Az állam az egyik legjelentősebb közpolitikai szereplő; tevékenysége elkíséri az embert a szó szoros értelmében „a bölcsőtől a sírig”. Az állami intézmények szolgáltatásai nemcsak a születéshez és a halálozáshoz kapcsolódnak, hanem felölelik – az oktatástól, a gyógyítástól kezdve, a szociális segélyezésen keresztül egészen a lakóhelyi szolgáltatásokig – az emberi élet leglényegesebb területeit is.
Századunk során az állami szolgáltatások egyre jobban szerteágazódtak, és olyan gazdasági területeken is megjelentek, amelyek hagyományosan a magánvállalkozások területének számítottak (Saunders, 1980, 140. old.).
Az állam közpolitikai szerepvállalására vonatkozóan különböző nagyhatású elméletek léteznek egymás mellett.
1. 1. A liberalizmus
A klasszikus liberalizmus elméletét a demokrácia ókori görögországi modellje inspirálta.
Rousseau valamint Mill óta a demokrácia fokmérőjének a lehető legszélesebb társadalmi részvételt tekintették. Kezdetben a liberális szemlélet a közvetlen és aktív részvételt tekintette alapvető fontosságúnak, azonban később a liberális szemlélet jelenlegi képviselői a rendszeres választásokat, a közvetett részvételt állították középpontba (Schumpeter, 1947). Az elmúlt évtizedekben a közvetett részvételen belül a rendszeres választásokkal egyenrangú fontosságú tényezőnek tekintik a különböző nyomásgyakorló csoportok tevékenységét. Sőt! Egyes nézetek szerint (Beer, 1965) a különböző nyomásgyakorló csoportok szerepe a meghatározó, és a rendszeres választás eredményének befolyásoló szerepe másodlagos. Így ebben a szemléletben a közpolitikai folyamat lényegében olyan alkufolyamat, amely egyfelől a kormányzati- és a közintézmények, másfelől a munkavállalói és munkaadói szervezetek között zajlik. A jóléti állam körülményei között az alku folyamatba kapcsolódnak a különböző társadalmi rétegek érdekvédelmi csoportjai is.
Angliában Beer elméletét Jordan és Richardson fejlesztette tovább (Jordan-Richardson, 1987). Szerintük Anglia már elérte a „poszt-parlamentáris” demokrácia stádiumát, ahol is a közpolitikai témákat – felmerülésüktől, a döntéshozáson keresztül a megvalósítási folyamatokig – a közintézmények és a nyomásgyakorló csoportok közötti alkufolyamatok határozzák meg.
Liberális szemléletben fejlesztette ki „poliarchia” elméletét Robert Dahl. Szerinte a modern ipari államokban a hatalom különböző csoportok között oszlik meg úgy, hogy egyik sincs domináns helyzetben (Dahl, 1961). Dahl – New Havenben vizsgálódva – kimutatta, hogy a döntések hátterében nincs domináns csoport, vagyis az egymást követő döntések nyertesei és vesztesei nem jelentenek azonos csoportokat.
Dahl nézeteit Nelson Polsby finomította (Polsby, 1963). Hangsúlyozta, hogy a hatalom megosztása nem jelenti azt, hogy a megosztás egyenlő módon történik. Állítja, hogy a hatalmi különbségek lényegesek, de nincs olyan csoport, amely teljesen befolyás nélkül lenne, mert a hatalom forrásai – pénz, információ, szakértelem – nem kumulálódnak, és a források közül egyik sem kerül domináns helyzetben a másikkal szemben.
Dahl elméletét alkalmazta „pillarizációs” elméletében Lijphart (Lijphart, 1982). Elmélete szerint a holland közpolitikai folyamatok lényegében három társadalmi csoport – a kálvinisták, a katolikusok és a szekularizált humanisták – közötti kompromisszumokra vezethetők vissza.
Dahl elméletének másik leágazása Downs „public choice” elmélete – ezzel már részletesen foglalkoztunk –, amelyben a közpolitikai folyamat olyan piaci folyamatnak tekinthető, amelyben a politikai vezetők versenyeznek a szavazatokért azért, hogy képesek legyenek a különböző nyomásgyakorló csoportok igényeinek megfelelni.
