Amszterdami szerződés

Az Amszterdami Szerződés tárgyalása kapcsán vissza kell térnem a maastrichti gyökerekhez. Amszterdam életbe lépése előtt ugyanis felvetődött a kérdés, hogy az ombudsman foglalkozhat-e a második és a harmadik pillérrel összefüggő ügyekkel, ugyanúgy, mint ahogyan ezt az elsővel kapcsolatban megteheti. A helyzetet bonyo-lította, hogy magát az intézményrendszert nehéz tagolni a pillérek mentén, hiszen még az uniós szerződés 4. cikke is kimondja, hogy az Uniónak egyetlen intézményi kerete van.¹³⁰ Bár az Unió használhatja a Közösségek (1. pillér) intézményeit, csak az Európai Tanácsnak és a Miniszterek Tanácsának van átfogó kompetenciája mind-három pillér vonatkozásában, a többi közösségi intézményt a kormányközi alapon működő második és harmadik pillér csak kölcsön veszi.¹³¹

A pillérek tekintetében voltak olyan rendelkezések, a J.11 és a K.8 cikkek, amelyek a korábbi EKSz egyes cikkeinek felhatalmazást adnak, hogy az Unióra is alkalmazni lehessen azokat, ezek között azonban nem volt az ombudsmanra vonatkozó szakasz, amiből arra lehetett következtetni, hogy a második és a harmadik pillérben megvaló-suló tevékenységek nem tartoznak ide. A Maastrichti Szerződés vonatkozó szakaszai a következők voltak:

J.11. cikk

(1) Az Európai Közösséget létrehozó szerződés 137., 138., 139–142., 146., 147., 150–

153., 157–163. és 217. cikkében említett rendelkezéseket az e címben említett terüle-tekre vonatkozó rendelkezésekre is alkalmazni kell.¹³²

K.8. cikk

(1) Az Európai Közösséget létrehozó szerződés 137., 138., 139–142., 146., 147., 150–

153., 157–163. és 217. cikkében említett rendelkezéseket az e címben említett terüle-tekre vonatkozó rendelkezésekre is alkalmazni kell.¹³³

129 Biering (119. lj.) 50.

130 A Maastrichti Szerződés 3. cikke (korábbi C. cikk) szerint „Az Unió egységes intézményi kerettel rendkezik, amely – a közösségi vívmányokat tiszteletben tartva és továbbfejlesztve – biztosítja a céljai el-érése érdekében végzett tevékenységek összhangját és folytonosságát.”

131 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról (Budapest: Magyar Országgyűlés 2002) 117.

132 V. cím. A közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezések.

133 VI. cím. A bel- és igazságügyi együttműködésre vonatkozó rendelkezések.

Ugyanakkor az ombudsman mandátuma a közösségi intézmények és szervek tevé-kenységére, nem pedig a közösségi intézmények és szervek közösségi tevékenysé-gére vonatkozik (első pillér), ezek szerint pedig az uniós tevékenységük is ide tartoz-hatna.¹³⁴

A kérdést a gyakorlatban nem kellett megválaszolnia az ombudsmannak, mivel nem kapott olyan panaszt, ami e két pillérbe tartozó ügyekkel lett volna kapcsola-tos. Közvetetten mégis felmerült, amikor a Tanácsot panaszolták be dokumentumai nyilvánosságával kapcsolatban.¹³⁵ Az ügy 1996-ban kezdődött, amikor a panaszos egy NGO-szervezet, a Statewatch képviseletében hat panaszt nyújtott be a Tanáccsal szemben. Korábban a Tanácstól harmadik pillérbe tartozó tanácsi dokumentumokhoz kívánt hozzáférni, de elutasító választ kapott tőle, a Tanács azonban felhívta figyel-mét az ombudsmanhoz történő panaszbenyújtás jogára. A panaszos ezzel élve fordult az ombudsmanhoz, az ombudsman pedig megállapította, hogy mandátuma alá tar-toznak a harmadik pillérbe tartozó dokumentumokat érintő panaszok, ezért a panaszt elfogadhatónak nyilvánította és megállapította, hogy eljárásának van alapja. Miután továbbította a Tanácshoz a hat panaszt, a Tanács válaszában megkérdőjelezte az ombudsman hatáskörét, amely két állításon nyugodott: az ombudsman nem rendelke-zik kompetenciával a Tanács olyan tevékenysége vonatkozásában, amelyet a harma-dik pillér keretében valósít meg, illetve a panaszok tárgya olyan tevékenységet érint, amelynél a Tanács a harmadik pilléren belül járt el.

