a tagállami parlamentek uniós döntéshozatalban való részvételével kapcsolatban
1 Aktuális folyamatok, kiváltó okok, értékelendő sajátosságok
A parlamenti szerepek alakulása mögötti okok három fő tétel köré rendeződnek:
(i) az Európai Unió a döntések meghozatala terén strukturális és demokratikus defi-citektől szenved; (ii) a tagállami szuverenitás megőrzése széles körben felértékelő-dik, mivel megfelelő alapul szolgál a nem kívánt uniós döntésekkel szembeni fellé-péshez, a saját jogalkotási javaslatok előterjesztéséhez; és ezáltal (iii) egyre nő az igény a közvetlen népképviseleten alapuló tagállami parlamentek erősítésére az uni-ós döntéshozatalban. Ezekre hatékonyan csakis akkor lehet reagálni, ha figyelembe vesszük az uniós jog és a tagállami jog kapcsolatából, az államszervezetből és a különféle intézményi gyakorlatokból adódó legfontosabb relevanciákat: (i) az uniós köz -életben való közvetlen népképviselet kétszintű: a tagállami parlamentekben és az Európai Parlamentben valósul meg, amelyek feladat- és hatáskörei, szervezete és mű-ködése, megítélése között alapvető különbségek vannak; (ii) a tagállami parlamen-tek szerkezete, súlya és prioritásai eltérőek, ami az uniós érdekérvényesítésüket is be-folyásolja; és részben emiatt, részben ettől függetlenül (iii) a tagállami parlamentek korlátozottan kapcsolódnak be az uniós döntéshozatalba. Egymást átfedő kategóri-ákról van szó, külön nevesítésük a közérthetőséget szolgálja.
1.1 Strukturális és demokratikus deficitek az uniós jogalkotásban
A nemzeti politikai rendszerek központi elve a hatalommegosztás, illetve a fékek és ellensúlyok gondolata, ami a törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalmi ág elválasztá-sát, egyensúlyát és kölcsönös ellenőrzését jelenti. Az Unióban hagyományos érte-lemben vett törvényhozó és végrehajtó hatalomról nem beszélhetünk. Társjogalkotó intézmények vannak, ahol az Európai Parlament nem rendelkezik akkora jogalkotá-si szuverenitással, mint a nemzeti parlamentek, illetve ahol a Tanács a végrehajtásért is felelős kormányzati képviselők érdekeit jeleníti meg. A harmadik központi szereplő, az Európai Bizottság bár felügyeli és koordinálja az uniós jog végrehajtását, távol áll a nemzeti jogrendszerekben megismert hatalomgyakorlóktól, saját intézményrend-szerrel nem rendelkezik, és ezért a tagállami kormányok együttműködésére van utalva.1
Mindez szorosan összefügg az uniós döntéshozatal másik alapvető sajátosságával, az egyértelmű hatalmi centrum hiányával. A nemzeti jogrendszerekben a kormányok ellenőrzésük alatt tartják a jogalkotási tervezetek kidolgozását, a törvényhozási több-ségre támaszkodva biztosítják a parlament általi elfogadást, és az államigazgatási rend-szeren keresztül szavatolják a végrehajtást, ami a közpolitikai erőtér középpontjába he-lyezi őket. Az Unióban e szakaszok megoszlanak az engrenage szereplői között:
a jogalkotási tervezetek fő szabály szerint a Bizottságtól érkeznek, elfogadásuk a Par-lamenttől és a Tanácstól függ, míg a végrehajtás a tagállami államigazgatási és bírói szervek feladata, amelyet az Európai Bizottság és az Európai Unió Bírósága felügyel.2 A demokratikus deficit eredetileg a nemzeti parlamentek súlyvesztését jelentet-te a Tanácsban ülésező, jogalkotásban résztvevő miniszjelentet-terek feletti ellenőrzésben, amelyet az Európai Parlament társjogalkotó szerepével kívántak ellensúlyozni. Ma már tágabb értelemben utal az uniós intézmények és az európai polgárok közti tá-volságra: az uniós jogalkotás motorjában, a Bizottságban, és a jogalkotás szakmai sze-replőjében, a Tanácsban az állampolgárok képviselete többszörösen közvetetten je-lenik meg, ezáltal túl nagy hatalom koncentrálódik a kinevezett, és nem közvetlenül választott tisztviselők kezében, miközben az Európai Parlament és a tagállami par-lamentek érdemi befolyásukat tekintve elmaradnak.3
1SimonZoltán: Az uniós döntéshozatal és jogalkotás elmélete és gyakorlata. In: Döntéshozatal és jogalkotás az Európai Unióban – elmélet és gyakorlat(szerk. Simon Zoltán). L’Harmattan, Párizs–Torino 2013. 29.; Paul Craig:Democracy and Rulemaking within the EC: an Empirical and Normative Assessment. In: Lawmaking in the European Union(szerk. Paul Craig – Carol Harlow). Kluwer International, London 1998. 33–64.
