A holland közpolitika intézményes bázisa a modern világ egyik legterjedelmesebb jóléti állama. Ezt a pozíciót Hollandia az 1960-as évek közepére érte el.
A társadalombiztosítási rendszer és a kötelező népoktatás kiépítésével a századfordulón a wilhelminus Németország állt a modern világ élén. A két világháború között, Németország és Anglia tartoztak a legnagyobb vonalú szociális költekezők közé. A holland jóléti állam dinamikus kifejlődése az 1960-as évek második felére, nem magyarázató olyan széles körben elfogadott elméletekkel, mint
- az erős szociáldemokrácia és munkásmozgalom (Korpi, 1983), - a jobboldali politikai erők viszonylagos gyengesége (Castles, 1982), - vagy a nyitott gazdaság hatása (Cameron, 1978).
Egy közkeletű felfogás szerint a gazdaság nyitottságának fokozódása olyan gazdaságfejlesztési kényszerpályákat ír elő, amelyek nem kedveznek a szociális kiadások növelésének. Ha a modern piacgazdaságok nyitottsági fokát összehasonlítjuk, akkor Hollandia gazdasági nyitottságának fokozódása, éppen a jóléti állam expanziójával kapcsolódott össze.
Ugyanakkor a gazdasági nyitottság fokozódása Új-Zéland esetében nem járt együtt a közkiadások növekedésével (Flora 1987, 6. fejezet). Tehát a kiinduló tételt egyes országok történelmi útja megerősíti, másoké, viszont cáfolja.
Hasonló a helyzet a modern közpolitika pártpolitikai hátterének szerepét illetően. Egyes felfogások szerint, a közösségi szolgáltatások terjedelme egyenesen arányos a szociáldemokrácia erejével és a jobboldali politikai erők gyengeségével. A holland közpolitika történelmi kibontakozása azonban, cáfolja ezt a tételt. Hiszen a holland jóléti állam különösen dinamikus expanziója az 1959-1973-as időszakra esik, amikor a szociáldemokrácia ellenzékben volt, és egyértelműen jobboldali orientációjú liberális párt volt hatalmon.
Hollandiában a jóléti állam kibontakozása összekapcsolódott erős, nemzetközi orientációjú, gazdasági csoportok térhódításával, és a magántőke akkumulációjával. Ezen az alapon a holland közpolitikát gyakran, mint liberális korporativizmust határozzák meg (Katzenstein, 1985, 105. old.).
A holland közpolitika politikai hátterének másik sajátossága, hogy a XX. században a holland katolikusok domináns szerepet töltöttek be.
A katolikusok 1918 szeptembere óta minden holland kormánykoalíció tagjai voltak. Az 1918 és 1988 közötti 70 évben – 35 éven keresztül – katolikus miniszterelnök volt Hollandiában, bár a holland katolikusok nem uralták olyan látványosan a politikát, mint a svéd szociáldemokraták, de ők voltak a holland politikai élet tengelye. Ugyanis ők alkották a központi részét, annak a vallásos pártok alkotta koalíciónak (két református és néhány kisebb párt), amely 1918-tól 1963-ig abszolút többséget szerzett a holland parlamentben.
1. 1. A holland közpolitika eredete
Hollandiában a modern közpolitika intézményrendszere „tömbösödésnek” (verzuiling) nevezett gazdasági-társadalmi folyamat eredményeként alakult ki (Lásd erről részletesen Lijphart, 1982; Stuurman, 1983). Azaz a közpolitika intézményes alapjai organikus módon épültek ki. Ez azt jelentette, hogy az egyes vallásfelekezetekhez tartozó társadalmi közösségek kiépítették saját „tömbszerű” közpolitikai intézményeiket. A „tömb” olyan szorosan egymáshoz kapcsolódó közpolitikai intézményeket jelentett, amelynek kulturális orientációja azonos volt.