1. 2. Az elitizmus
A pluralista elméletekkel szemben – lényegében Pareto és Mosca nézeteire támaszkodva – alakult ki a közpolitikai folyamatok elitista értelmezése. Mosca szerint eddig a civilizáció története során mindig két politikai osztály jött létre, az uralkodó és az alávetett osztály (Mosca, 1939). Az uralkodó osztály mindig kisebbség, amely monopolizálja a hatalmat, és minden közfunkciót meghatároz. A kisebbséget alkotó elit különböző módon jut hatalomhoz, vagy forradalmi fellépés, vagy katonai puccs, vagy az öntöző művek feletti ellenőrzés megszerzése útján, ahogyan ez az ókori Kelet civilizációiban történt.
Az elitelmélet különböző módon hatott a közpolitikai gondolkodásra. Bottomore egyrészt azt állítja, hogy az uralkodó elit nem homogén. Másrészt megkülönbözteti az uralkodó elitet és a politikai osztályt, amely az ellenzéki politikai pártok és a szakszervezetek vezetőiből, független politikai szakértőkből és politikai intellektuelekből áll (Bottomore, 1966).
Az elitelméletek tehát a közpolitikai folyamatok szereplői körét szűkebben vonják meg, mint a pluralisták. Szerintük a közpolitikai folyamat szereplői a társadalom kisebbségét alkotják. Úgy vélik, hogy ez az elit nem monolit tömb, de a hatalom forrásai – a hivatali cím, a vagyon, a technikai szakértelem – ezekben az elitcsoportokban kumulálódva fordulnak elő.
Az elitelméletek klasszikusának tekintett C. Wright Mills az Egyesült Államok közpolitikai folyamatait tanulmányozva kimutatta, hogy a legföbb hatalmi forrás az intézményesedett hivatali pozíció, és ezeket a vezető pozíciókat egy meghatározott csoport a központi hatalom szintjén monopolizálja (C. Wright Mills, 1956).
Ezen a ponton jelentkeztek olyan közelítések, amelyek az elitista és a pluralista koncepció összebékítésére törekedtek. Az okfejtés első tétele, hogy az elitek között versengés érvényesül. Hiszen a rendszeres választásokon politikai pártok versengenek, a választások között, pedig nyomásgyakorló csoportok elitjei versengenek a bürokratikus elitek feletti befolyás megszerzéséért. Így végül is a modern államok közpolitikai folyamatai demokratikus elitizmusként jellemezhetők, ahol nemcsak az elitek versengése zajlik, hanem az elitek kölcsönös helyettesítése, helycseréje és körforgása is.
Nemcsak összebékítő jellegű törekvések jelentkeztek a pluralista és elitista elméletek között, hanem a kétféle közelítés közötti különbséget hatványozottan hangsúlyozó elméletek is. Miliband például hangsúlyozza, hogy a pluralizmust és az elitizmust egy világ választja el egymástól, a két elmélet semmiképpen sem összebékíthető, mert az uralkodó elit tulajdonképpen hasonló szociális csoportokból származik. Így szó sem lehet pluralizmusról, hiszen az uralkodó elit domináns csoportérdekeket, azaz osztályérdekeket érvényesít.
1. 3. A neomarxizmus
Ez a gondolatmenet már a közpolitikai folyamatok neomarxista szemléletű felfogásához vezet át. Miliband szerint a modern társadalmakat is jellemzi a vagyon koncentrációja a népesség kicsiny csoportjának kezében. Hangsúlyozza a gazdasági hatalom és a politikai hatalom közötti összefüggéseket, vagyis azt, hogy a gazdaságilag domináns osztály, döntő politikai hatalmat gyakorol. Az állam tehát nem semleges, még kevésbé a közös érdekfelületek mentén kompromisszumok kialakítására törekvő erő, hanem osztályhatalmi eszköz. Ezért Miliband elméletét „instrumentalizmusnak” nevezik.
Miliband szerint az állam alapvető funkciója a tőke felhalmozódás elősegítése. Ez a jogi
akkumuláció támogatása érdekében az állam elnyomó mechanizmusokat is működtet, és ezért törekszik az állam fenntartási költségeinek csökkentésére is (Miliband, 1977).
