1 Bevezetés
A nemzetközi jog egyik alapvetése az állam területe feletti főhatalma és ennek men-tén annak szabályozása, kik lépik át a határait, és meddig maradnak a terülemen-tén. A kül-földi állampolgárok beutazásának és további tartózkodásának szabályozására vo-natkozó állami főhatalomnak szűk körben, de korlátot szab a nemzetközi jog, ezen belül a nemzetközi menekültjogra és az emberi jogok nemzetközi védelmére vonat-kozó szabályegyüttes, és ezek mentén az uniós jog is.1Az államterületre történő be-lépés és az ott-tartózkodás ellenőrzésére vonatkozó szuverenitás két legfontosabb kor-látja a nemzetközi menekültjog és a visszaküldés tilalmának elve. A menekültjog nemzetközi jogi és uniós szabályai értelmében a területi állam köteles a menedékjo-gi kérelmet megvizsgálni és a menekültstátuszt megadni, amennyiben az erre vo-natkozó feltételek teljesülnek. A menekült jogállás elnyerésével járó egyik legfon-tosabb garancia a visszaküldés tilalma (non-refoulementelve), amelyet a menekültjog nemzetközi és uniós szabályai is rögzítenek. Ebben az esetben azonban a visszakül-dés tilalma csak szűkebb értelemben, a menekültjog kontextusában érvényesül; csu-pán azoknak biztosít védelmet, akiket a menekültjog nemzetközi szabályai értelmé-ben üldözéssel fenyegetnek, illetve ennek megállapítása még folyamat van, más személyre nem terjed ki. Továbbá a visszaküldés tilalma korlátozható, amennyiben alapos okkal feltételezhető, hogy az érintett személy nemzetbiztonsági kockázatot je-lent, vagy súlyos bűncselekmény elkövetése miatt jogerősen elítélték.2A visszaküldés
1Az uniós jog ezt meghaladva biztosítja a szabad mozgás jogát az EU-tagállamok területén az uniós polgá-roknak és a szabad mozgás jogával rendelkező harmadik országok állampolgárainak.
2Genfi Egyezmény F. cikk, hivatkozást lásd 4. jegyzet.
tilalma elvének tágabb jelentéstartománya és ezáltal védelmi köre az emberi jogok nemzetközi védelmét biztosító szabályokból, ezen belül is a kínzás tilalmából ered.
A visszaküldés tilalmának e kiterjesztett értelmében senki nem küldhető vissza olyan országba, ahol kínzás, embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés fenye-getné, azaz a védelem nem függ a menekült jogálláshoz megkövetelt üldöztetés fenn-állásától, továbbá a védelem abszolút jellegű, vagyis a területi állam részéről sem-milyen korlátozás nem megengedett.3
Az alábbi elemzés a menedékjog nemzetközi jogi kereteinek uniós jogi tükröz-tetését végzi el. Először a nemzetközi menedékjog alapvető dokumentumából, az 1951-es a menekültek státuszáról szóló egyezményből (a továbbiakban: Genfi Egyez-mény) kiindulva értékeli a nemzetközi védelemre vonatkozó uniós szabályokat.
1.1 Nemzetközi menekültjog, Európai Emberi Jogi Egyezmény, uniós jog – kapcsolódási pontok
Tekintettel a többszintű joganyagra, érdemes röviden kitérni a nemzetközi mene-kültjog, az nemzetközi emberi jogi védelem és az uniós jog egyes összefüggéseire.
Ismert, hogy a nemzetközi menekültjog kiindulópontja és univerzálisnak nevezhe-tő, de nem egyetlen alapdokumentuma a menekültek státuszáról szóló 1951-es Genfi Egyezmény.4Az egyetemesnek tekinthető Genfi Egyezmény mellett Afrikában5és Latin-Amerikában6is születtek regionális egyezmények, voltaképpen az Európai Unió menekültügyi szabályozása is sajátos regionális szabályrendszernek tekinthető. Je-len elemzés szempontjából kulcsfontosságú rögzíteni, hogy az Európai Unió mene-kültügyi szabályozása nemcsak hogy az Genfi Egyezményen nyugszik, hanem az egyezményt tulajdonképpen az acquis részének tekinti. Az EU Alapjogi Chartájának 18. cikke miközben a menedékjogról rendelkezik, azt a Genfi Egyezményre hivat-kozva teszi. Az EUMSZ 78. cikke előirányozza a Közös Európai Menekültügyi Rend-szer létrehozását azzal, hogy annak tiszteletben kell tartania az államoknak az 1951.
évi Genfi Egyezményben vállalt kötelezettségeit. A Charta és az EUMSZ alapján a Genfi Egyezmény implicite az uniós jog forrásává vált. Az EUMSZ e
rendelkezé-3A visszaküldés tilalmának nemzetközi, alapvetően az Európai Emberi Jogi Egyezmény szerinti, illetve uniós felfogását az IM-pályázat keretében végzett kutatási anyag következő része tárgyalja, elsősorban az Euró-pai Emberi Jogi Bíróság és az EuróEuró-pai Unió Bírósága gyakorlatának áttekintésével.
