Állampolgárok, nemzettársak, menekültek és idegenek a visegrádi államokban
2 A népszuverenitás megfogalmazása és az alkotmányok nemzetfelfogása
Az alkotmányok rendszerint kiemelt figyelmet szentelnek az állampolgároknak, hi-szen elsődlegesen ők alkotják azt az alkotmányos népet, amely a területtel és az egé-szet átfogó főhatalommal együtt alkotja az állam jellineki fogalmát.4Ugyanakkor a modern demokratikus alkotmányok többsége napjainkban az alapvető emberi jo-gok többségét már nemcsak állampolgári jogként fogja fel, hanem mindenkit meg-illető jogként. Ez a helyzet a rendszerváltás utáni visegrádi államokban is, amelyek alkotmányai az alapjogok döntő részét szintén mindenki számára biztosítják, a ki-zárólag az állampolgárokat megillető jogokat pedig mindig külön emelik ki. Ezek-ből a rendelkezésekEzek-ből derül ki, hogy miben különbözik a saját állampolgárok és az idegenek (külföldiek) jogállása.
Mindegyik visegrádi állam alkotmánya a népszuverenitás elve alapján áll, ebben alig figyelhető meg különbség. Inkább csak a konkrét megfogalmazások különböz-nek egymástól. Legegyszerűbb a cseh megoldás, amely az alapvető rendelkezések ele-jén deklarálja, hogy az államhatalom forrása a nép. Igaz, a népet külön nem defini-álja, de a konkrét tartalmára utal a preambulum első és utolsó sora, amely következőképpen foglalja össze az alkotmányozás alanyának a kérdését: „Mi, a Cseh Köztársaság állampolgárai Csehországban, Morvaországban és Sziléziában… sza-badon megválasztott képviselőink által a Cseh Köztársaság következő alkotmányát fogadjuk el.”Az 1997. évi lengyel alkotmány szintén az elején, a Köztársaság címet viselő részben mondja ki, hogy a Lengyel Köztársaságban a legfőbb hatalom a nem-zetet illeti meg. Ezt a nemnem-zetet azonban a preambulum elején politikai értelemben, azaz állampolgári alapon határozza meg, amikor az alkotmányozás alanyaként „…
a Lengyel Nemzetet, azaz a Köztársaság valamennyi állampolgárát…” jelöli meg.
Az 1. cikk értelmében pedig „A Lengyel Köztársaság valamennyi állampolgárának a közös értéke”. Ezen a ponton is az állampolgár kifejezés van előtérben, és nem a jó-val tágabb „mindenki”. A népszuverenitás alanyának a meghatározása Szlovákiában szin-tén állampolgári alapon törszin-ténik, hiszen a konkrét megfogalmazás a következőképpen
4Itt a klasszikus, a legtöbb államtudományi és alkotmányjogi könyv által vallott jellineki államdefinícióról van szó. Lásd Georg Jellinek: Allgemaine Staatslehre. Berlin 1914. 396.
hangzik: „Az államhatalom a polgároktól ered, akik azt a választott képviselőik út-ján, vagy közvetlenül gyakorolják.”
Az állampolgároknak a szlovák alkotmányozás alanyának meghatározása során is szerepük volt, igaz, kevésbé egyértelmű kontextusban. Amikor 1992-ben meg-született a most hatályos szlovák alkotmány, a szlovák politikai elit a szlovák nem-zet önrendelkezési jogának az érvényesítésére készült, emiatt úgy döntött, hogy ezzel a kifejezéssel kezdi meg a preambulumot. Ezt azonban nemcsak a lakosság majdnem egytizedét kitevő magyar kisebbség képviselői kifogásolták, hanem több szlovák liberális politikus és közéleti személyiség is. Ugyanis mindkét csoport úgy érezte, hogy miután Szlovákiában a közbeszédben egyértelműen a kulturális-nyelvi fogalom dominál, kirekesztő jellegű a szlovák nemzet szóösszetétellel kezdeni az al-kotmányt, hiszen a lakosság körülbelül 15-20%-a nem igazán érzi magát e nemzet részének. Az alkotmányozó ennek következtében tompított ezen a megfogalmazáson, és a preambulumba bevette a Szlovák Köztársaság területén élő nemzetiségi ki-sebbségek és etnikai csoportok tagjait, akikkel a preambulum elején megnevezett szlo-vák nemzet közösen készül alkotmányozni.5A preambulum végén szerepel még egy, az alkotmányozás alanyára vonatkozó összegző rendelkezés, mely szerint „…mi, a Szlovák Köztársaság polgárai a választott képviselőink útján a következő alkotmányt fogadtuk el”. A szlovák preambulumban tehát tulajdonképpen az alkotmányozás ala-nya a szlovák állampolgárok közössége, amely két entitásból áll – a szlovák nem-zetből és az előbb már említett nemzetiségi kisebbségek és etnikai csoportok tagja-iból. Ez a kettőség még a köztársasági elnök fogadalmában, illetve esküjében is megnyilvánul, mely a következőképpen hangzik: „Becsületemre és lelkiismeretem-re fogadom, hogy hű leszek a Szlovák Köztársasághoz. Ügyelni fogok a szlovák nem-zet, a Szlovák Köztársaságban élő nemzetiségi kisebbségek és etnikai csoportok jó-létére. Kötelességeimet az állampolgárok érdekében teljesítem, az Alkotmányt és a többi törvényt megtartom és megvédem.”