Hollandiában először a kálvinista és a katolikus tömb alakult ki, azután a szocialista, sőt a liberális intézmények is tömbszerű mintát követtek. A tömbösödés egymástól elszigetelt, hierarchikusan strukturált közintézményi rendszereket alkotott. Adott tömbbe tartozó ember a
– különböző céljai elérésére – csak az adott tömbön belüli intézményrendszerhez tartozó szervezetek között választhatott.
A tömbök alapstratégiája – a meghatározott értékeken felépülő – gazdasági-társadalmi szövedék védelme volt az állammal, éppenséggel a liberális állammal szemben. Így a társadalom sikeres tömbösödési tendenciájára gyenge, marginális állam illeszkedett. A másik jellegzetesség, hogy a tömbösödés intézményi rendszerének fenntartása olyan méretű ráfordításokat igényelt, amelyet csak országos – nemegyszer nemzetközi szintű – összefogással tudtak előteremteni.
A holland tömbösödési folyamat a XIX. század hetvenes éveiben indult meg. A politikai téma – amely a folyamatot motiválta – az állami és az egyházi iskolák közötti viszony volt. A kulcskérdés nem az alternativitás biztosítása volt, hiszen már a napóleoni Bataviai Iskola Törvény (1806) is – amelyet a bécsi kongresszus átvett – biztosította. (Az egyházi iskolák alapításának jogát, és az egyház által irányított hitoktatást az állami iskolákban.) A kulcskérdés az volt, hogy megengedhető-e, hogy az állami iskolák előnyben legyenek az egyházi iskolákkal szemben.
Kevés országnak olyan különös az útja a piacgazdaság kiépítésében és a modernizációban, mint Hollandiáé.
Az első tömb a holland református fundamentalisták mozgalma – a hivatalos református egyházzal szemben – 1830-tól erősödött fel, és nemcsak a Biblia igazi értelmezésének szükségét hirdette, hanem a spanyol ellenes polgárháború időszakához, a polgári hagyományokhoz való visszatérést is. A francia forradalomtól származtatott szekularizáció és individualizáció elleni fellépés demonstrálásaként alakították meg 1879-ben Hollandia első, modern politikai pártját, a Forradalom Ellenes Pártot. Aláírásokat gyűjtöttek a liberális iskolatörvény ellen. Felbomlasztották a szakszervezeteket, és külön református szakszervezetet alakítottak. A hagyományos paraszti társadalom felbomlását, és az iparosodást kísérő társadalmi elégedetlenséget sikeresen artikulálták vallási alapon álló szervezetekbe.
A katolikus tömböt később alakították ki. A katolikusok – az átlagnál szegényebb, hátrányos helyzetű tömegeikkel – a társadalom egyharmadát alkották. Tömbszerű tömegmozgalom – ennek ellenére – csak lassan kapott erőre, mert le kellett küzdeni a hivatalos katolikus egyház és a gazdag katolikus laikusok ellenállását. A keleti ipari körzetekben a tömbösödésnek meg kellett küzdeni a mindenki által befolyásolt, vallási
hovatartozástól függetlenül szerveződő szakszervezeti befolyással is. A katolikus tömbösödés – végül is – csak az 1920-as évek közepére fejeződött be.
A szocialista tömbösödésnek rendkívül nehéz kezdetei voltak. Az első Internacionáléba is felvételt nyert szocialista párt anarchista irányba fordult, a Szociáldemokrata Párt, pedig csak 1894-ben alakult meg. Nagy hátrányt jelentett számukra, hogy a vallási pártok által meghatározott tömbösödés adta azokat a politikai kereteket, amelyek mozgásukat meghatározták.
1. 2. A tömbösödött közpolitikától az állami közpolitikáig
1945 után a hollandok késedelemmel és lassan kezdték meg a jóléti állam kiépítését.
1956-ban a 13 nyugat-európai ország között csak három (Svájc, Norvégia és Finnország) költött kevesebbet szociális juttatásokra.
Ebben egyrészt szerepet játszott az, hogy Hollandiát a II. világháború jobban elpusztította, mint Dániát és Norvégiát, másrészt, hogy az egy főre eső GDP 1950-ben egyértelműen alacsonyabb volt Hollandiában, mint az Egyesült Királyságban, Svájcban vagy Skandináviában.
