költségvetési alapelveknek és a közpénzek fogalmának elterjedésével párhuzamosan. A szám­

vevőszék ellenőrzése nem csak utólagos, hanem szimultán, sőt elő­

zetes vizsgálódásokat, azaz engedélyezéseket is végezhet.

Angliában 1787 óta létezett az ún. Közös Alap,34 amely az összes közpénzeket tartalmazta. Az Alap számlája a központi jegybankban

32 Mansfield (1937).

33 Például 1945: Reorganization Act, amelyben a Legfőbb Számvevőszék egyenesen a törvényhozó szervének neveztetik, és amin az 1948-as módosítás sem változtatott.

34 Consolidated Fund.

(Bank of England-ben) volt elhelyezve, s arról a legfőbb számvevő jóváhagyása nélkül kiadásokat nem lehetett teljesíteni. A legfőbb számvevő akkor tagadhatta meg a kifizetéseket, ha a parlamenti felhatalmazás az adott esetben hiányzott. Szerepeltek azonban bizo­

nyos kivételes kiadások, amelyeket nem hagytak a parlamenti sza­

vazások eredményeinek kényére-kedvére, s amelyeket az Alapból közvetlenül parlamenti felhatalmazás nélkül is folyósítani lehetett:

például államadósságok fizetése, kamatai, a civillista, a bírák fizetése, a legfőbb számvevő fizetése stb. Hogy e tételeken kívül, mely egyéb tételekhez szükséges parlamenti felhatalmazás, az a parlament éven­

kénti döntésétől függött. Az egyik ilyen törvény az ún. appropriációs törvény, a másik az ezt végrehajtó törvény. Mindkét törvény két külön parlamenti bizottságban vizsgáltatott ki. E bizottságok dönté­

sei nyomán szavazta meg az alsóház az ún. Közös Alap törvényt (mindig április 1-jéig). A bizottságok határozatai kizárólag a ház ülés­

szakában voltak hatályosak, ezért minden ülésszak lezárása előtt a ház meghozta az ún. appropriációs törvényt, mely biztosította, hogy más kiadások, mint amelyeket a ház engedett, fedezésre nem kerül­

nek, és kizárólag arra költik a közpénzeket, amire a határozat a felhatalmazást adta. E törvénynek megfelelően a pénzügyminiszté­

rium a legfőbb számvevőszék engedélyét kéri, amikor kifizetéseket akar teljesíteni. A legfőbb számvevő pedig rendszeres utólagos el­

lenőrzései során a számlákból ellenőrzi a kincstár működését. Ter­

mészetesen előfordulhat, hogy az alsóház - elméletileg hatalmával visszaélve - folyamatosan külön összegeket szavaz meg a kormány részére; ezzel mintegy életben tartva a végrehajtó hatalmat azokra az időszakokra, amelyekre a ház nem adott felhatalmazást a Közös Alap és az appropriációs törvényeken keresztül.35 Az ilyen esetek­

ben ugyan az angol rezsimre jellemző parlamenti - sőt alsóházi - szuverenitás kerül erősen előtérbe, vagyis alapvetően nem lenne alkotmányellenes, mégis a történelem azt mutatja, hogy ez a jelen­

ség nem igen használt gyakorlata a képviselőknek. Ekként látható, hogy a politikai kultúra milyen jelentősen befolyásolhatja a jogi (al­

kotmányjogi] lehetőségekkel való élést (visszaélést).

35 Ez történt 1910-ben is, amikor a liberális kormány komoly összetűzésbe került a Lordok Házával, s amelynek következménye az lett, hogy a felsőház hatásköre a közpénzekkel kapcsolatos kérdésekben szinte a minimálisra szűkült [például nem késleltethetik e törvények megszavazását, vagyis adott esetben hozzájárulásuk nél­

kül is megszavazhatóak - lásd money bill. Lásd Jones (1912)].

Mivel Franciaországban a számvevőszék még jóval azelőtt alakult meg, hogy valamiféle komolyabb költségvetési elveket dolgoztak vol­

na ki, ezért valós vizsgálati köre kezdetben meglehetősen zavaros volt. Például az utalványozó és az ellenőrző szerepe nem különült el, s így az utóbbi ellenőrzési jogköre sem határozottan körülírt.

