Közpénzekkel kapcsolatban a legfontosabb kérdés az, vajon egy adott államban kinek van joga a megtermelt feleslegre: ki osztja azt szét, milyen arányban, s ki dönti el, hogy kinek és mire.23 Konkrétabban a kérdés a „mások” pénzével való gazdálkodás mikéntjét érinti. Jogi
lag ez annak eldöntését jelenti, hogy ki a közpénzek tulajdonosa, s ki képviseli a közpénzek tulajdonosát vagy tulajdonosait - ha van ilyen. Mivel, mint említettem, a közpénzek jogi fogalmát a közszük
ségletek - vagyis a kiadások - felől igyekszem megvilágítani, ezért
22 Mindezeket részletesebben lásd a költségvetési törvény jogi jellege cím alatti feje
zetben.
23 Lásd Epstein (1985).
legelőször is a költségvetési törvény jogi státusának a tisztázására van szükség. Sőt, a költségvetési törvény így megállapított jogi stá
tusa határozza majd meg, mint azt látni fogjuk, a számvevőszék jogállását is.
Először is tisztázni kell, hogy a költségvetési jog, a költségvetési törvény és a költségvetés három különböző fogalmat takar. A köz
pénzek elosztásáról a költségvetésben döntenek. A költségvetés ala
kilag törvényi formában jelenik meg, amellyel a parlament tulajdon
képpen felhatalmazást ad a kormánynak - a várható bevételekre tekintettel -, hogy a költségvetési törvényben meghatározott célokra teljesítse a kiadásokat. Ez a parlament ún. költségvetési joga. 24 Ahol is jogon az alkotmányjogban hatáskört kell érteni. Vagyis a parla
mentnek a költségvetéssel kapcsolatban felhatalmazói jogköre, hatás
köre van.
A költségvetéssel kapcsolatos parlamenti döntés a döntéshozatal során két részre bomlik:25 a parlament egyfelől dönt az állami fel
adatokról, célokról, a végrehajtás általános alapelveiről, másfelől aktuálisan dönt e feladatok terjedelméről, így az adott kiadásokról.
Az előbbi döntések rendkívül sokrétűek, ezeket az általános jog ha
tározza meg - legalábbis a költségvetési joghoz képest általános jog.
Idetartoznak a konkrét feladatokról szóló különböző törvények, mint például a szociális ellátásról (s az őket gyakran tovább részletező miniszteri rendeletek). De idetartoznak az eljárást rendező, az ál
lam szerveinek hatáskörét meghatározó legfőbb szabályok: a szám
vitelről és az államháztartásról szóló rendelkezések. Az utóbbi dön
tések pedig magát a költségvetési jogot (így a költségvetési törvényt, valamint a költségvetést) foglalják magukba. A költségvetési törvény tehát nem azonos az állami feladatokról szóló parlamenti döntések
kel, de az eljárási döntésekkel sem. A költségvetési törvény ugyanis meghatározott időre vonatkozik s meghatározott feladatok finanszí
rozásáról szól. A költségvetési törvény ezért csak az adott év(ek) kiadásaival foglalkozik. E tekintetben realizáló törvény, azaz az álla
mi feladatokat lehetővé tevő törvényhozói döntés.
24 A költségvetési törvényt kezdetben (a X V III-X IX . században) hitelengedélynek tekintették, amellyel a kormány utólag elszámolni volt köteles a hitelt engedélyező felé. E hitelengedély konstrukció az akkori közjogi felfogásból adódott, amikor is a közpénzek összege nem bírt olyan jelentőséggel, mint ma (a GDP 30-60% -a), illetve az adókból származó állami bevételek elenyészők és kivételesek voltak.
25 „Az állami feladatok perfekt meghatározása egységes aktusban nem történhetik.”
Tomcsányi (1908) 136. o.
Ez a distinkció igen fontos, hiszen ez a pénzügyi jog egyik alkot
mányos alapja: az államháztartási és számviteli szabályok a közpén
zekkel kapcsolatos döntések formai (eljárási) oldalát határozzák meg, a költségvetési törvény pedig e döntések tartalmi részét képezi. Sőt, ez a distinkció egy további alkotmányjogi különbségtételhez vezet, nevezetesen a költségvetési törvény és a költségvetés között. A két fogalom nem azonos sem jogi jellegét, sem funkcióját, sem alkotmá
nyos szerepét tekintve. A költségvetés tartalmazza tételesen a kiadá
sokat és bevételeket, ez tehát a (pénzügyi) gyakorlati szempontból lényeges rész, az igazi tartalom, vagyis a mire mennyit. A költségvetési törvény ettől való elkülönítése alkotmányjogilag jelentős. E törvény tartalmazza, mint láttuk, azt a felhatalmazást, amelyet a parlament nyújt a kormánynak, s amely jogi tényből több alkotmányosan alap
vető következmény folyik.