Így Hollandiában, 1945-ben egyszerre jelentkezett a helyreállítási szükséglet és a modernizációs szükséglet. A hollandok úgy érezték, hogy elmaradtak a világ élvonalától, és nemcsak helyreállítani kell az elpusztított gazdaságot és társadalmat, hanem fel kell zárkózniuk a modern világ élvonalába.
Ezért a piacgazdaság újraépítésének első szakaszában jelentkező iparosítási és urbanizációs feladatokat olyan makroökonómiai politikával valósították meg, amelyben a szükséges tőkeakkumulációt a bérszint mesterséges lenyomásával segítették.
Ez az időszak nem nevezhető a nagy szociális reformok idejének. Mindössze annyi történt, hogy 1947-ben a legszegényebb rétegek számára rendkívüli szociális segélyezést fogadtak el. Még kilenc évet vett igénybe, amire a kötelező nyugdíjat törvénybe iktatták, olyan alapszintű hozzájárulásként, amely még a szociális minimumot sem fedezte.
Hollandiában – a háború utáni mértékletes szigorúság időszaka – az 1960-as évekre ért véget. 1964-ben a – mesterségesen nyomott szintekkel operáló – bérpolitika felrobbant, és beindult az egy főre eső nemzeti termék gyors emelkedésének tendenciája alapján a reálbérek emelkedése.
Ehhez kapcsolódott a kulturális földcsuszamlás. Összedőltek a társadalmi tömbök. A katolikusoknál ezt a folyamatot a következő adatok mutatják:
- A hatvanas években a vasárnapi misére járó katolikusok aránya 71%-ról 33%-ra esett vissza.
- A Katolikus Párt 1963-ban még a szavazatok 31,9%-át kapta, ami 1972-re 17,7%-ra esett vissza. Ezen belül figyelemreméltó, hogy 1963-ban a holland katolikusok 85%-a szavazott a Katolikus Pártra, 1972-ben csak 38%-a.
- A katolikus szakszervezet kivált a katolikus tömbből, és egyesült a szociáldemokrata szakszervezetekkel.
- Végül a Katolikus Párt 1977-ben egyesült a fundamentalista és a teológiailag mérsékelt református pártokkal.
A katolikus tömb tényleges összeomlásának hátterében több tényező húzódik meg.
Egyrészt a folyamat elválaszthatatlan a nemzetközi tömegfogyasztás és a nemzetközi kommunikáció hatásától, amely feltörte a katolikus tömb „belterjes” kulturális életét.
Másrészt a II. Vatikáni Zsinat hatott ilyen irányba, amely nyitottságot, ökumenizmust hirdetett vallási kérdésekben, és a katolikusok körében világszerte a demokráciák kiépítésének szükségességét hirdette meg. Végül a vatikáni irányvonaltól nem elválaszthatatlanul, de nem annak hatására, hanem inkább a vatikáni változásokat kezdeményezve, beindult a holland katolikus egyház modernizációja. Azaz a hatvanas években a gazdasági konjunktúra lehetővé, a szociális terheket viselő vallásos tömbök összeomlása, pedig szükségessé tette a szociális juttatások átfogó reformját.
Ezek során 1964-ben – univerzalista szemléletben – elfogadták a nyugdíjak emelését a szociális minimum szintjére. 1963-ban új Szociális Segélyezési Törvényt és Gyermektámogatási Törvényt fogadtak el, amely a szubszidiaritási szemléletet elvetette. A törvényhozás elfogadta a munkanélküli biztosítás emelését, új törvényt fogadott el a tartós munkanélküliek segélyezéséről, a rokkantak nyugdíjáról. 1967-ben törvényt alkottak a tartós betegségek költségének állami forrásokból történő fedezéséről. Végül 1968-ban törvényt fogadtak el a bérek minimumáról.