2Simon:i. m. 30.; HorváthZoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. HVG-ORAC, Budapest 2011. 634.
3Simon:i. m. 37.; Horváth:i. m.. 630; DezsőMárta – VinczeAttila: Magyar alkotmányosság az európai integ-rációban.HVG-ORAC, Budapest 2012. 241–242.; Andrew Moravcsik:The Myth of Europe’s „Democratic Deficit”. Intereconomics2008/6. 331–340.
1.2 A tagállami szuverenitás felértékelődése
A tagállami szuverenitás megőrzése iránti igény egyidős az integrációval, tekintve, hogy az Unió jogelődjei klasszikus nemzetközi szervezetként jöttek létre, ahol a tag-államok szuverenitásuk meghatározott részére nem vállaltak nemzetközi kötelezett-séget, a domaine réservékörében hagyva azt, amelyre így a szervezet tevékenysége nem terjedhetett ki.4Az Unió azonban mára meghaladta a nemzetközi szervezetek szintjét, ami miatt a fenntartott és átruházott szuverenitás elhatárolása sem olyan egyértelmű, mint a nemzetközi szervezetek esetében. Az uniós jog fejlődésével vál-tak egyre komplexebbé a fenntartott szuverenitást védő mechanizmusok, amelyek elő-ször a német alkotmánybíróság joggyakorlatában jelentek meg, majd terjedtek el a többi tagállamban, hozzáigazítva az egymásra épülő megoldásokat a nemzeti igé-nyekhez és sajátosságokhoz.5
A központi probléma, ami ma is napirenden tartja a vitát, hogy az uniós tagság-ból eredő gazdasági előnyök nem járnak együtt a szupranacionális szintre történő ha-táskör-átruházás növekvő legitimitásával. Az uniós polgárok többsége sokkal inkább a nemzetiségét helyezi előtérbe, mint az európaiságát. A tagállamok egy része vitat-ja az Unió folyamatos mélyítését, az integrációra nehezedő külső és belső nyomás fel-oldását nem ettől, hanem a „sokféleség” erejétől várják.6A szuverenitásalapú érve-lésben pedig lehetőséget látnak, hogy kormányaikon vagy parlamentjeiken keresztül fellépjenek a nem kívánt uniós döntésekkel szemben, illetve hogy saját jogalkotási tervezeteket és javaslatokat terjesszenek elő.
1.3 Igény a tagállami parlamentek erősítésére az uniós döntéshozatalban A nemzeti parlamentek térnyerése mint cél egyenes következménye az eddig emlí-tett folyamatoknak. Képesek lehetnek ugyanis feloldani az európai integráció és a kö-zösségek önmeghatározása közti feszültséget azáltal, hogy összekapcsolják a kettőt.
4BlutmanLászló: Az Európai Unió joga a gyakorlatban. HVG-ORAC, Budapest 2013. 31.; Paul Craig– Gráinne de Búrca: EU Law. Text, Cases and Materials. Oxford University Press, Oxford 2015. 3–6.; Charlie Zorgbibe:
Histoire de l’Union Européenne.Fondation Robert Schuman, Albin Michel 2005. 25–28.
5ChronowskiNóra – VinczeAttila: Önazonosság és európai integráció – az Alkotmánybíróság az identitáske-resés útján. Jogtudományi Közlöny2017/3. 118–120.
6Sandra Kröger– Richard Bellamy:Beyond a Constraining Dissensus: The Role of National Parliaments in Domesticating and Normalising the Politicization of European Integration. Comparative European Politics 2016/2. 131–153.; Sandra Kröger:Why National Parliaments in the EU Should Be Empowered. www.e-ir.info/
2015/06/26/why-national-parliaments-in-the-eu-should-be-empowered/
Az uniós döntések elfogadottsága a szerződő államok képviselői mellett az általuk képviselt közösség tagjainak elégedettségétől is függ. Ha közelebb hozzuk a dönté-seket az uniós polgárokhoz, nagyobb beleszólást engedünk nekik a döntéshozatalba, megkönnyíthetjük azonosulásukat a döntésekkel, illetve elejét vehetjük a demokra-tikus legitimációval és az önrendelkezéssel kapcsolatos kritikáknak.7A funkció te-hát adott,8 a vonatkozó eszközök egy része is létezik, és a szerződésekből megis-merhető, egy részük viszont még csak elméleti konstrukció.