Ilyen alapvető jogkövetkezmény először is az a kérdés, hogy min
denkire kötelező erejűvé válik-e a költségvetési törvény, mint bármely más törvény. Vagyis, kötelezi-e a kormányt a kiadások végrehajtásá
ra, az állami feladatok megvalósítására. Másodszor, hogy a címzett nem azonos a kedvezményezettel. Jelenti-e, jelentheti-e azt, hogy a költségvetésben felsorolt szervek, intézmények, esetleg vállalatok stb.
jogosultak a parlament által megszavazott pénzek felhasználására, követelésére? Azaz ered-e a költségvetési törvényből valamilyen jog
viszony, amely a kormányt kötelezné a pénzek elköltésére, s hogy ha igen, akkor a költségvetési törvényben szereplő kedvezményezet
tek lehetnek-e e kötelezésre jogosultak? Még egyszerűbben, van-e a parlamentnek, illetve a kormánynak finanszírozási (bíróság előtt ki
kényszeríthető) kötelezettsége, vagy ez pusztán csak felhatalmazás?
A költségvetési törvény törvényjellege iránti kétségeket minden bizonnyal a költségvetéssel - s azon túl a közpénzekkel - kapcsola
tos parlamenti döntések fent említett, tényleges kettéválása okozza.
A költségvetési törvény azonban, mint láttuk, felhatalmazás, noha teljességgel elképzelhető ezzel ellentétes álláspont is. Eszerint a költ
ségvetési törvény lehet mind a parlamentre, mind a kormányra kö
telező erejű. így például a kormánynak kötelessége lenne a költség- vetési tervezet időbeni benyújtása, az információk megadása stb.
Ugyanígy a parlamentnek is kötelessége lenne a költségvetési törvény megszavazása. Ezek a kötelezettségek abból adódnának, hogy az állami feladatok szintén törvényi formában léteznek, amelyek a tör
vényhozókat és a kormányt éppúgy kötelezik, mint általában a törvé
nyek bárkit. E törvények persze módosíthatóak, de mind nem töröl
hető el teljesen, hiszen az összes feladat elhárításával az állam meg
szűnik létezni. így a meglévő törvények keretei között a költségveté
si törvény meghozatala és végrehajtása jogilag is kötelező erejű. Ezt támasztaná alá az a tény (vagy gyakorlati tapasztalat), hogy a költ
ségvetés, illetve az előirányzatok nagyrészt már előre lekötött össze
gek. Egy-egy kormány szabad mozgási területe e tekintetben igen
igen minimális lehet csak (kivált például államcsőd esetén). A szankció és a felelősség megállapítása ilyen körülmények közt a parlamenti ellenőrzés szempontjából kényes kérdéssé válhat. Hiszen ez a parla
menti ellenőrzés (illetve a parlament által megbízott más szerv el
lenőrzése) látszatra elsősorban politikai jellegű, s így meg is marad a politikai diskurzus (deklarációk) szintjén. A bizalmatlansági indít
vány, a költségvetés megszavazásának megtagadása, a pótköltségve
tés kérése vagy a zárszámadás megszavazásának megtagadása mind olyan példák, amelyek igen ritkán fordulnak elő és inkább tükrözik a koalíciós problémákat, a többség és a kormány viszonyát, mint a kormány céljainak létjogosultságát. Ebből a gondolatmenetből kö
vetkezhetne tehát egy sokkal erősebb ellenőrzés igénye is - egy jogi szankcióval járó ellenőrzés igénye -, amelyet esetleg megalapozhat a közpénzek tulajdonosának olyan meghatározása, amely a költség- vetési törvény kedvezményezetted vagy jogosultjait egyfajta tulajdo
nosi jogosítvánnyal ruházná föl a számonkérésre. Ez az elképzelés a magángazdasági társaságok analógiájára épülne, vagyis a tulajdo
nosok (ebben az esetben a költségvetési törvény kedvezményezett
jei) törvény által megszabott szerveik (jelen esetben a számvevő- szék) útján ellenőriznék a vezetőség (itt a menedzsment a kormány, illetve a parlament - mint megosztott döntéshozó) tevékenységét.26 Álláspontom szerint azonban a költségvetési törvény, ha - mint azt láttuk - felhatalmazási törvény, akkor (per definitionem) nem lehet kötelező a felhatalmazottra nézve. A parlament költségvetési hatáskörében felhatalmazást ad a kormánynak az előirányzatoknak megfelelően a bevételek beszedésére és a kiadások teljesítésére.
