2.1 Az ombudsman indítványa
Az alapvető jogok biztosa 2015. december 3-án – szinte pontosan egy évvel a hatá-rozat meghozatala előtt – fordult az Alkotmánybírósághoz az Alaptörvény értelme-zését kérve. Az indítványt megalapozó konkrét alkotmányjogi probléma az om-budsman szerint lényegében abban jelölhető meg, hogy az Olaszországban és Görögországban tartózkodó és menedékkérelmet benyújtott személyek Magyaror-szágra történő áthelyezéséről szóló uniós döntések végrehajtása esetén felmerül-e
33A Bíróság 2014. április 8-i ítélete a C-293/12. és C-594/12. sz. Digital Rights Ireland Ltd (C-293/12) kontra Minister for Communications, Marine and Natural Resources és társai és Kärntner Landesregierung (C-594/12) és társai egyesített ügyekben, ECLI:EU:C:2014:238. Lásd hozzá ChronowskiNóra: Szabadság kont-ra biztonság – az Alapjogi Chartába ütközik az adatmegőrzési irányelv. JTI Blog 2014. május 8.
jog.tk.mta.hu/blog/2014/06/szabadsag-kontra-biztonsag
34 A szuverenitás mindig is konfliktusfogalom, Kampfbegriffvolt, lásd Utz Schliesky: Souveränität und Legiti-mität von Herrschaftsgewalt: die Weiterentwicklung von Begriffen der Staatslehre und des Staatsrechts im europäischen Mehrebenensystem.Mohr Siebeck, Tübingen 2004. 57.
a csoportos kiutasítás alaptörvényi tilalmának sérelme.35Ezért a biztos indokoltnak látta az Alaptörvény E) és XIV. cikkeinek egymásra tekintettel történő absztrakt ér-telmezését.
Az E) cikk értelmezése iránti igény ugyan önmagában logikus, de kétséges, hogy mennyiben tartozik ez az ombudsman feladatkörébe, ugyanakkor a XIV. cikk telmezése, azaz a csoportos kiutasítás tilalmának problémája dogmatikailag már ér-dekesebb, és mindenképpen az ombudsman feladatkörébe is vág. Az ombudsman sze-rint a kérdés az, hogy az Alaptörvénynek „a külföldiek csoportos kiutasítására vonatkozó feltétlen tilalma a más állam által végrehajtott jogellenes csoportos ki-utasítás megvalósításához nélkülözhetetlen, a magyar állam által végrehajtott esz-közcselekményre is kiterjed-e”. A biztos álláspontja szerint a kiutasítás tilalma a re-foulementtilalmán túl – vagyis azon az eseten kívül, amikor olyan országba küldik vissza a menekültstátuszért folyamodót, ahol élete súlyos veszélynek van kitéve36– magában foglalja azt az esetkört is, amikor biztonságosországba küldik tovább. Az ombudsman szerint ugyanis még az állam területére jogtalanul belépő személy tar-tózkodása is jogszerű a menedékkérelme elbírálásáig, és megilleti a tartózkodáshoz való jog, vagyis az, hogy abban az államban maradhasson a menekültügyi eljárás vé-géig, ahol a kérelmet benyújtotta. Ebből pedig a biztos szerint az következik, hogy az Olaszországban és Görögországban menedéket kérőknek joguk van ezekben az or-szágokban maradni, áthelyezésük pedig lényegében kiutasítás, amelynek nélkülöz-hetetlen eszközcselekménye lenne e menedékkérők magyarországi befogadása, ami pedig a kollektív kiutasítás tilalmába ütközne.37 Itt mind az ombudsman, mind az Alkotmánybíróság elment egy komoly dogmatikai probléma mellett, mégpedig hogy egyáltalán elképzelhető-e a kiutasítás a schengeni térségen belül. Fogalmilag ugyan-is olyan területről van szó, amely vízum tekintetében egységes, egyetlen beutazás-ra jogosító okmánnyal valamennyi ország területére be lehet lépni, és ott lehet tar-tózkodni. Ha elfogadjuk a kiutasítás paradigmáját, akkor nehéz megnyugtatóan értelmezni a Dublin-III rendelet3817. cikkét is, amely szerint „minden tagállam ha-tározhat úgy, hogy megvizsgálja a valamely harmadik országbeli állampolgár vagy
35A kérdés az Európai Unió Tanácsának 2015. szeptember 22-én elfogadott 2015/1601. számú határozatá-val (a továbbiakban: EUT-határozat) összefüggésben merült fel.