Nyilvánvaló, hogy a hatvanas években a holland közpolitika kiépítése nem magyarázható meg – a kétségtelenül jelentős mértékű – gazdasági konjunktúrával. A gazdaság, a jólét önmagában, automatikusan nem eredményezi a közpolitika kiteljesedését. Ez számos
A döntő tényező a holland közpolitika kiépülésében az volt, hogy a vallási tömbök úgy dőltek össze, hogy az alapjaikat alkotó keresztény értékek „szekularizálódtak”, és – most már – az egyes vallásfelekezetektől függetlenül, azoktól elválasztva az országos méretű szociális juttatási rendszer alapjaivá váltak. Azaz a holland jóléti állam azon az expanzió-képességen alapul, amely a vallási tömbszervezetek alapjait alkotó politikai irányvonalak sajátja volt.
Ezek az eszmei és értékalapok nemcsak túlélték a vallásos tömbszervezetek bukását, hanem a holland modernizáció gazdasági-társadalmi kötőszövetévé, ösztönző erejévé váltak.
Ennek a szekularizálódott eszmei-erkölcsi tradíciónak – sok dimenzióban megnyilvánuló – ösztönző ereje volt – a kiterjedt, az egész társadalmat átfogó – szociális juttatási rendszer kiépítésére.
Először is a református és a katolikus szociális szervezetek korporatív szemléleti alapokkal rendelkeztek, és ez a kultúra széles körű intézményi alapokat teremtett a szociális jogok megvitatására, védelmezésére és kiterjesztésére. Kényszerítő erővel hatottak a szakszervezetekre és a vállalkozói szervezetekre. Lehetetlenné tették olyanfajta szakszervezeti mozgalom kibontakozását, amely kizárólag a bérekre összpontosít, és kizárólag erőszakos kényszerítő eszközöket használ. Meg kellett tanulniuk, hogy rendszeresen kell foglalkozni szociális kérdésekkel, a „munkaerő” sokoldalú emberi szükségleteivel.
A korporatív szemlélet jegyében országos szinten még Szociális-Gazdasági Tanács is létrejött, amely a szakszervezetek, a vállalkozók és az állam képviselőiből állt, és tanácsadóként mindenegyes, a törvényhozás elé kerülő törvényt előzetesen megvitatott.
A keresztény megfontolásokat kényszerítő erővel érvényesítették az állami szociálpolitika tartalmának kialakításában. Ezen elemek között megemlíthető a „szükséges bér” fogalma, amely biztosítja a család megélhetését betegség és munkaképtelenség esetén, valamint az öregkorban. További követelmény volt, hogy a biztosítást a bérszinthez kell kapcsolni. Erre olyan politikát építettek, amely a szociális juttatások szintjét a bérek emelkedési tendenciájához kapcsolta, és el tudták kerülni a hagyományos angolszász szemlélet csapdáját, amely alapvetően a szegénység enyhítésére összpontosított. A holland társadalombiztosítás kompenzációs aránya kezdetektől fogva hagyományosan magas volt. Az 1901-es munkaképtelenségi törvény a térítés mértékét a pályázó bérének 70%-ában határozta meg, és ezt 1930-ban 80%-ra emelte. Ez olyan intézményes alapokat jelentett, amelyet a hatvanas években figyelembe kellett venni, és nyilvánvaló, hogy ebben a rendszerben a visszalépés nem volt lehetséges.
A vallásos doktrínáknak volt két olyan korlátozó-hátráltató hatása, amelyet közömbösíteni kellett ahhoz, hogy a keresztény gondolkodás szociálpolitikai hatóereje kibontakozhasson.
Először a katolikus szubszidiaritási- és a vele egyenértékű református „szuverenitás a saját körünkben” elv érvényesítése akadályozta az adójövedelmek felhasználását a szociális juttatási rendszerben. Ez a két elv az adójövedelmek felhasználásának jogosságát a szegénység enyhítésére és a kiegészítő jellegű szociális segélyezésre korlátozta.