4Az 1951. évi egyezményt 1967-ben a New York-i jegyzőkönyv módosította, amely kiterjesztette időbeli ha-tályát az 1951. január 1. után történt eseményekre is. Kihirdette az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet.
5Az Afrikai Egységszervezet 1969. évi egyezménye az afrikai menekültügyek sajátos összefüggéseinek meg-oldásáról.
61984. évi Cartagenai Nyilatkozat.
sének realizálása céljából az Unió két lépcsőfokban alakította ki menekültügyi sza-bályozását, amelynek a 2015-ös „migrációs válság” miatti kényszerű reformja jelenleg folyik. A szabályozás egyik külső kerete azonban a Genfi Egyezmény maradt. Az uni-ós szabályozás egyik alapvető célja a Genfi Egyezmény alapján kialakult állami gya-korlat harmonizálása (menekültügyi eljárás), az egyezmény fogalmainak pontosítá-sa, egységesítése (például üldöző, üldözött), illetve egyes helyeken az egyezmény által nem szabályozott tárgykörök (menedékkérelem elbírálásáért felelős állam kijelölé-se). Az uniós jog tehát a Genfi Egyezményre mint peremfeltételre, mindenkor érvé-nyes univerzális szabályozási keretre tekint, hierarchia szempontjából a menedékjog mint a Chartában biztosított jog, illetve a Genfi Egyezmény mint az emberi jogok megismerési forrása általános jogelvként az uniós elsődleges jogba tartozik.
A nemzetközi emberi jogi egyezmények közül értelemszerűen a legkimunkáltabb és az Európai Unió tagállamai szempontjából a legfontosabb az 1950-ben létrejött Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: EJEE).7Az EJEE csak néhány helyen említ kifejezetten külföldieket, illetve korlátoz bizonyos jogokat az állam-polgárokra vagy jogszerűen tartózkodó személyekre,8sem a menedékjogról, sem a kül-földi állampolgárok területhez való hozzáférésére vonatkozó kifejezett szabályt nem tartalmaz. Az EJEE 1. cikke ugyanakkor előírja, hogy az államok a „joghatóságuk alatt álló minden személy számára […] biztosítsák” az egyezmény szerinti jogokat. Te-hát az egyezmény személyi hatálya nem korlátozódik az részes államok állampol-gáraira, és más, az egyezményben nem részes államok állampolgáraira is kiterjed. En-nek jelen téma szempontjából az EJEE kínzás tilalmát kimondó 3. cikke miatt van jelentősége. Az Európai Emberi Jogi Bíróság (a továbbiakban: EJEB) ítélkezési gyakorlata alapján ugyanis a 3. cikk tilalmának körébe tartozik, ha adott személyt akár a határon, akár az állam joghatóságán belül máshol visszafordítanak, és ezáltal kín-zás vagy embertelen, megalázó bánásmód, illetve büntetés veszélyének tesznek ki va-lamely másik államban. Az EJEB-nek döntő szerepe volt a non-refoulement-elv fent már hivatkozott tág értelmezésének kialakításában és következetes végigvitelében, ami ma az Európai Unió tagállamaiban abszolút zsinórmértéknek tekintendő. A ki-toloncolás, kiadatás vagy kiutasítás szélsőséges esetekben az EJEE 2. cikke kereté-ben biztosított élethez való jogot is érintheti, amennyikereté-ben a visszaküldeni kívánt személyt ezáltal halálbüntetéssel fenyegetné.9Ezen túlmenően az EJEB ítélkezési
71950. évi egyezmény az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről. Kihirdette az 1993. évi XXXI. tör-vény.
8EJEE 4. jegyzőkönyv 2–4. cikk, 7. jegyzőkönyv 1. cikk.
9Salah Sheekh v. the Netherlands,Judgment of 11 January 2007, no. 1948/04; Soering v. the UK,Judgment of 7 July 1989, no. 14038/88; Vilvarajah and Others v. the UK,Judgment of 30 November 1991, nos. 13163/
87, 13164/87, 13165/87, 13447/87, 13448/87; Saadi v. Italy, Judgment 28 February 2008, no. 37201/06;
Mannai v. Italy,Judgment of 27 March 2012, no. 9961/10.