A felhatalmazás garanciális jellegű. A kormány számára cselekvési lehetőséget biztosít az általa fontosnak ítélt feladatok ellátására,
26 Hangsúlyozandó azonban, hogy a közhiedelemmel ellentétben itt sem az adózó válna jogosulttá vagy tulajdonossá, hanem a költségvetés kedvezményezettjei. Vagyis a k öz p én zek m agán pén zekké válásának dem okratiku s ellenőrzéséről, illetve kikény- szeríthetőségéről van szó. Más kérdés, hogy e mögött a gondolat mögött meghúzódik az elméleti háttérben az adózás és a képviselet közötti összefüggés is.
ugyanakkor a parlament a végrehajtást számon kérheti. Ez az ellen
őrzés sokrétű. A politikai számonkéréstől kezdve a jogi felelősségen át a számszaki ellenőrzésig bezárólag - a látszattal szemben - meg
lehetősen sok eszköz áll a kontrollálásnál rendelkezésre. E lehetősé
gekkel való élés elsősorban politikai és jogi kultúra kérdése.
A felhatalmazott viszonylagos szabadságából eredően a költségve
tési törvény végrehajtása alapvetően nem a szigorú értelemben vett számszerű teljesítésre vonatkozik. így a kormány a hiányért, illetve a többletért nem felel, csak akkor, ha az előirányzatoktól önkénye
sen s nem az előírt módon tér el. A költségvetési törvény mögött ugyanis az állami feladatok megvalósításának célja húzódik meg, s ha az az adott program szerint megtörténik, a kormány felelőssége nem áll fenn. Feltéve - s ez fontos -, hogy a kiadási tételektől nem tért el önkényesen. Előre nem látható, lényeges változások a körül
ményekben okozhatnak többletterhet vagy felesleget. Az önkényes
ség megállapíthatósága tekintetében a kérdés itt az, hogy a parla
menti döntés szerint a költségvetés (azaz az aktuális állami feladatok) milyen célokra s milyen feltételekkel terjedt ki. Fontos tehát az eljá
rási szabályok betartása, az előzetes engedélyeztetés vagy pótkölt
ségvetés kérése, ha az előirányzatokban - a körülmények változása miatt - a módosítás igénye merül föl. Vagyis a felhatalmazott sza
badsága éppen azért viszonylagos, mert csak korlátokkal érvényesül.
Ilyen fontos korlátozás a közpénzek célhoz kötöttségének elve. Alkot
mányos államokban alapelv, hogy minden, ami nem tilos, az szabad.
E szabadság egyik biztosítéka, hogy az állam semmit sem tehet meg, amit jogszabály számára külön meg nem enged. Az állam ilyen jog
hoz kötöttsége természetéből adódóan vonatkozik a közpénzekre is.
Vagyis az állam csak akkor cselekedhet, ha arra őt jogszabály külön felhatalmazza, s akkor is csak e jogszabály felhatalmazói jogköré
ben tevékenykedhet, különben hatáskörtúllépés miatt formailag az aktus semmissé tehető. A felhatalmazás mindig megadott célra vo
natkozik, azon módosítani a kormánynak nem áll módjában. Ekkor, mint már láttuk, a különleges engedélyeztetés, a pótköltségvetés sza
bályai az irányadóak.27
További jogi következményei a felhatalmazásnak, hogy a költség- vetési törvény alapján a közpénzekre alanyi joga a költségvetési
27 Ehelyütt eltekintve persze az államháztartási törvény, illetve a számviteli törvény által eleve megengedett, általában kisebb súlyú, átcsoportosításoktól (címek közt fejeze
tek közt), amelyek megengedettsége viszont a felhatalmazás alapján magától értetődő.
törvény kedvezményezettjeinek nem lehet. A költségvetési törvény
ben szereplő előirányzatok teljesítéséhez két feltételnek kell teljesülnie:
valamely, a költségvetési törvényen kívüli törvényben a feladatnak meghatározottnak kell lennie, és ahhoz a költségvetési törvényben előirányzatnak kell kapcsolódni. Ez utóbbi jelenti a felhatalmazást az adott feladat tekintetében a kiadások teljesítésére. Ez gazdasági szempontból, persze, reálértékben, semmilyen garanciát nem nyújt.
