A panasszal érintett intézmények, szervek és a vizsgálat alá tartozó

11.2.1. AZ INTÉZMÉNYEK ÉS SZERVEK

Az Alapokmány 2. cikke értelmében az ombudsman vizsgálatának tárgyát képező tevékenység megvalósítói a közösségi intézmények és szervek. Az Amszterdami Szerződésig az ombudsman az első pillér közösségi intézményeinek és szerveinek

fel-202 Linda C. Reif: The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System [International Studies in Human Rights Vol. 79] (Leiden: Martinus Nijhoff 2004) 374.

203 Alapokmány 2. cikk (2) bek.

204 Jacob Söderman: The Citizen, the Administration and Community Law (Stockholm: FIDE Congress 1998) 33.

ügyeletét látta el. Az ombudsman felügyelete alá olyan intézmények és szervek tevé-kenysége tartozik, amely intézményeket az EUMSz 13. cikke felsorol, és olyan szer-vek, ügynökségek, amelyeket szerződés vagy a közösségi jogalkotás hozott létre.

Az Európai Unióról szóló szerződés 13. cikke alapján ezek az intézmények a következők: az Európai Bizottság, az Európai Parlament, az Európai Tanács, az Európai Unió Tanácsa, az Európai Unió Bírósága, az Európai Központi Bank és a Számvevőszék. Bár az európai ombudsman alapjában véve parlamenti ombudsman-nak tekinthető – amint erről az előzőekben már szó volt – mégis, a hatásköre alól nem vették ki a Parlamentet. Tagállami példákból azt láthatjuk, hogy a parlament, a törvényhozó ellenőrzése nem tartozik az ombudsman jogkörébe. Az európai szin-ten azonban nem látható a hatalom egyértelmű megosztása törvényhozóra és végre-hajtóra, így az európai tisztség nem felel meg a törvényhozóhoz rendelt tradicionális ombudsman képének.²⁰⁵ A Parlament ellenőrzése azonban csak korlátozott, a Petíciós Bizottságot pedig kizárólag a Parlament ellenőrizheti, mivel a bizottság tevékenysége a Parlament politikai tevékenységének körébe tartozik, amelyet az ombudsman nem vizsgálhat.

Mind a svéd, mind a finn alkotmány értelmében az ombudsmannak tág jogköre van, s a teljes közigazgatási szervezeten kívül a bíróságok tevékenységének felügyelete is hozzájuk tartozik. De az intézmény európai szinten történő felállításánál példaként szolgáló dán ombudsmannak csak a közigazgatás szervezete tartozik a hatásköre alá, és uniós társának a vizsgálati jogköréből is kikerült a Bíróság. Amikor igazságszolgál-tatási funkciót tölt be, akkor nem lehet eljárása vizsgálat tárgya, de az igazságszol-gáltatási hatáskörön kívüli, közigazgatási jellegű eljárásának bepanaszolása esetén az európai ombudsmannak már hatásköre van eljárni.

Az intézményeken kívül az alapszerződések, illetve közösségi jogalkotás által lét-rehozott szervek tevékenysége is a hatáskörébe tartozik. Így az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ), az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB), a Régiók Európai Bizottsága, az Európai Beruházási Bank (EBB), az Európai Beruházási Alap, az Európai adatvédelmi biztos, és intézményközi testületek is, például Kiadóhivatal, Európai Személyzeti Felvételi Hivatal, Európai Közigazgatási Iskola, A számítógépes vészhelyzeteket elhárító csoport (CERT), továbbá számos szakosított ügynökség és decentralizált szerv.

A Szerződések által létesített szerveken kívül az európai ombudsman hatás-köre a közösségi jogalkotás által létrehozott egyéb szakosodott szervekre is kiter-jed. Így a 2001-ben megalakított Európai Adatvédelmi Biztoshivatalára, amelynek feladata felügyelni, hogy az uniós intézmények és szervek eljárásakor a személyes adatok védelméhez való alapvető jogot tiszteletben tartsák. Fentieken kívül a követ-kező intézményközi testületek tartoznak a felügyeleti jogköre alá: az Európai Unió Kiadóhivatala, az Európai Személyzeti Felvételi Hivatala, az Európai Közigazgatási Iskola és A számítógépes vészhelyzeteket elhárító csoport.

