• Nem Talált Eredményt

Az állam közpolitikai szerepvállalásának egyik lényeges mozzanata a bürokrácia szerepe a közpolitikai folyamatokban.

A bürokrácia helyéről és szerepéről – az előző fejezetekben elemzett – négy nagyhatású közpolitikai elmélet kölcsönviszonyai szintén jellemzésre érdemesek.

A pluralizmus szerint a bürokrácia szerepe kettős: részben saját érdekeit érvényesíti, részben reagál a társadalmi környezetből származó csoportos vagy egyéni nyomásgyakorlásra.

Az elitista elméletben a bürokrácia – amely a modern időszakban szerteágazó tevékenységet folytató és az egész társadalmat átfogó megaszervezetekben tevékenykedik – önálló, meghatározó szerepet betöltő hatalmi forrás.

A neomarxista szemléletben a bürokrácia az osztályérdekek érvényesítésének eszköze, habár egyes marxisták ezt az elképzelést finomítják. Szerintük a bürokrácia nem kizárólag kívülről determinált, mechanikus gépezet, hanem viszonylagos autonómiával is rendelkezik.

Különösen érvényes ez akkor, ha erőegyensúly alakul ki az uralkodó osztály egymással vitatkozó csoportjai között (Miliband, 1969; Poulantzas, 1973).

A korporatizmus szerint, a bürokrácia a modern időkben különösen gazdasági területen tölt be meghatározó szerepet.

A fenti elméletek között törésvonalak húzódnak. Az egyik törésvonal egyik oldalán az elitisták állnak, akik szerint a bürokrácia szerepe meghatározó és növekvő mértékű, a másik oldalon a marxisták állnak, akik szerint a bürokrácia alapvetően eszköz egy szűk csoport kezében.

A fenti felfogásokkal egyaránt szemben áll a liberalizmus és a korporatizmus, amely szerint a dinamikus és célirányos társadalmi érdekérvényesítés a meghatározó, és a bürokrácia csak a keretfeltételeket biztosítja az érdekérvényesítési folyamatok számára. Szerintük, ahol a részvételi demokrácia életerős, ott a bürokratizmus jól ismert betegségei nem alakulhatnak ki.

2. 1. A pluralizmus

A pluralista szemléletű Roberto Michels kiterjesztette Weber bürokrácia elméletét a modern politikai tömegpártok tevékenységére is. Szerinte a tömegpártokban és a szakszervezetekben a hatalom maroknyi „profi” kezében összpontosul, akik az „amatőr”, azaz szakértelem nélküli párttagságot manipulálva irányítanak (Michels, 1915).

Michels közvetlen politikai célzattal mindehhez hozzáteszi, hogy ez a tendencia a szocialista-szociáldemokrata tömegpártok esetében azt is jelenti, hogy a radikális és szocialista politikusok elszakadnak az általuk csak szavakban képviselt tömegektől, és saját vezető pozícióik megtartása érdekében a tőkésosztállyal kötnek kompromisszumot.

A pluralisták – Max Weber nyomán – nem vitatták, hogy a politikusok inkább bürokrataként és nem a népérdekek szolgálóiként viselkednek az iparosodott társadalmakban.

Ugyanakkor – Webertől eltérően – úgy vélték, hogy a bürokrácia ellenőrizhető független intézmények segítségével, ezért a politikai rendszer pluralista jellege feltétlenül megőrzendő.

Ezt először az elitista Mosca kritizálta (Mosca, 1939), majd Burnham gondolta tovább (Burnham, 1942). Szerinte a fejlett ipari társadalmak a társadalmi élet minden területén bürokratikus szervezeteket fejlesztettek ki, amelyeket egy „új osztály”, a „menedzserek”

osztálya irányít. Burnham szerint ez az osztály homogén és domináns pozíciót foglal el a politikai rendszerekben. Igy lényegében nem ellenőrizhető.