Adott feladatok alul- vagy túlfinanszírozása feszültségeket ugyan te
remthet, de azok politikai síkon maradnak. Hogy bizonyos állami feladat adott évben milyen mértékben kerül végrehajtásra, az - a törvé
nyek keretei között - nagyrészt a parlament és a kormány döntési joga.28 Mindazonáltal ez nem jelenti azt sem, hogy itt megint ne volnának korlátok. Először politikai, a már említett, törvényhozó és végrehajtó hatalom közötti erőegyensúlynak megfelelő ellenőrzés.
Másodszor jogi, amennyiben a parlament - mint felhatalmazó - a be
számoltatást komolyan veszi (amelyre a számvevőszék súlyának nö
vekedése eleve kézenfekvő bizonyíték). Harmadszor gazdasági, amely szerint a modern alkotmányos államokban az államháztartás viszony
lagos kiegyensúlyozottsága (működési) alapkövetelmény. Az ún. költ
ségvetési feladatvállalás vagy adott esetben feladatátcsoportosítás, új feladatok kitűzése, egyebek elhanyagolása tehát nem mehet túl bizonyos racionális határokon.29
A közpénzekkel, illetve az állami feladatokkal összefüggő kérdé
sek e kettős döntéshozatala azonban fölveti a kérdést, hogy ki a jogosult e döntések meghozatalára. Ha ugyanis az állami feladatok költségvetési finanszírozása általános és konkrét részre oszlik, ak
kor fölmerülhet a döntéshozatal megoszlása is ennek függvényében:
a parlamentre bízva az előbbi s a kormányra az utóbbi meghatáro
zását. Kérdés azonban, hogy e két döntés mennyire tekintendő ugyanazon döntés részelemének, illetve egymástól elválaszthatónak,
28 Számomra elfogadhatatlan ugyan, de Weber például nem véletlenül nevezte a parlament költségvetési eljárását egy egyedi közigazgatási aktus törvényi formába öntésének. Weber (1985). Ennek alapjául lásd a porosz költségvetési vitát az 1860-as években: Laband, Hánel stb.
29 Ez természetesen csak akkor igaz, ha a jegybank státusa független. Azaz például nem válik a kormány házipénztárává, megfelelő monetáris politikával ellensúlyozni képes az ily módon önkényesen összeállított költségvetés egyes negatív hatásait.
Mindez függ továbbá az államháztartási szabályokon, a kormány hitelezési lehetősé
geitől, vagy például a bevételek túlteljesítésével kapcsolatos rendelkezésektől, s nem csak a kiadási előirányzatokon való túlterjeszkedés fölötti szabályoktól.
kb. úgy mint a tervezés a végrehajtástól. Régen e kérdésre az egyér
telmű válasz az elválaszthatatlanság volt,30 amennyiben a költségve
tési törvénynek inkább egyszerű végrehajtási aktus jellege volt, és jelentősége is sokkal kisebb volt, mint manapság. Szerintem azon
ban megfontolandónak és lehetségesnek tűnik a két döntés bizo
nyos fokú elválasztása, de csak olyan értelemben, hogy minden, közpénzekkel kapcsolatos döntés mind a parlament, mind a kor
mány ellenőrzése alatt állhasson. Ha ugyanis a közpénzek funkció
jából indulunk ki, s a közpénz - mint azt bizonyítani szeretném - az államé ugyan, de annak egyetlen szervéé sem, akkor a parla
ment semmivel sem jobb képviselője a közpénzeknek mint a kor
mány; legyen a kormányforma akár prezidenciális, akár parlamen
táris. Fő, hogy legyen ellenőrzés. A mai alkotmányos rendszerekben pedig e közjogi jogviszonyok alapján az államhatalmi szervek teljes pénzügyi tevékenysége egymás által ellenőrizhető. Míg azonban az információ birtokosa - a kormány - nehezebben ellenőrizhető, nem véletlen, hogy a számvevőszék általában a parlament kisegítő szer
vévé vált.