36Ezt kérdést ugyanakkor nem tartotta szükségesnek tisztázni a biztos.
37A sors iróniája, hogy Olaszországból az Államtanács döntése alapján – a menedékkérőkkel való bánásmód miatt – nem is helyeznek át eljárásokat és kérelmezőket Magyarországra: www.asylumineurope.org/news/
29-09-2016/italy-council-state-suspends-transfers-hungary-and-bulgaria.
38Az Európai Parlament és a Tanács 604/2013/EU rendelete (2013. június 26.) egy harmadik országbeli ál-lampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok meg-állapításáról.
egy hontalan személy által hozzá benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmet ak-kor is, ha annak megvizsgálásáért az e rendeletben megállapított feltételek szerint nem felelős”.
Amennyiben feltétel nélkül elfogadnánkazt, amit a biztos állít, és amit az Al-kotmánybíróság is magáévá tett, akkor abból a minore ad maiusaz következne, hogy ha a schengeni térségen belüli áthelyezés kiutasítás, akkor a menekültek átadásáról szóló EU–Törökország-megállapodás szintén a csoportos kiutasítás tilalmába ütközik, ezért a magyar kormány képviselőjének alkotmányos kötelezettsége ezellen tiltakozni, és ahhoz semmilyen eszközcselekménnyel nem járulhat hozzá.
Az indítvány persze nem is ezek miatt a dogmatikai bukfencek miatt érdekes, ha-nem elsősorban amiatt, hogy az ombudsman számára, az indítványa szempontjából konkrét alkotmányjogi problémát jelentő kiutasítás kérdésére az Alkotmánybíróság nem adott választ. Ez azért nem teljesen lényegtelen kérdés, mert az Alkotmánybí-róságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) 38. § (1) bekezdésealapján az alapve-tő jogok biztosa indítványára az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezését konkrétalkotmányjogi problémával összefüggésben értelmezi, ami aztán a határozat sűrűjében elsikkadt, és azt az Alkotmánybíróság nem is értelmezte, hanem csakaz E) cikket. Adekvát válasz találása egyébként azért sem lett volna egyszerű, mert a casus bellit jelentő EUT-határozat a menekültügyi eljárások áthelyezéséről nem általános érvényű szabályozás, végrehajtása akadozik, személyi és időbeli hatálya pedig kor-látozott: csak 2017. szeptember 26-ig érvényes, így aztán a magyar Alkotmánybíró-ság az Európai BíróAlkotmánybíró-ság nélkül nehezen foglalhat róla állást.
2.2 A kormány indítványa az Európai Unió Bíróságához
A genezisben nem mellékszál, hogy a magyar és a szlovák kormány megtámadta az ombudsman által is problematikusnak vélt EUT-határozatot az Európai Unió Bí-rósága előtt. A C-647/15. sz. ügybena kormány a határozatot ultra viresalapon, a hatásköri és eljárási szabályok megsértését kifogásolva támadta. Ennek belső al-kotmányjogi párjaa már bemutatott ombudsmani indítvány: lényegében mind a ket-tő ugyanazt a kérdést feszegeti, csak amíg az egyik az Európai Bíróság előtt, a másik az Alkotmánybíróság előtt. A kormány petituma ugyanakkor nem terjed ki arra, hogy az Európai Bíróság foglaljon állást a Charta és a támadott határozat vi-szonyáról, vagy az EUMSZ 78. cikk (1) bekezdéséről, amely arra kötelezi az Uniót – és ezen keresztül annak tagállamait –, hogy a közös menekültügyi politi-ka összhangban legyen a menekültek jogállásáról szóló 1951. július 28-ai genfi egyezménnyel és az 1967. január 31-ei jegyzőkönyvvel, valamint az egyéb
vonat-kozó szerződésekkel.39Az EUB még nem döntött, de 2017. július 26-án Yves Bot főtanácsnok a magyar és a szlovák kereset elutasítását javasolta, mivel álláspontja sze-rint a felhozott jogalapok közül egyik sem fogadható el.
