A XX. század végén radikálisan megváltozott – lényegében felértékelődött, – a megvalósítás szerepe a közpolitikai döntéshozatalon belül.
Ezért az 1970-es évektől a közpolitikai tudományos irodalom érdeklődése fokozatosan a megvalósítási folyamatok felé fordult. Általánossá vált az a felismerés, hogy a közpolitikai folyamat „második felében”, a döntéshozatalt „követő” megvalósításban, nem egyszerű végrehajtás történik. A döntések alapján olyan közpolitikai programokat valósítanak meg, amelyek a megvalósítás során maguk is lényeges változásokon mehetnek keresztül. A megvalósítási problémák azért kerültek a figyelem középpontjába, mert felismerték, hogy
„hiányzik a kapcsolat” a közpolitikai programok eredeti célja és a programok kimenete és társadalmi következményei között (Hargrove, 1975).
Mindezidáig hiányzott a megvalósítási folyamatok elméleti feltevésekből kiinduló rendszeres áttekintése. Az első ilyen típusú munka Pressman és Wildavsky nevéhez fűződik (Pressman-Wildavsky, 1973). Addig azonban a közpolitika tudományára az volt jellemző, hogy képviselői megszállottan vizsgálták a döntéshozatalt, a közpolitikai programok megalkotását, és a megvalósítás „gyakorlati részleteit” ráhagyták a vezetés- és szervezéstudomány képviselőire.
A közpolitika tudományára tehát jellemző, hogy a döntések megvalósításának folyamata csak fáziskéséssel, a közpolitika első vitáinak egy évtizedes története után került a figyelem homlokterébe. Addig a közpolitikában döntés centrikus szemlélet érvényesült, vagyis a közpolitikai kutatásokban nem vették észre, hogy a döntések tartalma, célrendszere, a megvalósítás ütemezése a közintézmények gyakorlatában jelentősen megváltozik. És ha észre is vették, akkor is azt feltételezték, hogy ennek hátterében kizárólag vezetési és szervezési hiányosságok húzódnak meg. Kiderült azonban az, hogy a megvalósítási deficiteket nemcsak vezetési és szervezési fogyatékosságok okozzák, hanem közpolitikai természetű okok is meghúzódnak a háttérben.
A hetvenes évek közepétől gomba módra szaporodó közpolitikai irodalom közös jellemzője, hogy szükségesnek tartja a közpolitikában a megvalósítási folyamatok szerepének önálló, elkülönült vizsgálatát. Abból indulnak ki, hogy a közpolitikai folyamatok operatív természetűek, ami azt is jelenti, hogy minden közpolitikai döntés annyit ér, amennyit abból megvalósítanak. Másrészt a döntések megvalósítása bonyolult és változó gazdasági, társadalmi, politikai és jogi szervezeti körülmények között történik. Ez, pedig az esetek túlnyomó többségében szükségessé teszi a döntések tartalmának és a megvalósítás előzetes időzítésének módosítását is.
A döntéshozatal és a megvalósítás tehát nincs egymástól „kínai fallal” elválasztva. Az önálló vizsgálódás ezért indokolt, de ennek nem az a célja, hogy a döntéshozatali és a megvalósítási mozzanatokat elszigetelje egymástól. Éppen ellenkezőleg. Csak a megvalósítási folyamatok önálló vizsgálata teszi lehetővé, hogy azt a speciális viszonyrendszert, amely a közpolitikai döntéshozatal két mozzanatát összeköti, realisztikusan, történelmi plaszticitással mutassuk be. Már most előre kell bocsátani, hogy a szakirodalom megkülönbözteti a közpolitikai folyamatok „felülről-lefelé” irányuló és „alulról-felfelé” irányuló karakterét.
Mindkét modell megegyezik abban, hogy a megvalósítást nem tekinti a döntéshozatal függvényének, hanem olyan önálló problématerületnek, amely nem vezethető le mechanikusan a döntéshozatalból. Más szavakkal a közpolitikai döntéshozatalt megérteni, csak a két mozzanat – a döntéshozatal és a megvalósítás – együttes ismeretéből lehet.
Hagyományosan – David Eastonig visszanyúlva – a szakirodalom a közpolitika megalkotásának, a közpolitika megvalósításának és az eredmények értékelésének mozzanatát különböztette meg. A megvalósítás folyamatát úgy értelmezték, mint amelyben, a közpolitikai döntésekben előzetesen meghatározott célokat valósítják meg.