Ez a „pesszimisztikus”, végletes álláspont váltotta ki a pluralista nézetek újabb hullámát, a

„public choice”, a „közösségi választások” elméletét, amely nem állt meg a pesszimizmusnál, hanem más megoldásokat keresett az ellenőrzésre.

Ahogyan ezt már részletesen kifejtettük, a „public choice” elmélet válaszának lényege, hogy miután a bürokratikus típusú redisztribució monopóliumok kialakulásához, elosztási egyenetlenségekhez és kiáltó igazságtalanságokhoz vezet, ezért a modern államoknak is fordulatot kell végrehajtani a piaci szemléletű elosztás irányába.

A modern demokráciák gazdaságelméleti megközelítését alkalmazva Niskanen, Tullock és Buchanan (Buchanan és Tullock, 1962; Niskanen, 1971) úgy találták, hogy a modern bürokráciák monopóliumokként viselkedve – öntörvényűen és tehetetlenségi nyomatéktól hajtva – intézményük bővítésére és az erőforrások pazarló felhasználására törekednek.

Ezt az általános tendenciát viszont csak a piaci erők bevonásával lehet korlátozni.

Gazdaságos és hatékony kínálat is csak ezen a módon képzelhető el, különben a bürokratikus intézmények monopóliuma szükségképpen túlkínálathoz vezet el.

Az 1980-as évek reformjai – a piaci szemlélet és piaci módszerek, valamint a magánvállalkozások bevonása a közszektorba – azután újabb tapasztalatok kialakulását eredményezték.

Kiderült, hogy a bürokratikus magatartás is változik az újabb követelményeknek megfelelően. A bürokratikus magatartás már nem hordozza magában – szükségszerűséggel – a szervezet növelésének tendenciáját.

Smith például kimutatja, hogy ha a köztisztviselőket érdekeltté teszik a közszolgáltatások privatizálásába és „kiszerződésébe”, akkor kisebbítik a bürokratikus szervezeteket, és az új helyzetben a közintézményeknél nemegyszer a kisebb szervezetek köztisztviselőit jobban fizetik, mint a nagy szervezetek alkalmazottait (Smith, 1988).

2. 2. Az elitizmus

Az elitista elméletek szerint a pluralisták és marxisták nem gondolták végig a bürokrácia növekvő és meghatározó jellegű szerepvállalásának következményeit.

Szerintük a pluralisták túlbecsülik a verseny bevetésének és a bürokrácia piaci erőktől történő korlátozásának hatását. A neomarxisták, pedig túlzottan közvetlenül vezetik le a gazdasági hatalomból a politikai hatalom természetét.

Az elitista elmélet legnagyobb hatású kifejtője C. Wright Mills (Mills, 1956). Szerinte a bürokráciák korlátozása és ellenőrzése azért lehetetlen, mert miközben a bürokráciák teljesítőképessége rendkívül megnövekedett, addig az egyének és közösségeik képességei lényegében változatlanok maradtak. Az egyének gondolkodásmódja és tapasztalatai mindennapi életük körülményeiből fakadnak, amelynek alapján lehetetlen tájékozódni a nagy szervezetek világában. Mindennapi életük viszont magán viseli a nagy szervezetek tevékenységének következményeit.

Mills a bürokratikus szervezetek roncsoló tevékenységének katasztrofális következményeit csak úgy véli elkerülhetőnek, ha az intellektuelek, a tudósok és a professzorok vállalják a bürokráciák ellenőrzésének politikai felelősségét.

Ennek a tételnek illuzórikus jellegére már Bachrach rámutatott. Szerinte az intellektuelek könnyen megvásárolhatók, másrészt a politikai felelősség vállalásához érték-konszenzus szükséges, amelynek kialakítására az intellektuelek köztudomásúan nehezen képesek.

Mills abból indul ki, hogy a bürokratikus hatalomban a döntéshozatali mechanizmus centralizált, és ezért az intellektuelek csoportja képes a viszonylag kevés számú központi döntés befolyásolásán keresztül az egész bürokratikus rendszer ellenőrzésére.