205 Jon Marcus Meese: Das Petitionsrecht beim Europäischen Parlament und das Beschwerderecht beim Bürgerbeauftragten der Europäischen Union. Schriften zum Europa- und Völkerrecht und zur Rechtsvergleichung Band 4. (Frankfurt am Main: Peter Lang 2000) 182.

Láthatjuk, hogy nemcsak a szerződések által létesített szervekre, hanem azokra az intézményekre is kiterjed az ombudsman felügyelete, amelyeket a közösségi jogalko-tás hozott létre. A közösségi ügynökségek olyan európai közjogi szervek, amelyek a másodlagos jog révén kerültek megalakításra, s különböző területeken állították fel őket az első pillér keretében. Az első pilléren kívül a második és a harmadik pillér keretében is sor került különböző intézmények megalakítására. A harmadik pillérbe azok az intézmények tartoznak, amelyeket a nemzetközi szervezett bűnözés elleni harcban hoztak létre az uniós tagállamok, a közös kül- és biztonságpolitikai ügynök-ségeket pedig az Unió második pillérét jelentő közös kül- és biztonságpolitika kere-tében állították fel. Amennyiben egy olyan nemzetközi megállapodás kerekere-tében állí-tanak fel valamilyen szervet, amelynél az egyik szerződő fél a Közösség volt, és nem konkrétan valamely tagállam vagy tagállamok, akkor az adott szerv szintén ide tar-tozik.

A Bizottság és a Tanács által felállított bizottságok is az ombudsman hatáskörébe tartoznak, például ezek feletti felügyeletét az intézményen keresztül, és nem közvet-lenül valósítja meg. Bár nem volt a közösségi jogrend része, ezért nem közvetközvet-lenül, hanem közvetetten járt el olyan szervekkel, intézményekkel szemben, ahol maga az intézmény vagy szerv nem tartozott a hatáskörébe, viszont egy intézmény vagy szerv valamilyen módon érintett volt – főképpen a Bizottság. Utóbbi esetre volt példa a Brüsszeli II. Európai Iskola.²⁰⁶

11.2.2. A TEVÉKENYSÉG

Az EUMSz 228. cikkének (1) bekezdése egyértelműen rögzíti, hogy az ombudsman jogosult az uniós intézmények vagy szervek tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságokra vonatkozó panaszok átvételére. Amennyiben ezt összehasonlítom a 227. cikkel, vagyis a petíciós jogot rögzítő rendelkezéssel, mely szerint az Európai Parlamenthez az Európai Unió tevékenységi területére tartozó és őt közvetlenül érintő ügyben lehet benyújtani petíciót, akkor észrevehető a Szerződésben rögzített két eset közötti különbség. A petíciók esetében a Szerződés egyértelműen korlátozta, leszűkí-tette a bepanaszolt tevékenységet az Unió területére, míg az ombudsmanhoz történő panaszbenyújtásnál nem található meg ez a kitétel. A két fórum közötti meghatározó különbség, hogy petícióval minden olyan ügyben lehet a Parlamenthez fordulni, amely uniós szintű tevékenységhez kapcsolódik, vagyis lehetőség van tagállami hatóságot is érintő ügyben petícióval élni.

De az európai ombudsman hatásköre egyszerre tág és korlátozott is. Ez attól függ, hogy milyen szemszögből nézzük: uniós szinten széles, a tagállami szintet nézve

206 A Brüsszeli II. Európai Iskola esetében a vizsgálata alá vont intézmény a Bizottság volt. Az európai iskolákról szóló megállapodást ugyanis kizárólag kormányközi együttműködésre alapozták, így a tag-államok közötti nemzetközi szerződéssel jött létre ez az iskola is. Később bár szerződő féllé nem, de a Közösség az irányító testület tagjává vált, s ugyanolyan jogokkal rendelkezett, mint az iskolát fel-állító tagállamok; a kormányközi együttműködés pedig lassan átalakult, éppen a Közösség részvétele miatt. Decision on complaint 199/23.10.95/EP/B/KT against the European Commission. The European Ombudsman: Annual Report for 1996 (Luxembourg: Office for Official Publications 1997) 36.

pedig szűk, hiszen csak uniós intézmények vagy szervek tevékenységére terjed ki.