Az európai parlamentarizmustörténet ezzel a harmadik szakaszba lépett: a tag-állami parlamenteknek a hazai államszervezeten belüli megerősödése és az Európai Parlament uniós jogrenden belüli felzárkóztatása után azt látjuk, hogy a nemzeti par-lamentek az uniós szférában is meghatározó szerephez jutnak, vagy legalábbis meg-fogalmazódott az erre vonatkozó igény. Ez pedig összefüggésben áll a második sza-kasszal, mivel nagyrészt azért kapnak egyre kiterjedtebb jogköröket, mert a Parlament erősítése önmagában nem elegendő a demokráciadeficitek leküzdésére és a tagálla-mi szuverenitásvédeltagálla-mi igények kielégítésére.
1.4 A közvetlen uniós népképviselet eltérő szintjei
A tagállami parlamentek és az Európai Parlament feladat- és hatásköre, szervezete, működése, tevékenysége és megítélése a korral együtt változik, fejlődik. Ebből adó-dóan bármely összehasonlításnak a két szint között a legalapvetőbb tulajdonságok-ra kell szorítkoznia.
Az Európai Parlament, a Tanáccsal közösen, részt vesz a jogalkotási és költség-vetési feladatok ellátásában, a szerződésekben meghatározott feltételek szerint poli-tikai ellenőrzési és konzultatív funkciót tölt be, illetve megválasztja a Bizottság el-nökét.9 Annyiban hasonlít a tagállami parlamentekre, hogy a(z uniós) polgárok közvetlen érdekképviseletéért felel, vagyis elszakad a tagállami, regionális, ágazati és összeurópai akarattól, és a lehető legszűkebb értelemben vett népakaratot, az Unió legkisebb egységeinek preferenciáit igyekszik megjeleníteni és szelektálni, mielőtt bekapcsolná őket az uniós hatalomgyakorlásba. Szintén áthallás, hogy a közvetlenül választott parlamenti képviselők szabad mandátummal rendelkeznek, vagyis
senki-7Uo.
8Vö. PetréteiJózsef: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei.Dialóg Campus, Budapest–Pécs 2011. 307–
314.
9Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 14. cikk. 2012 HL C 326.
től nem fogadhatnak el utasítást, döntéseiket önállóan, legjobb belátásuk szerint hoz-zák meg.10
A legnyilvánvalóbb különbség az uniós jogrend jellegéből adódik, amely miatt az Európai Parlament szupranacionális szinten tevékenykedik, szemben a nemzeti ke-reteken belül mozgó tagállami parlamentekkel. Jelentős eltérés, hogy az Európai Par-lamentben nincsenek hagyományos értelemben vett pártok, a pártcsaládok nem al-kotnak kormánypárti és ellenzéki oldalt. A végrehajtó hatalom birtokosának leginkább megfeleltethető Európai Bizottság összetételét csak részben és bizonytalanul hatá-rozza meg az európai parlamenti választások eredménye, tekintve, hogy a Spitzen-kandidaten vita továbbra is nyitott.11 Szintén a kormányoldal hiányából adódik, kiegészülve a választási rendszer arányosságával és az uniós döntéshozatal kon-szenzuskereső szellemiségével, hogy a nemzeti parlamentekben megismert erővi-szonyokhoz képest a pártcsaládok kiegyensúlyozottak, és az egymással való versengés mellett folyamatos együttműködésre kényszerülnek. Eltérések mutathatók még ki a képviselői létszám (legfeljebb 751 fő, amivel az EP Európa legnagyobb demokra-tikusan választott jogalkotó testülete), a munkanyelv (egyedülálló nyelvi sokszínű-ség, 24 különböző munkanyelvvel) és a székhely (felváltva Brüsszel és Strasbourg között, Luxembourgban működő főtitkársággal) tekintetében. Ide vehető még, hogy az Európai Parlament, szemben sok nemzeti jogalkotóval, klasszikus munkaparla-ment, ahol az érdemi hangsúly a szakmai és jogalkotói munkán, és így a bizottságo-kon, nem pedig a plenáris ülések vitáin van.12
1.5 A tagállami parlamentek érdekérvényesítése közti különbségek Bár vannak közös elemek, a tagállami parlamentek alapvetően eltérnek egymástól.
Kialakulásukat és az ezt követő fejlődési pályákat ab ovomeghatározták a nemze-ti sajátosságok. Ennek megfelelően különbségek vannak például az államszerkezenemze-ti elhelyezkedésben, a kamarák számában, a plénum és a bizottságok viszonyában, a parlament politikai tagoltságában, a parlament által végzett konkrét feladatokban, a par-lament működésében, a képviselői megbízatás elnyerésében és megszűnésében,
10KenesseyTamás – KorányiDávid: Az Európai Parlament. In: Döntéshozatal és jogalkotás az Európai Unió-ban – elmélet és gyakorlat(szerk. Simon Zoltán). L’Harmattan, Párizs–Torino 2013. 253–254.; Craig – de Búrca:
i. m. 50–56.