Az ombudsman ekkor ismét megállapította, hogy kompetens és a második állítás helytelen. A panaszok ugyanis a Tanács válaszát érintették, amelyet a dokumentum-hoz való dokumentum-hozzáféréssel kapcsolatban tett. A kéréseket a tanácsi dokumentumokdokumentum-hoz való hozzáférésről szóló 93/731/EK tanácsi határozatra¹³⁶ alapozva tették és a Tanács is a kérésekkel kapcsolatban e döntés alapján járt el, a döntést pedig az Európai Közösség alapításáról szóló szerződés 151. cikke értelmében hozták meg. Az ombudsman hivat-kozott arra, hogy az Európai Bíróság kimondta a Netherlands v. Council ítélet¹³⁷ kap-csán, hogy a döntés a közösségi jog értelmében kihatással van harmadik személyekre

134 Katja Heede: European Ombudsman: Redress and Control at Union Level [European Monographs 24]

(The Hague: Kluwer Law International 2000) 21.

135 Az Amszterdami Szerződés által beiktatott új 255. (korábbi 191A) cikk értelmében a polgároknak meg-adja a dokumentumokhoz való hozzáférés jogát az Európai Parlament, a Tanács és az Európai Bizottság vonatkozásában. Ennek alapján született meg az Európai Parlament és a Tanács 2001. május 30-ai 1049/2001/EK rendelete a nyilvánosságnak az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentu-maihoz történő hozzáféréséről (HL L 145. szám, 2001. 05. 31., 43.). Egyébként ez a rendelet nem volt előzmény nélküli, mert már 1993-ban a Tanács, majd 1994-ben a Bizottság megalkotta belső szabály-zatát a dokumentumokhoz való hozzáférésről. Az EK-rendelet mindhárom pillérre kiterjedő hatályú, fő-szabály szerint alapvetően minden dokumentumot hozzáférhetővé kell tenni. A főfő-szabály alóli kivéte-lek kötelező jellegűek, ill. mérlegelés tárgyát képezik. Kötelező jelleggel a közbiztonságra, a védelmi és katonai érdekekre, a nemzetközi kapcsolatokra, a pénzügyi, a monetáris vagy a gazdasági érdekre, magánszemélyek személyes adatainak védelméhez fűződő érdekeire való tekintettel lehet megtagadni a hozzáférést, mérlegelés alapján a személyek gazdasági érdekeinek, bírósági eljárások, auditálások védelme érdekében, és belső használatú dokumentumok esetében. Döntés-előkészítő dokumentumokhoz való hozzáférés csak akkor tagadható meg, ha a dokumentum nyilvánosságra hozatala súlyosan veszé-lyeztetné a döntéshozatalt, de jelentős közérdek követelménye ez alól kivétel.

136 OJ 1993 L340/43.

137 Case C-58/94, 30 April 1996.

(as a matter of community law). Maga az Elsőfokú Bíróság (jelenleg Törvényszék) a tanácsi döntést értelmezte és alkalmazta a Carvel és Guardian Newspapers v. Council ügyben.¹³⁸ Ebben az ügyben többek között a harmadik pillérbe tartozó tanácsi tevé-kenységgel kapcsolatos dokumentumokhoz való hozzáférésről is szó volt. A Maastrichti Szerződés L. cikke szerinti korlátozás alapján ugyanis az Elsőfokú Bíróságnak nem lett volna hatásköre eljárni a Carvel-ügyben, ha a harmadik pillér alá tartozó tevékenysé-get érintő tanácsi dokumentumokhoz a hozzáférés maga harmadik pillérbe tartozó kér-dés lenne. A Bíróság ugyanakkor saját hatáskörébe tartozónak találta az ügyet. Ezért a dokumentumokhoz való hozzáféréséről szóló tanácsi döntés pontos értelmezése és alkalmazása a közösségi jog körébe tartozó kérdés, így az ombudsman mandátuma alá is tartozik, tehát nem a harmadik pillérben kezelt kérdés, még akkor sem, ha az adott kérdés a harmadik pillérben kifejtett tevékenységre vonatkozik.¹³⁹

Az Amszterdami Szerződés már egyértelművé tette az ombudsman mandátumát.