Ez a meghatározás kézenfekvőnek tűnt. Azonban a közpolitikai döntések megvalósításának gyakorlati elemzése során kiderült, hogy a megvalósítás távolról sem egyszerű, zökkenőmentes alkalmazási folyamat. Sőt! Olyan kudarcok sem kizárhatók, amelyek azzal járnak, hogy a közpolitikai döntések céljai és a programok megvalósítás után végzett értékelésének eredményei egyáltalán nem hasonlítanak egymásra.
Ez a felismerés az Egyesült Államokban különösen élesen rajzolódott ki, a hatvanas években kezdeményezett közpolitikai programoknál. Johnson elnök „Nagy Társadalom”
elképzelését nagyszabású közpolitikai programok egész sora volt hivatott megvalósítani. A programok elemzése során azonban kiderült, hogy szakadék tátong a központi célok és a helyi megvalósítás realitásai között. Megjegyzendő, hogy már korábban is megfogalmazódott hasonló jellegű felismerés, Roosevelt elnök társadalmi reformelképzeléseket megvalósító politikájának elemzése során (Selznick, 1949).
4. 1. A „felülről-lefelé” modell
Az elemzőket először az a kérdés vezérelte, hogyan optimalizálható a megvalósítás, hogyan mérsékelhető a megvalósítási deficit. Ezek az elemzések arra irányították a figyelmet, hogy a közpolitikai programok eredményei nagymértékben függnek a kormányzati intézmények kapcsolatrendszerétől, és az egyes szervezetek működési sajátosságaitól.
Kimutatták, hogy a különböző szintű kormányzati szervek és közintézmények kapcsolataiban, valamint az egyes szervezetek belső működési sajátosságaiban megnyilvánuló fogyatékosságok következtében, a megvalósítás mindig deficites az elhatározott célok tükrében. Sőt! Ez a deficit még kumulálódhat is.
Ezen a ponton vetődik fel az a kérdés, hogy akkor melyek a célokkal leginkább harmonizáló, „a lehető legtökéletesebb megvalósítás” előfeltételei. Ezeket a feltételeket Hogwood és Gunn (1984) a következőképpen határozza meg:
- ha a megvalósító intézmények működésének külső feltételrendszere nem okoz bénító kényszereket,
- ha a közpolitikai programok megvalósításához elegendő idő és megfelelő források állnak rendelkezésre,
- ha a megfelelő erőforrások nemcsak globálisan elegendők, hanem a megvalósítás minden fázisában rendelkezésre állnak,
- ha a megvalósítandó közpolitikai program releváns elméleten és ok-okozati összefüggéseken nyugszik,
- ha az ok-okozati kapcsolatok közvetlenek, és csak kevés eltérítő hatás érvényesül, - ha a megvalósítást egy független státuszú intézmény vezérli, és ha minimális
mértékűek az intézmények közötti függőségi viszonyok, abban az esetben, ha más intézményeket kapcsolnak be a folyamatba,
- ha a megvalósítandó célok – egészükben és részleteikben – pontosan ismertek, és egyetértés alakul ki a megvalósítás szükségességét illetően.
Ez az egyetértés megmarad a megvalósítási folyamat során:
- ha a megvalósítás során pontosan és részletesen körülírják minden résztvevő feladatait,
- ha a résztvevők a megvalósítás során együttműködnek, és kölcsönösen tájékoztatják egymást a részletekről,
- ha azok, akik parancsok kiadására jogosultak élnek ezzel a jogukkal.
Az előfeltételek felsorolása alapján nyilvánvaló, hogy a feltételek csak részben vezetési-szervezési, jelentős mértékben inkább közpolitikai karakterűek. Vagyis csak a két tudományos szemlélet egyidejű alkalmazása teremt esélyt a probléma mérsékelésére.
Ezek az előfeltételek a „felülről-lefelé” modellben azt a célt szolgálták, hogy a megvalósításért felelős vezetőknek tanácsokat adjanak a megvalósítási folyamatban keletkező deficitek minimalizálására.
Az Egyesült Államokban Sabatier és Mazmanian hasonló következtetésre jutottak (1979).