Ez okozta a késedelmeskedést a nyugdíjtörvény elfogadásában. Még az 1956-os nyugdíjtörvény is magán viseli az ortodox vallásos szemlélet nyomait: a nyugdíjtörvény ugyan az egész társadalomra vonatkozik, azonban csak biztosítási díjakból fizethető, és nem követelmény, hogy biztosítsa a minimumszinten való megélhetés lehetőségét. Csak a hatvanas években a szekularizációs folyamat felerősödése teszi lehetővé az univerzalitás elvének állampolgári jogon történő érvényesítését.
A másik közömbösítendő korlátozó hatás az volt, hogy a tömbökön belül a vallásos tömbök a hatalom kiegyensúlyozására törekedtek. A hatvanas években a vallásos tömbökön belüli szervezetek centrifugális energiája kiszakította ezeket a szervezeteket a vallásos tömbökből. A katolikus szakszervezetek például szembefordultak a jobboldali katolikus csoportokkal és a szubszidiaritás elvével, és a szociáldemokrata szakszervezetekkel karöltve követelték a szociális juttatási rendszer általános expanzióját, és a nyugdíjak emelését a szociális minimum szintjére. A reformátusoknál, pedig szociális értékek iránt elkötelezett értelmiségiek léptek színre, akik hatékonyan fordultak szemben a református vállalkozói elit hatalmával.
Ez magyarázza végül is azt, hogy a holland jóléti állam kiteljesedése a keresztény pártok dominanciájával valósult meg. Figyelemre méltó, hogy a keresztény értékek befolyása a vallási tömbök szétesésével megmaradt. Ez a tendencia végül is egy Keresztény Demokrata Egyesülés létrejöttéhez vezetett, amely – a német CDU-tól eltérően – úgy integrálja a különböző vallásfelekezeteket, hogy a vallásfelekezeti semlegességet egyértelműen erős keresztény eszmei-erkölcsi orientációval kapcsolja össze.
Az új holland közpolitika kiépítését megkönnyítette, hogy a holland parlamenti rendszerben a kormány és a parlamenti pártok bizonyos fajta távolsága, nemegyszer dualizmusa jellemző. Vagyis a kormány nem lehet biztos abban, hogy előterjesztéseit a kormánypárti frakciók elfogadják. Ez a sajátosság nemcsak jótékony hatásúnak bizonyult a kormányzati munka színvonalára, hanem lehetetlenné tette azt is, hogy a folyamatosan erős
Amikor végül is 1973-ban a szociáldemokraták vezette koalíció hatalomra jutott, ambiciózus tervekkel rendelkezett a szociális juttatások további szélesítésére. Ezt a szándékot azonban keresztülvágta az 1974-es gazdasági válság, és a szociáldemokraták vezette kormánykoalíció restriktív gazdasági és szociális politika kialakítására kényszerült. Végül is a holland közpolitikát az 1977-ben hatalomra került keresztény és jobboldali liberális kormánykoalíció építette tovább. 1979-ben törvényt fogadott el a szociális segélyezés és a munkanélküli segély összegének olyan szintre történő emeléséről, amely megegyezik a nettó minimum bérekkel, és amely megegyezett a kötelező nyugdíjjal.
Ezután fontos előrelépés történt a nyugdíjrendszerben. Mindenkinek joga volt a nyugdíjra, kivéve a férjes asszonyokat. Svédországgal ellentétben a házaspárok részére járó nyugdíjat teljes egészében a férj kapta. A holland törvényhozás ezt a diszkriminációt csak 1985-ben szüntette meg az Európai Közösség nyomására.
Irodalom
CAMERON, D. (1978) The Expansion of the Public Economy: A Comparative Analysis, American Political Science Review, 72.
CASTLES,F. (1982) (ed.) The Impact of Parties. London: Sage.
FLORA,P. (1987a)(ed.) Growth to Limits vol. 4. Berlin: De Gruyter.
KATZENSTEIN,P. (1985) Small States in World Markets. Ithaca, Ny: Cornell University Press.
KORPI,W.(1983)The Democratic Class Struggle. London: Routledge and Kegan Paul.