Lipset ezen a ponton kezdi ki Mills elméletét (Lipset, 1950). Állítja, hogy a hatalom burnhami értelemben véve nem homogén, csak a formája az. A döntések elemzése azonban megmutatja, hogy különböző szociális miliőből származó, különböző irányú képzettséggel és szakértelemmel bíró, különböző kulturális értékorientációjú köztisztviselők működnek közre a döntések meghozatalában és megvalósításában. Ezért a köztisztviselők is ellenőrzik – befolyásolják egymást, amely megnehezíti egy szűk csoport dominanciáját a bürokratikus szervezeteken belül.

Hasonló nyomvonalon haladva Kingsley már némileg korábban felveti, hogy az osztályérdekeket érvényesítő bürokráciákat a XX. században „képviseleti bürokráciává” kell átalakítani azzal, hogy a köztisztviselőket a különböző társadalmi csoportokból egyaránt toborozni kell. Ez aztán, az utóbbi évtizedekben olyan politikai harc alakját öltötte, amelyben a nemek, az etnikai kisebbségek, az elmaradt régiók és elnyomott vallási csoportok egyenlő képviseleti lehetőségét követelték (Kingsley, 1944).

Elmélete szerint, ezen az úton ténylegesen ki lehet alakítani olyan bürokratikus intézményrendszert, amely kiegyensúlyozottan működik, de nem azért, mert független és semleges értékorientációhoz igazodik, hanem mert a változatos értékorientációk, szakértelem és szociális eredet miatt különböző oldalról befolyásolja a döntéseket.

2. 3. A korporatizmus

A korporatista közelítés (Gould, Winkler) abból indul ki, hogy a hatalom kiegyensúlyozó tényezőjévé a középosztály vált (Gould, 1981; Winkler, 1976). A tőkés vállalkozók nem dominálnak többé, szűk elit csoport hatalmáról sem beszélhetünk, hanem a magánvállalkozás és a közösségi szolgáltatások olyan kombinációja érvényesül, amelynek erős középosztály a garanciája. Az állami döntések determináltak gazdaságilag, de nem a tőkésosztály profitérdekeit érvényesítik – poláris társadalmi ellentmondásokat kiváltva, ahogyan ezt a

A korporatív felfogásban sem homogén a bürokratikus intézményrendszer. Ez abból származik, hogy az intézményrendszer működésének alapját képező középosztály maga is heterogén. A döntések heterogenitásának másik garanciája, hogy az állam a döntéshozatal folyamatába bevonja a társadalom érdekérvényesítő szervezeteit is, a munka világában, pedig a munkáltatók és a munkavállalók szervezeteiből, valamint az állami intézményekből álló döntéshozatali mechanizmust működtet.

Irodalom

BUCHANAN,J.M. AND TULLOCK,G.(1962) The Calculus of Consent. University of Michigan Press. Aun Arbor Mich.

BURNHAM,J. (1942) The Managerial Revolution. Putnam, London.

GOULD,A.(1981) „The Salaried Middle Class nt he Corporatist Welfare State”. Policy and Politics, 9 (4).

KINGSLEY,J.D. (1944) Representative Bureaucracy. Antioch Press, Yellow Springs, Ohio.

LIPSET,S.M.(1950) Agrarian Socialism. University of California Press, Berkeley.

MICHELS,R. (1915) Political Parties. Constable, London.

MILIBAND,R. (1977) Marxism and Politics. Oxford University Press, Oxford.

MILLS,C.W. (1956) The Power Elite. Oxford University Press, New York.

MOSCA,C. (1939) The Ruling Class. McGraw Hill, London.

NISKANEN, W. A. (1971) Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Altherton, New York.

POLSBY,N.W. (1963) Community Power and Political Theory. Yale University Press, New Haven.

POULANTZAS,N. (1973) Political Power and Social Classes. New Left Books, London.

SMITH, B. C. (1988) Bureaucracy and Political Power. Harvester Wheatsheaf, Hemel Hempstead.

WINKLER,J.(1976) „Corporatism.” Archives Europeunes de Sociologie. XVII. (1)