A szerződésnek a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttmű-ködésre vonatkozó rendelkezéseket tartalmazó VI. cím 41. cikkében a felsorolásban megtalálhattuk az EUMSz 228., ombudsmanra vonatkozó cikkét is.

A 41. cikk (korábbi K.13. cikk) értelmében:

(1) Az Európai Közösséget létrehozó szerződés 189., 190., 195., 196–199., 203., 204., 205. (3), 206–209., 213–219., 255. és 290. cikkét az e címben említett területekre vonatkozó rendelkezésekre is alkalmazni kell.¹⁴⁰

Ugyanez azonban nem mondható el a második pillérre, vagyis az V. cím alatt található közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezésekre.

A 28. cikk (korábbi J.18. cikk) így szól:

(1) Az Európai Közösséget létrehozó szerződés 189., 190., 196–199., 203., 204., 206–

209., 213–219., 255. és 290. cikkét az e címben említett területekre vonatkozó rendel-kezésekre is alkalmazni kell.¹⁴¹

A 28. cikkben hivatkozott szakaszok közül hiányzik az ombudsmanra vonatkozó 195.

cikk. Ez azt jelenti, hogy az ombudsman kompetens a harmadik pillér vonatkozásá-ban, de nem kompetens a második pillérhez tartozó ügyekben.

Azonban a 41. cikk egyrészt értelmezhető úgy, hogy kompetens a közösségi sze-replők tevékenységét felügyelni, amennyiben a harmadik pilléren belül tevékenyked-nek, viszont nem kompetens a közösségi szervek tevékenységét felügyelni, amikor uniós ügyekben járnak el. Másrészt úgy is felfogható, hogy az uniós szerveket is fel-ügyeli, amennyiben azokat a harmadik pillér alapján állították fel és e területen

tevé-138 Case T-194/94, 19 October 1995.

139 Lásd The European Ombudsman: Annual Report for 1997 (Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities 1998) 20. és www.statewatch.org/secreteurope.html

140 VI. cím. A büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó rendelke-zések.

141 V. cím. A közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó rendelkezések.

kenykednek. Mivel a közösségi szervek második pilléres tevékenységének kizárása azon alapulhat, hogy nincs összefüggésben valamely közösségi tevékenységgel, vagy olyan tevékenységgel, ami a közösségi jogrendbe tartozna, akkor a közösségi szervek más tevékenységét is ki lehetne zárni, például a szerződéses ügyeket is, mivel azok a magánjog (private law) körébe tartoznak. Ezért mégsem teljesen egyértelmű a hely-zet, így azt is lehetne mondani, hogy a 41. cikkben történő utalás oka az, hogy a har-madik pillérben felállított uniós szervekre is kiterjedjen a felügyeleti jogkör. Ebből az is következik, hogy az ombudsman hatásköre a második pillérben megvalósított közös-ségi tevékenységekre is vonatkozik, és az Amszterdami Szerződés így semmit nem változtatott meg. Vagyis az ombudsman a közösségi szervek második és harmadik pil-lér keretében megvalósított tevékenységére kiterjedő mandátumán kívül a harmadik pillér uniós szerveinek tevékenysége feletti felügyelettel is rendelkezik.¹⁴²

Az Amszterdami Szerződés még más változást is eredményezett az ombudsmani hivatallal kapcsolatban. A 21. cikkhez egy újabb bekezdést toldott, amelynek értel-mében minden polgár számára fennáll a lehetőség, hogy a hivatalos nyelvek egyi-kén levelet írjon a közösségi intézményekhez és jogosult ugyanezen a nyelven választ kapni, vagyis az ombudsmani hivatallal kapcsolatban is így járhat el.

Ki kell térnem arra, hogy az ombudsman által vizsgálható tevékenységek fajtáját is érintették a változások. Az ombudsman jogköre a közösségi intézmények fölött auto-matikusan megnőtt azzal, hogy a korábban a harmadik pillérbe tartozó vízum, mene-dékjog, bevándorlási és a személyek szabad mozgásával kapcsolatos egyéb tárgykö-rök átkerültek az Európai Közösségekről szóló szerződésbe, vagyis az első pillérbe.

Ezek korábban a harmadik pillérbe tartoztak, amely a bel- és igazságügyi együtt-működés címet viselte a Maastrichti Szerződés óta, míg később az Amszterdami Szerződés leszűkítette rendőrségi és bűnügyi együttműködésre.