Éppen ezzel függ össze az a probléma, hogy a gyakorlatban nagy számban érkez-nek a hivatalhoz olyan panaszok, amelyeket nem lehet vizsgálat tárgyává tenni, ezek ugyanis a tagállamok nemzeti, regionális, illetve helyi közigazgatásának tevékenysé-gét érintik. Ezek a tevékenységek akkor sem vizsgálhatóak, amikor az érintett ható-ság felelős a közösségi jog vagy politika végrehajtásáért. Ezzel kapcsolatban meg kell jegyeznem, hogy az európai ombudsman intézményét érintő tervek közül a spanyol javaslatban az omudsman hatásköre az uniós polgárok jogait érintő tevékenységekkel kapcsolatban nemcsak a közösségi intézmények és szervek, hanem a nemzeti szin-ten tevékenykedő szervek felügyeletére is kiterjedt volna. A dán javaslatban viszont már csak a közösségi szintre korlátozódott a felügyeleti jogkör, és végül a Maastrichti Szerződésben is ezt rögzítették. Így értelemszerűen eljárási jogköre a nemzetközi szervezetek tevékenységére sem terjed ki. Ugyanakkor, amikor nincs jogköre, akkor tanácsot ad a panaszosnak, hogy kihez fordulhat, lehetőség szerint pedig egyenesen átadja az illetékesnek az ügyet.²⁰⁷

Az Európai Unióban a Tanács és a Parlament tölti be a jogalkotói szerepkört. Az ombudsman mandátuma kapcsán a Szerződés hallgat, amikor a Tanács jogalkotói tevékenységéről van szó, vagy amikor az Európai Palament politikai szerepkörében jár el. A jogalkotás nem tartozik az ombudsman által vizsgálható ténykedések körébe, de problémát jelenthet, hogy ugyanazon típusú intézkedéseket, határozatokat és ren-deleteket alkalmazzák közigazgatási és jogalkotási célokra is, a kettő között pedig egy szürke határsáv van. Az értelmezés szempontjából azok a helyzetek a határese-tek, amikor hatalommal való visszaélés, vagy az alap- és az emberi jogok megsértése megvalósul.²⁰⁸

Nem lehet az ombudsmanhoz fordulni az Európai Unió Bírósága, a Törvényszék, illetve az Európai Unió Közszolgálati Törvényszéke, illetve a nemzeti bíróságokra vagy a nemzeti ombudsmanokra tartozó tevékenységével összefüggésben. Olyan ügy-ben sem, amellyel kapcsolatban az érintett szervezetügy-ben korábban még nem került sor megfelelő hivatali eljárásra. Közösségi intézmények és szervek, illetve ezek tisztvise-lői és alkalmazottai közötti munkakapcsolatokat érintő ügyekben sem lehet az ombud-samhoz fordulni, kivéve, ha korábban már kimerítették a belső kérelem és jogorvos-lat lehetőségét, ahogyan a vállalkozások, vagy magánszemélyek tevékenységét érintő panaszokkal sem.

Adott intézmény vagy szerv nem csak cselekvéssel, hanem mulasztással is megva-lósíthatja a hivatali visszásságot. Az ombudsman tehát azokat a helyzeteket is vizs-gálja, amikor elmulasztottak megtenni valamilyen lépést. A tevékenység értelme-zésénél szükséges megjegyezni, hogy az ombudsman szerint valamennyi közösségi tárgykör vizsgálható, függetlenül attól, hogy azt milyen jogterület keretében valósí-tották meg (például szerződéses jogi ügyek), tényleges tevékenység-e, közigazgatási

207 Egyébként számos unióbeli nemzeti, regionális vagy helyi ombudsman vehet át panaszokat speciális jogi rendelkezés hiányában is.

208 Jacob Söderman: The Role of the European Ombudsman (Speech delivered at the 6th Meeting of European National Ombudsmen, Jerusalem, Israel September 9–11. 1997) 3.

döntés-e, vagy jogalkotási aktus.²⁰⁹ Az ombudsman által vizsgálható tárgyköröknél szólnom kell az Amszterdami Szerződés által eredményezett változásról, amit már korábban részletesebben kifejtettem. Az ombudsman jogköre a közösségi intézmé-nyek fölött automatikusan megnőtt azzal, hogy a korábban a harmadik pillérbe tar-tozó vízum, menedékjog, bevándorlási, és a személyek szabad mozgásával kapcso-latos egyéb tárgykörök átkerültek az Európai Közösségekről szóló szerződésbe. Ezek korábban a harmadik pillérbe tartoztak – amely a bel- és igazságügyi együttműködés címét viselte a Maastrichti Szerződés óta –, míg később az Amszterdami Szerződés leszűkítette a rendőrségi és bűnügyi együttműködésre.