A megvalósítási deficitek hátterében közpolitikai természetű okokat érzékeltek, amelyek a közigazgatás felső szintjein érvényesültek. Ezek az okok – korántsem teljes felsorolásban – a következők:
- a megvalósítandó közpolitikai program természete, különösen annak belső következetlenségei,
- a megvalósítás szervezeti struktúrája, különösen a hiányos kapcsolatok az intézmények felső szintjein,
- a külső zavaró körülményekre való reagálás kényszere,
A megvalósítási folyamat önállóságának másik – a szervezeti, intézményi sajátosságoktól eltérő – összetevője a közpolitikák különböző természetéből adódik. Ez a felismerés Lowi közpolitikai tipológiájából indult ki. Lowi megkülönböztette a disztributív, a redisztributiv és a regulatív közpolitikákat (Lowi, 1972). A megvalósítási folyamatok elemzése során kiderült, hogy a redisztributiv politikákat nehezebb megvalósítani, mint a disztributív politikákat, és a regulatív politikák esetén a megvalósítás eredményessége attól függ, hogy milyen mértékűek a folyamat redisztributiv következményei.
A „felülről-lefelé” modell követői a megvalósítás egyéb nehézségeire is rámutattak.
Ugyanis amilyen mértékben bonyolultabbá váltak a megvalósítás szervezeti feltételei – egyrészt a közszolgáltatások nemzetköziesedése, másrészt a magánvállalkozások és a nonprofit szervezetek nagymérvű bekapcsolódásának következtében – olymértékben növekedett az eredményes megvalósítás kockázata a bonyolult kapcsolatrendszerű hálózatok kiépülése miatt (Mountjoy-O'Toole, 1979).
A közpolitikai döntéshozatal és megvalósítás – különösen a jóléti állam válság tüneteinek felerősödése idején – a társadalmi nyilvánosság és a közfigyelem homlokterébe került. Ez együtt járt azzal, hogy a megvalósítás eredményességének összetevőjévé vált a közintézmények kommunikációja a társadalom különböző csoportjaival. Mennyiben és milyen gyorsasággal veszik figyelembe a társadalmi igényeket, hogyan reagálnak a társadalmi nyomásra, mennyiben képesek a gondokat megosztani, és nem utolsósorban mennyiben képesek tiszta és konzisztens kommunikációs eszköztár alkalmazásával a társadalmi csoportokat bevonni a döntéshozatalba és a megvalósításba? (Nixon, 1980).
A „felülről-lefelé” modellről összegzésképpen megállapítható, hogy ráirányította a figyelmet a megvalósítási mozzanatok önálló szerepére a közpolitikai folyamatban.
Ugyanakkor a közpolitikai folyamatok átfogó megközelítésénél kiderültek, a „felülről-lefelé”
modell hiányosságai is.
4. 2. Az „alulról-felfelé” modell
A „felülről-lefelé” közelítést különböző oldalról bírálták. A kritikák közös alapja az, hogy a közpolitikai folyamatban a történések nem a „felülről-lefelé” logika szerint alakulnak, hanem különböző külső, gazdasági, politikai és társadalmi kényszerek következtében a döntéshozatal során lényegében ezekre a megvalósítási kényszerekre, késztetésekre válaszolnak. Ezért a döntés és a megvalósítás szakasza nem szigetelhető el egymástól, hanem
a döntések nagy részét a megvalósítás során pillanatnyi kényszerekre reagálva, a körülmények részleges ismeretében intiutív alapon kell meghozni. A közpolitika tehát bizonytalanságokkal és váratlan fordulatokkal telitett, és ez a döntések tartalmának „menetközbeni” változtatását is kiválthatja.
Ebből a szemléleti alapállásból kiindulva mindenekelőtt a közpolitika lényegi természetére vonatkozó ismeretek változtak meg. Pressman és Wildavsky (1973) szerint a közpolitika lényege nem a szemléleti alapállásban ragadható meg. Szerintük csupán tudományos fikció az, hogy a kezdetekben létezik a közpolitikai alapálláspont, amelyből azután meghatározott cselekvési sorok iránti elkötelezettség következik. Az igazság ennek éppen az ellenkezője. A politika lényege egyenlő a megvalósítással, vagyis a közpolitika lényege, mint cselekvési sor ragadható meg és nincs mögöttes – a cselekedeteken kívül vagy
„azokon felül” meghúzódó – lényeg.