Lényegében ezen a nyomvonalon halad O`Connor elmélete is (O`Connor, 1973).
Megkülönbözteti a szociális beruházás, a szociális fogyasztás és a szociális kiadás fogalmát.
Szociális beruházás az, amely növeli a munkaerő termelékenységét. Ilyen például az infrastruktúrafejlesztés. A szociális fogyasztás csökkenti a munkaerő újratermelésének költségeit, például a szociális biztosítás formájában. A szociális kiadás, pedig erősíti a szociális harmóniát. O`Connor szerint mindez a monopoltőke érdekeit szolgálja, amely réteg olyan államot működtet, amely osztályöntudatos vezetőkből áll.
Miliband szemléletéhez hasonló Poulantzas felfogása az állami funkciók „eszköz” jellegét illetően. Ugyanakkor vitatkozik is Milibanddal abban, hogy az állami tisztségviselők származásának szociális forrásvidéke egyáltalán nem lényeges. Poulantzas szerint (Poulantzas, 1973) a monopoltőke nem személyes képviselők delegálásával irányít, hanem strukturális kényszerek útján. Vagyis az államban az történik, amit a monopoltőkés osztály elhatároz.
Miliband viszont túlzott determinizmussal vádolja Poulantzast. Szerinte az állami tevékenység viszonylagos autonómiával rendelkezik. Egyrészt azért, mert a monopoltőkés érdekek között a hosszú távú stratégiai érdekek a mérvadók, és a rövidtávú érdekek érvényesítésében az állam már taktikai szempontokat is követve rugalmasabban jár el.
Másrészt a tőkések osztálya sem monolit tömb. Érdekeik – akár lényeges pontokon is – különböznek egymástól, feszültség is alakulhat ki közöttük az érdekérvényesítés során. Ez teremti meg az állami tevékenység manőverezési lehetőségeit, a viszonylagos autonómia alapját (Miliband, 1977).
Ezen a ponton a marxista szemlélet lényegesen különbözik az elitista közelítéstől.
Mindkét felfogás lényegesen szűkebben vonja meg a közpolitikai folyamat szereplőinek körét, mint a liberális felfogás. Ugyanakkor az elitista felfogásban a hatalmi források kumulatív jellegű birtoklása alapján az állam független, amíg a marxista felfogásban az állam lényegében eszköz, még akkor is, ha viszonylagos autonómiával rendelkezik.
1. 4. A korporatizmus
Az állami szerepvállaláshoz kapcsolódó áttekintés nem lenne teljes a negyedik nagyhatású
korporatizmus állami és társadalmi változatát (Schmitter, 1974). A korporatizmus hagyományos állami változata – amely főleg a fasiszta Olaszországban és részlegesen a náci Németországban vert gyökeret – nyilvánvalóan autoritariánus és antiliberális.
Más a helyzet azonban a társadalmi korporatizmussal. Ezt a hetvenes években a gazdasági válságjelenségek – az egyes nemzetgazdaságok között növekvő rivalizálás – kényszerítették ki. Schmitter felfogásában ez a korporatizmus nem ellentétes a liberalizmussal. Sőt úgy is felfogható, mint a liberalizmus új, megváltozott válságtünetekkel terhes feltételekre illeszkedő változata, alternatívája. Ugyanis a liberális demokrácia érdekérvényesítési mechanizmusai változnak, de eközben nem vesztik el plurális természetüket, csupán az érdekérvényesítés jellege változik. Az érdekérvényesítő szervezetek között középponti helyzetbe kerülnek a munkáltatók és a munkavállalók szervezetei, és ezek a szervezetek intézményesített kapcsolatot építenek ki az állami szervekkel. Ezek az intézményesített kapcsolatok az érdekérvényesítő szervezeteket – Middlemas szavaival – „kormányzó intézményekké”, azaz a kormányzat intézményesedett részeivé változtatják (Middlemas, 1979, 372.o.). Tehát pontosan ellentétes folyamat zajlik le, mint a hagyományos, állami korporatizmus esetében. A fasiszta Olaszországban például az állam dominálta a munkavállalói és munkáltatói szervezeteket, vagyis az állami irányítás hajtószíjaivá változtatta őket. Ezzel ellentétben a társadalmi korporatizmus lényege, hogy a társadalmi érdekérvényesítés mechanizmusai az állami tevékenység intézményeit belülről és kívülről befolyásolják, és így a társadalmi érdekek érvényesítésének új lehetőségei tárulkoznak fel. Nyugat-Európában ez a tendencia korporativ jellegű államok kiépüléséhez vezetett, ahol az érdekérvényesítés döntő terepét az állam, a munkavállalók és a munkáltatók közötti „háromszögek” alkotják. Más a helyzet az Egyesült Államok esetében. A korporatizmus megjelenése itt nem vezet el újfajta, a társadalmi korporatizmus bázisán tevékenykedő állam kialakulásához, de a különböző közpolitikai területeken megjelenik a korporativ jellegű érdekérvényesítés anélkül, hogy általános intézményes formákat kifejlesztene (Milward és Francisco, 1983).