11Vö. LukonitsÁdám: Demokratizáló jogalkotás okozta demokráciadeficitek az Európai Unióban. Közjogi Szem-le2015/2. 39–47.
12Kenessey–Korányi:i. m. 253–256.
a kormány parlament általi ellenőrzésében és az uniós ügyek bizottságokon belüli in-tézésében.13
Kiemelendő ezek közül az uniós ügyekért felelős bizottságok szerepe. A tagál-lamok részben hasonlóan reagáltak az uniós hatáskörbővítés és intézményi átalaku-lás okozta ügyteherre: létrehoztak egy önálló parlamenti bizottságot kifejezetten erre a célra. Abban azonban már eltértek, hogy mekkora mozgásteret biztosítottak a kormány feletti tényleges ellenőrzéshez. Egyes országokban a kormányzat jogilag is köteles követni a parlament álláspontját, máshol politikai nyomásgyakorlás útján érik el ugyanezt, némely tagállamban pedig annyira gyenge a parlamenti kontroll, hogy kizárólag véleménynyilvánításra jogosít fel, amely aztán sem jogilag, sem po-litikailag nem köti a kormányt az uniós ügyek intézésében. A konkrét megoldások há-rom fő ponton térnek el egymástól: a parlament számára rendelkezésre álló információ és idő, az önálló uniósügyi bizottság léte és a kormány ellenőrzésére szolgáló me-chanizmusok. Végezetül, bár ritkán kerül a figyelem középpontjába, nem szabad el-felejteni, hogy a parlamentek különböző méretű adminisztrációs háttérrel dolgoznak.14 A szabályozás mellett azt is figyelembe kell venni, hogy a törvényhozók hogyan járnak el a tisztán belpolitikai kérdésekben. Tendencia ugyanis, hogy a szereplők a bel-ügyekben alkalmazott döntési szokásokat ültetik át a külpolitikai, és így részben az uniós kérdésekre. Vagyis az, ahogyan a saját ügyeiket intézik, befolyásolni fogja, ho-gyan lépnek fel az uniós porondon, tehát milyen álláspontot kell majd a kormány-zatnak képviselnie a döntéshozatal során.15Végezetül az is lényeges, hogy az érdek -érvényesítési képesség mellett a képviselt érdekek, preferenciák szerint is eltérhetnek a tagállamok.
13Petrétei:i. m. 291–319.; SzenteZoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet. 1945–2005. Osi-ris, Budapest 2006. 637–655.; AgataGostyńska-Jakubowska:The Role of National Parliaments in the EU:
Building or Stumbling Blocks? Centre for European Reform 2016/6. 2.
14Katrin Auel– Thomas Christiansen:After Lisbon: National Parliaments in the European Union. West Euro-pean Politics2015/2. 267–268.; Theo Jans– Sonia Piedrafita:The Role of National Parliaments in European Decision-Making. EIPASCOPE2009/1. 20.
15Auel–Christiansen:i. m. 266; Erik Damgaard– Henrik Jensen:Europeanisation of Executive-Legislative Re-lations: Nordic Perspectives. Journal of Legislative Studies2005/3–4. 394–411.
1.6 A tagállami parlamentek korlátozott részvétele az uniós döntéshozatalban
Gyakran megfogalmazódó kritika, hogy a tagállami parlamentek vesztesei az integ-rációnak. Hatáskörökről kényszerültek lemondani a jogalkotás területén az Unió ja-vára, ahol a döntéshozatalban központi szerepet játszó kormányaik felett az ellenőr-zés differenciált. A demokratikus deficitek felszámolására tett kísérletek némileg tompították a problémát, érdemi hatáskörbővítést azonban nem hoztak.16
A szerepvállalás értékelésére a szabályozás bemutatása után célszerű kitérni. Elő-zetesen megjegyzendő, hogy a parlamentek érdemi beleszólási lehetőséget csak el-vétve kaptak, és azzal se nagyon éltek. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta sár-ga lapos eljárást háromszor, narancssársár-ga lapos eljárást egyszer sem kezdeményeztek.
A brit kilépési tárgyalások miatt a közös fellépés lehetősége még távolabbinak tűnik, tekintve, hogy az angol parlament most már aligha fog beállni a kezdeményezések mögé. A tagállami parlamentek és az Európai Parlament, illetve az Európai Bizottság közti munkakapcsolat és a nemzeti törvényhozók közti információáramlás csakis ak-kor léphet szintet, ha a szereplők képesek belátni az egymásrautaltságukat. A jóhiszemű együttműködés pedig csakis akkor biztosított, ha jogosítványok is társulnak mellé a végrehajtó hatalom (a tagállami parlamentek és a Bizottság) feletti kontrollra.17