Az „alulról-felfelé” közelítésben – a fenti közpolitikai definíció alapján – a megvalósítási folyamatok olyan alapvető problémái kerülnek a vizsgálódás látószögébe, amelyek a
„felülről-lefelé” közelítésben nem jelennek meg.
Először is kiderül, hogy a megvalósítás során az egyes közpolitikai programok és cselekvési sorok kölcsönhatásos kapcsolatba kerülnek más programokkal és akciókkal. Ez a kapcsolat – amely sokszor konfliktusos alakot is ölt – lényegesen befolyásolja-modifikálja az egyes közpolitikai folyamatokat, és nemcsak az időzítést, hanem a folyamat lényegi tartalmát is.
További bonyodalmat okoz, hogy az életbeléptetett programok sohasem légüres térben érvényesülnek. A korábbi programok és akciók minden új program esetében természetes közeget alkotnak. A megvalósítás során, pedig alkalmazkodni kell azokhoz a feltételekhez és követelményekhez, amelyek a korábbi programok eredményeképpen állnak elő.
A konfliktusokkal telitett alkalmazkodási folyamatok olyan kompromisszumokat és alkukat tesznek szükségessé, amelyek megbontják a közpolitikai döntések eredendő logikai szimmetriáját. Hiszen kompromisszumokat kell találni egymással konfliktusban álló értékek és érdekek között. Csak a megvalósítási folyamatban derül ki például, hogy milyen a program hatása a megcélzott társadalmi rétegekre; csak ebben a fázisban derül ki, hogy a program milyen mértékben vált ki olyan érdekérvényesítő törekvéseket, amelyek a program megvalósításával szembenállnak, és adott esetben nemcsak módosítást válthatnak ki, hanem a program kudarcát is eredményezhetik.
További gyakorlati probléma, hogy a közpolitikai döntések egy része szándékosan homályos vagy kétértelmű. A háttérben többnyire ilyenkor a szimbolikus politika szempontjai húzódnak meg. Vagyis olyan szándékok, amikor különböző közpolitikai döntésekkel adott politikai kurzus stabilitását kívánják megalapozni, és a döntéshozatalkor egyáltalán nem figyelnek arra, hogy ezek a döntések megvalósíthatók-e vagy sem. Ezek a közpolitikai döntések is megvalósítási szakaszba kerülnek, és miután a szükséges erőforrások nem állnak rendelkezésre a megvalósításhoz, ezért konfliktusokat eredményeznek, amelyek többnyire a központi és a helyi közintézmények közötti feszültségek alakját öltik.
A megvalósítási folyamatban további problémát okozhat, hogy a különböző közpolitikai programok és akciók olyan mértékben terhelik meg a költségvetést és a rendelkezésre álló anyagi erőforrásokat, hogy egyidejű vagy többé-kevésbé párhuzamos megvalósításukra nincs lehetőség. Ekkor az egyes programok megvalósítása közben zajlanak olyan alkufolyamatok, amelyek a költségek „megvágásával” egy-egy program ellehetetlenülését eredményezhetik.
Hasonló problémát eredményezhet az, amikor nem a költség struktúrát változtatják meg, hanem „metapolitikai” szemléletben a döntések megvalósításában részt vevő intézmények funkcióját és feladatait alakítják át. A megvalósítási meghatalmazásokat menetközben elvehetik egy intézménytől, és egy másik intézménynek adhatják át, új jogszabályokat vezethetnek be, amelyek a megvalósítás feltételeit lényegesen megváltoztatják. Ezzel a viszonylagosan stabil hatalmi egyensúlyokat változtathatják meg, és előre kiszámíthatatlan társadalmi hatásokat is kiválthatnak.
Ezek a problémák azt mutatják, hogy a döntések és az akciók, a közpolitikai programok megalkotása és megvalósítása olyan bonyolult, kölcsönhatásos kapcsolatot alkotnak, amelyben rendkívül nehéz megállapítani, hogy a közpolitikai folyamatban hol végződik a politikaformálás, és hol kezdődik a megvalósítás. Úgy tűnik, hogy a közpolitikai folyamat sokszor olyan egy darabból álló, varrat nélküli szövedék, amelyben a döntések, a programok konkretizálása, tartalmi átalakítása és a megvalósítás párhuzamosan zajlik. Vagyis lényeges, az alaporientációt érintő döntések születhetnek a megvalósítás során is.