Eszerint a válságtünetek és a versenykörülmények szorítása az államot korporativ jellegű kapcsolatok kifejlesztése irányába kényszeríti. Ezek a kapcsolatok közvetlenül vagy közvetve a gazdasági érdekérvényesítéshez kapcsolódnak, és szimbiózisban élnek az egyéb területeken érvényesülő liberális, pluralista érdekérvényesítéssel.
A négy különböző elmélet áttekintése alapján kiderül, hogy felfogásuk lényegesen különbözik az állam közpolitikai szerepvállalásának jellegében, a közpolitikai szereplők körében, az állam és a közpolitika egyéb szerepl inek kapcsolatrendszerében.
Figyelemreméltó az is, hogy egy-egy szemléleti alapvetésen belül is fellelhetők különbségek, viták, alternatív jellegű közelítések.
A pluralista szemléletben az állam beleszövődik az érdekérvényesítő folyamatok közegébe. Valamilyen mértékben mindenki a közpolitikai folyamatok szereplője. Az elitista szemléletben az állam olyannyira kiemelkedik, függetlenedik, hogy majdnem kizárólagos közpolitikai szereplővé válik. A neomarxista szemléletben az állam eszköz egy szűk csoport kezében és a többi csoportnak nincs befolyása a közpolitikában. A korporatizmus a középpontba állítja a gazdasági kérdéseket, de ezt, mint érdekérvényesítést teszi. Ezáltal – a pluralizmushoz hasonlóan – a társadalom széles rétegeit, azok szerveződéseit vonja be a közpolitika szereplői közé.
Irodalom
BEER,S.H. (1960) Modern British Politics. Faber&Faber, London.
BOTTOMORE,T.B. (1966) Elites and Society. Penguin, Harmondsworth.
DAHL,R.A. (1961) Who Governs? Yale University Press, New Haven.
JORDAN,A. G. AND J.J.RICHARDSON (1987) British Politics and the Policy Process. Unwin Hyman, London.
LIJPHART, A. (1982) Verzuiling, pacificatic en kentering in nederlandse politiek. De Bussy, Amsterdam.
MIDDLEMAS,K.(1979) Politics in Industrial Society. Andre Deutsh, London, 372. old.
MILIBAND,R. (1977) Marxism and Politics. Oxford University Press, Oxford.
MILLS,C.W. (1956) The Power Elite. Oxford University Press, New York.
MILWARD, H. B. AND R.A. FRANCISCO (1983) „Subsystem Politics and Corporatism in the United States”, Policy and Politics.
MOSCA,C. (1939) The Ruling Class. McGraw Hill, London.
O’CONNOR, I (1973) The Fiscal Crisis of the State. St. Martin's Press, New York.
POLSBY, N. W. (1963) Community Power and Political Theory. Yale University Press, New Haven.
POULANTZAS, N. (1973) Political Power and Social Classes. New Left Books, London.
SCHMITTER, P. (1974) „Still the Century of Corporation”. Review of Politics, 36.
SCHUMPETER, J. (1947) Capitalism, Socialism and Democracy. Allen Unwin, London.