gyakorlata bizonyos körülmények között kötelezi az államokat a külföldi állampolgár beutazásának engedélyezésére, ha ez meghatározott egyezményben foglalt jog gya-korlásának az előfeltétele. Leggyakoribb esete ennek a családi élet tiszteletben tar-tásához való jog gyakorlása.10
Az uniós jog számos szálon kapcsolódik az Emberi Jogok Európai Egyezmé-nyéhez. Az első kapcsolódási pontot maga az Európai Unió Bírósága teremtette meg annak megfogalmazásával, hogy az alapvető jogok uniós védelmének megteremté-sekor azok az emberi jogokat védő nemzetközi egyezmények is iránymutatásul szol-gálnak, amelyek kidolgozásában a tagállamok részt vettek, vagy annak részes felei.11 A Bíróság leggyakrabban az Emberi Jogok Európai Egyezményére hivatkozott, amely természetesen nem uniós jogforrás, de az EJEE speciális helyet foglal el a Bí-róság gyakorlatában.12Az Európai Unió Bírósága számtalan alkalommal mondta ki, hogy az EJEE különösen nagy hatással van a kialakított alapjogi gyakorlatára, az Unió általános elvein keresztül az egyezménnyel azonos szintű védelmet biztosít, ugyan-akkor a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága által biztosított jogvédelmet mi-nimumnak tekinti, és szükség esetén annál magasabb védelmi szint biztosítását írja elő az uniós jog tekintetében. A második fontos kapcsolódási pont az Európai Unió Bírósága gyakorlatára alapozó szerződéses rendelkezés megjelenése volt, amely az Amszterdami Szerződéstől kezdve az uniós alapjogvédelem alapjaként az EJEE-re hivatkozik. Az EUSZ 6. cikkének jelenlegi megfogalmazásában „az alapvető jogok, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos ha-gyományaiból következnek, az uniós jogrend részét képezik mint annak általános el-vei”. Az EU Alapjogi Chartájának 52. cikk (3) bekezdése rögzíti, hogy amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az Emberi Jogok Európai Egyezményében biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azo-nosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek, hozzátéve, hogy az uniós jog kiterjedtebb védelmet is megállapíthat. A harmadik kap-csolódási pontot az Emberi Jogok Európai Bírósága teremtette meg, az elébe került uniós jogi elemet tartalmazó ügyek tekintetében. Először a Matthews-ügyben13
me-10Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the UK,Judgment of 28 May 1985, nos. 9214/80, 9473/81, 9474/81. § 82–83.
114/73 Nold KG kontra Bizottság-ügyben 1974. május 14-én hozott ítélet.
12Lásd T-347/94 Mayr-Melnhof Kartongesellschaft mbH kontra Bizottság-ügyben 1998. május 14-én hozott ítélet, 311. pont; T-112/98 Mannesmannröhren-Werke kontra Bizottság-ügyben 2001. február 20-án hozott íté-let; C-260/89 ERT-ügyben 1991. június 18-án hozott ítélet, 41. pont.
13Matthews v. the UK,Judgment of 18 February 1999, no. 40302/98.
rült fel annak a kérdése, hogy a tagállamok uniós jogon alapuló intézkedéseinek egyezménykonform voltát az EJEB vizsgálhatja-e. A strasbourgi bíróság megállapí-totta joghatóságát, és az alperes tagállam az Egyesült Királyság ellen döntött. Az el-járás egyértelműen az Európai Unió Bírósága joghatóságába ütközött, de az EJEB az-zal tudta megindokolni eljárását, hogy az elsődleges uniós jogi rendelkezés felülvizsgálata az Európai Unió Bírósága előtt egyébként kizárt volt. Az EJEB gya-korlatában nagyon fontos fordulatot hozott a Bosphorus-ügy,14amelyben kimondta, hogy bár az EJEE részes államait nem menti fel az egyezményben vállalt kötele-zettségeik alól az a tény, hogy részesévé váltak másik nemzetközi szerződésnek, szer-vezetnek, a nemzetközi szervezetekre történő hatáskör-átruházás mindaddig nem ösz-szeegyeztethetetlen az egyezménnyel, ameddig a kérdéses szervezeten belül az emberi jogokat az egyezményben biztosított védelemmel megegyező védelemben ré-szesítik. Az ún. ekvivalencia-teszt alapján tehát az Európai Unió keretein belül az em-beri jogok egyenértékű védelmét vélelmezi a strasbourgi testület, ez a vélelem pedig oly módon dönthető meg, ha a kérelmező bizonyítja, hogy esetében az egyezmény-ben foglalt jogainak védelme „nyilvánvalóan elégtelen” volt.
Mindebből az uniós jog vonatkozásában az következik, hogy az EJEE az uniós alapjogvédelem minimumszintjének tekinthető, amelytől az Unió, illetve annak tag-államai csak felfelé, azaz magasabb védelmi szintet biztosítva térhetnek el. Az Európai Unió Bírósága számára az EJEB gyakorlat iránymutató jellegű az egyes jo-gok tartalmának és korlátozhatóságának értelmezésekor. A két rezsim egymás mel-lett élése azonban az utóbbi időben nem konfliktusmentes, mivel pont a visszakül-dés tilalma körében születtek meg azok az EJEB-döntések, amelyekben a bíróság az uniós jog egyenértékűvédelem-vélelmét megdöntöttnek ítélte meg, és kimondta, hogy az uniós jog, illetve az annak alapján véghezvitt EU-tagállami intézkedés nem EJEE-konform.