A politikaformálás hagyományos szemlélete a közpolitikai folyamatokra nem illeszkedik.
Sőt azt is állíthatjuk, hogy lényeges döntések szükségképpen csak a megvalósítási szakaszban hozhatók meg, miután az érdekérvényesítő csoportokkal jelentkező konfliktusok egy része csak a megvalósítási szakaszban kezelhető. Hiszen egy sor lényeges, a programmal összefüggő tény és összefüggés csak a megvalósítás során lesz érzékelhetővé. Végül, de nem
utolsósorban, a közpolitikai programok megvalósítói sokszor jobban felkészültek a döntéshozatalra, mint bárki más a társadalomban és a politika színterén.
A politikaformálás mozzanata tehát nagyon gyakran megjelenik az úgynevezett megvalósítási szakaszban is. Azt is mondhatnánk, hogy a politikaformálás folytatódik a megvalósítás során, és sokszor éppen ebben a szakaszban teljesedik ki. Ennek alapján eljuthatunk a közpolitikai folyamat olyan szemléletéhez, amely a döntések és az akciók, a programok kialakítása és megvalósítása közötti oszcillációt tekinti meghatározó vonásnak.
Ebben a szemléletben a döntés és az akció nem alkot két élesen elkülönült szakaszt, a közpolitikai folyamat szerves részeit alkotják, annak kezdetétől a befejezésig. E folyamatban azonosak is és különböznek is egymástól. Ezen az alapon a közpolitikai folyamat olyan interaktív alkufolyamatnak tekinthető, amelyben a közpolitikaformálók és a megvalósítók szerepe felértékelődik. Vagyis a közpolitikai programalkotás és a megvalósítás olyan kontinuumot alkot, amelyben, a különböző időpillanatokban a hangsúly hol a programalkotásra, hol a megvalósításra helyeződik.
A megvalósítási mozzanat tehát nem a döntéshozatal mechanikus következménye, hanem a közpolitika a megvalósítás során is fejlődik, új mozzanatokkal gazdagodik. A megvalósítás ezenkívül a tanulás, a felelősség és a bizalomerősítés színtere és motívuma is.
A megvalósítási mozzanatok jelentőségét találóan fejezi ki Elmore kifejezése: „backward mapping”. Ezt a „visszafelé tervezés”, „visszafelé okoskodás” kifejezésekkel lehet magyarra fordítani (Elmore, 1980). Ez azt jelenti, hogy a közpolitikai folyamatban előzetesen csak alaporientáció alkotható meg, és a különböző lehetőségek és programok közötti választás, csak az utólagos átgondolás fényében történhet meg, amikor a programok megvalósítása már megkezdődött, amikor a gazdasági és más kényszermechanizmusok és a társadalmi nyomásgyakorlás működésbe lépett. Ilyen teljesítményhelyzetben lehet csak dönteni, a sokszor csak ebben a stádiumban manifesztálódott konfliktusok erőterében. Vagyis az alapstratégia ismeretében nem szabad késedelmeskedni, neki kell kezdeni a megvalósításnak, mert a lényeges problémák úgyis csak a gyakorlati folyamatban válnak érzékelhetővé és kezelhetővé.
Irodalom
ELMORE, R. (1980) „Backward Mapping: Implementation Research and Policy Decisions”, Political Science Quarterly, 94.
HARGROVE,E.C.(1975) The Missing Link. The Urban Institute, Washington, D. C.
HOGWOOD, B. W. AND L. A. GUNN (1984) Policy Analysis for the Real World. Oxford University Press, Oxford.
LOWI, T. A. (1972) Four Systems of Policy, Politics and Choice, Public Administration Review, 32.
MOUNTJOY,R.S. AND L.J.O’TOOLE (1979) „Towards a Theory of Policy Implementation: An Organisational Review”, Public Administration Review.
NIXON,J. (1980) „The-Importance of Communication in the Implementation of Government Policy at the Local Level”, Policy and Politics, 8 (2).
PRESSMAN,J. AND J.A.WIDAVSKY (1973) Implementation. Berkeley, University of California Press.
SABAIER, P. AND D. MAZMANIAN (1979) „The Conditions of Effective Implementation: A Guide to Accomplishing Policy Objectives, Policy Analysis.