2.3 A javasolt hetedik alaptörvény-módosítás
A döntés tágabb politikai közegének része az Alaptörvény hetedig módosítására tett kísérletis. Valószínűleg nem puszta koincidencia, hogy míg az alapvető jogok biz-tosa egy teljes évet várt az indítványa ügyében hozott döntésre, addig a kormány alap-törvény-módosítási szándéka meghiúsulását követő heteken belül, relatíve gyorsan megszületett az a határozat, amely lényegi mondanivalójánál fogva közel álla ter-vezett hetedik módosításhoz.
A javasolt alaptörvény-módosítás elemzése szintén nem feladatunk, csak annyi-ban idézzük fel, amennyiben összefüggésbe hozható a vizsgált alkotmánybírósági döntéssel. A 2016. október 2-ai érvénytelen kvótanépszavazást követően40a kormány 2016. október 10-én nyújtott be alaptörvény-módosító javaslatot.
Ennek céljavolt egyrészt az „idegen népesség betelepítésének” alaptörvényi ti-lalmát deklarálni, másrészt „a történeti alkotmányban gyökerező alkotmányos öna-zonosságunk” védelmének alapjait megteremteni, harmadrészt az E) cikket kiegé-szíteni a hatáskör-átruházás tartalmi korlátaival. Ennek értelmében az került volna a szövegbe, hogy a közös hatáskörgyakorlás „összhangban kell álljon az Alaptör-vényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Ma-gyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedé-sére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát”. Ezzel a módosító javaslat a közös hatáskörgyakorlást megalapozó felhatalmazó rendelkezésbe csak alapjog-védelmi és ultra vires(szűk értelemben vett szuverenitásvédelmi) korlátotépített vol-na be, utóbbit többé-kevésbé az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésére rímelő elemekkel; az alkotmányos identitás védelmének kötelezettségét pedig az uniós tagságtól eloldva, általánoskövetelményként határozta volna meg a preambulumban és az R) cikkben.41
39Márton Varju– Veronika Czina:Hitting where it hurts the most: Hungary’s legal challenge against the EU’s refugee quota system. VerfBlog2016/2/17, verfassungsblog.de/hitting-where-it-hurts-the-most-hungarys-legal-challenge-against-the-eus-refugee-quota-system/
40Zoltán Szente:The Controversial Anti-Migrant Referendum in Hungary is Invalid. constitutional-change.com/
the-controversial-anti-migrant-referendum-in-hungary-is-invalid/
41A Nemzeti hitvallás tervezett kiegészítése: „Valljuk, hogy a történeti alkotmányban gyökerező alkotmányos önazonosságunk védelmezése az állam alapvető kötelessége.” Az R) cikk javasolt új (4) bekezdése: „Ma-gyarország alkotmányos identitásának védelme az állam minden szervének kötelessége.”
A módosítást a parlament végül nem támogatta,a 2016. november 8-án tartott zá-rószavazáson csak 131 szavazatot kapott a szükséges 133 helyett.
A dogmatikai kérdés itt a következő: ha az Európai Uniói szervezetein keresztül történő hatáskörgyakorlásnak a történeti alkotmányból levezetett alkotmányos öna-zonosság ténylegesen keretet szab, ahogy azt az Alkotmánybíróság állítja, akkor azt nem kellett volna Alaptörvény-módosítás útján bevezetni, illetve ezt megfordítva, ha azt Alaptörvény-módosítás útján kell bevezetni, akkor azt nem lehet az Alaptör-vényből levezetni.
Ha tehát a tervezett hetedik alaptörvény-módosítás tervezetét kidolgozó és a ja-vaslatot benyújtó kormány szerint a kérdés alaptörvény-módosítást igényelt, de az al-kotmányozó Országgyűlés ennek szabályozását elutasította, akkor az Alkotmánybí-róság – lényegében szembemenve az alkotmányozó eme döntésével – de facto kiegészítette, módosítottaaz Alaptörvényt. Erre az Alkotmánybíróságnak alaptörvény-értelmezési hatáskörében eljárva sincs felhatalmazása.