A restauráció évei alatt, a tulajdonképpeni parlamentáris monar­

chia kialakulása során jelentős változások valósultak meg: egyrészt kidolgozták a költségvetési alapelveket, melyeknek megfelelően a költségvetési törvény érvényességéhez a parlamenti jóváhagyás már elengedhetetlen. Az 1832-es törvény szerint a számszék kötelessége volt, hogy rendszeres évi jelentéseket tegyen a parlamentnek. Más­

részt szabályozták az eljárási rendet, mely nagyban segítette a szám­

szék működését. 1935-ben egy törvényrendelet kiszélesítette a szám­

szék hatáskörét: mindent vizsgálhatott, amit szükségesnek tartott, s a prefektusok elsőfokú hatóságokká váltak. Ezt a még mindig meg­

lehetősen központosított rendszert az 1982-es törvénnyel igyekeztek decentralizálni, és a helyi ügyek (melyek az 1935-ös törvény óta bővültek is) a számszék helyi szervei által intéztettek - s nem a prefektusokon keresztül, mint 1935 előtt. Ekképpen a számszék fel- lebbviteli fórummá alakult ezen ügyek tekintetében. 1939 óta a szám­

széknek magánalapítványokat is joga van ellenőrizni, ha az támoga­

tásának minimum felét a költségvetésből kapta.

Noha közigazgatási alárendeltsége folytán a porosz számvevőszék eredeti feladatainak nem mindenben tudott eleget tenni,36 hatáskö­

re valamelyest mégis nőtt az 1723-as törvénynek köszönhetően. Esze­

rint ugyanis új módszertani elemeket vezettek be: már nemcsak a rendes közigazgatási működést könyvelte, hanem a kiadások és be­

vételek viszonyát is rendezni próbálta. 1872-ben törvénybe37 foglal­

ták végre a számszéki gyakorlatot, s tulajdonképpen még máig is szinte ez a szabály képezi a szövetségi számvevőszék tevékenységi alapját. Az eredeti 1872-es törvényt 1910-ban módosították, legfő­

képpen egyszerűsítették. A törvény további új megoldásokat enge­

dett: lehetővé tette a szúrópróbás vizsgálatokat, amelyek komoly munkatehertől szabadíthatják meg a számvevőszéket anélkül, hogy az ellenőrzés szigora enyhülne. Az I. vüágháború viharában azon­

ban ezek a cikkelyek sosem váltak gyakorlattá. 1922-ben újra mo­

dernizálták a törvényt s megint újabb módszereket engedélyeztek:

36 A Legfőbb Porosz Direktórium egyik kollégiumává lett.

37 1872: Oberrechnungskammergesetz.

törvényileg írták elő a gazdaságossági vizsgálatot, lehetővé tették a helyben való ellenőrzést és megint szabályozták a szúrópróba esete­

it. A gazdaságosság elemzése tulajdonképpen már a kezdetektől fog­

va feladata volt a porosz számszéknek is, amit több korabeli királyi instrukció bizonyít.38 Ez azonban csak egy olyan feladat, illetve le­

hetőség volt, mellyel igen kevéssé éltek. Komoly területeket vontak ki ellenőrzési hatáskörük alól, elsősorban államtitokra hivatkozván.

Legfőképpen az államhatóságok politikai célú alapjai, a rendőrség bizonyos kiadásai (1872); a hadügyminisztérium, a kancellár és a kül­

ügyi tárca körülhatárolt pénzügyei (1922); a titkosszolgálat, a külön­

böző titkos alapok és a külügyi kiadások (1969-ig) nem tartoztak a számvevőszék vizsgálódásainak a tárgykörébe. így főképpen a for­

mális megfeleléseket, a számolási pontosságot, a teljességet és a tör­

vényességet ellenőrizték. Az 1969-es államháztartási reform végül is megszüntette a kivételes esetek körét. A szövetségi alaptörvény 114.

§-a kijelenti, hogy a számvevőszék mindent vizsgálhat.39 Nemcsak a számlák helyességét, illetve a kiadást, hanem a mögötte lévő intéz­

kedést is elemezheti gazdaságossági, szabályszerűségi, illetve gazda­

ságirányítási (Wirtschaftsführung) szempontból. Sőt. Terveket is el­

lenőrzése alá vonhat (Visa-Kontrolle), nem kell megvárnia, amíg a kiadások valóban megtörténnek.