A rendszerváltás utáni Magyarország érdekes fejlődésen ment keresztül. Az 1989-ben elfogadott alkotmányszöveg a hagyományos népszuverenitás megfogal-mazásból indult ki, és azt mondta ki: „A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gya-korolja.” Az 1989 és a 2011 között hatályban lévő Alkotmány nem igazán foglal-kozott a nemzet fogalmával. Főnévként egyszer használta ezt a kifejezést, mégpedig akkor, amikor definiálta a köztársasági elnök alkotmányos jogállását. A
köztársasá-5Ezekről a vitákról lásd MészárosLajos: (Cseh)Szlovákia alkotmányos rendszere. In: Magyarok Szlovákiában (1989–2004) I. kötet (szerk. Fazekas József – Hunčík Péter). Fórum Kisebbségkutató Intézet – Lilium Aurum, Somorja–Dunaszerdahely 2004. 130.
gi elnök egyik államfői funkciója ugyanis kifejezni a nemzet egységét. Ebben a köz-jogi kontextusban viszont nem a kulturális-nyelvi értelemben felfogott nemzetről volt szó, hanem a magyar állampolgárok összességéről, azaz legfeljebb a politikai, illet-ve állampolgári nemzetről. Az 1989-ben alakult modern magyar demokratikus köz-jog egyébként kettős nemzetfelfogást ismert – a politikai és a kulturális nemzetfel-fogást. Az utóbbi azonban sokáig csak kiegészítő jellegű volt, és döntően kifelé irányult, a határokon túli, valamint a diaszpórában élő magyarok felé.6Részben azon-ban befelé is irányult, de ennek csak a nemzeti és etnikai kisebbségek vonatkozásá-ban volt relevanciája. A magyar állam ugyanakkor egyéb belső „kulturális nemzet-építő” feladatokat nem vállalt.7
Az 1989/1990-es közjogi állapotokhoz képest jelentős változásokra került sor 2011-ben. Az Alaptörvény „Nemzeti hitvallásnak” keresztelt preambuluma ugyanis komoly figyelmet szentelt a nemzet kérdésének. A „Nemzeti hitvallás” eleve a kö-vetkező szavakkal kezdődik: „Mi, a MAGYAR NEMZET TAGJAI, az új évezred kez-detén, felelősséggel minden magyarért, kinyilvánítjuk az alábbiakat…” Ez mintha azt sugallná, hogy a 2011. évi alkotmányozás alanya a magyar nemzet lenne. Ez nem okozna értelmezési nehézséget, ha itt az alkotmányozó a politikai értelemben felfo-gott „államnemzetre” gondolt volna, illetve ha a magyar lakosság körében az elmúlt száz évben nem terjedt volna el a nemzet kulturális-nyelvi felfogása. Alkotmánya ugyanis alapvetően az államnak (és annak népének), nem pedig az etnikai nemzet-nek van. A preambulum további megfogalmazásai sem támasztják azonban alá ezt az államközpontú értelmezési keretet.
Elgondolkodtató továbbá az is, hogy amikor a „Nemzeti hitvallás” bevezető mon-datai felelősségről beszélnek, akkor csak a „minden magyarért viselt felelősségre”
gondolnak. Pedig az Alaptörvény más megfogalmazásaiból többször kiderül, hogy nemzetiségek is élnek az országban, akik ugyanúgy részesei a nép hatalmának, és tag-jai a magyarországi politikai közösségnek. Úgy tűnik, mintha az alkotmányozó nem vette volna figyelembe, hogy az első mondatban nagybetűvel említett magyar nem-zet tagjai az új évezred kezdetén nemcsak minden magyarért való felelősséggel kell, hogy eljárjanak, hanem minden honpolgárért is. Sőt, miután végső soron Magya rország Alaptörvényét fogadták el, a szakmai adottságokból és a műfaji sajátosságokból
6Erről lásd MajtényiBalázs: Hol húzódnak a kisebbségvédelem határai? REGIO2004/4. Ebben a tanulmány-ban a szerző részletesen kifejti a politikai nemzetfelfogás kulturális nemzetkoncepcióval szembeni elsőbb-ségének indokait. Továbbá lásd még Helge Hornburg:A nemzet fogalma a magyar jogrendszerben, különös tekintettel a szomszédos államokban élő magyarokra. In: A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990 – 2005.II. kötet (szerk. Jakab András – Takács Péter). Gondolat – ELTE ÁJK, Budapest 2007. 970–983.
7Erről a kérdésről lásd részletesen a szerző (Halász Iván) hozzászólását a Fundamentum c. folyóirat 2006/2.
számában, a Fórum rovatban megjelent Nép, nemzet szuverenitástémakörhöz. Fundamentum2006/2. 65–73.
kiindulva az alkotmányozó entitásnak elsősorban minden magyar állampolgárért kel-lene felelősséget viselnie, ami természetesen nem zárja ki azt sem, hogy ezen túl az összes többi magyarért is felelősséget érezzen. Ez azonban csak többletvállalás le-het. A „Nemzeti hitvallás” végén – az 1992. évi szlovák alkotmányhoz hasonlóan – szerepel ugyan az a kifejezés, hogy „Mi, Magyarország polgárai”, de nem a hata-lom forrása megnevezéseként, hanem csak azon entitásként, amely készen áll arra, hogy az ország rendjét a nemzet együttműködésére alapítsa.
A „Nemzeti hitvallás” és az „Alapvetés” című részek több olyan megfogalmazást tartalmaznak, amelyekből szintén az olvasható ki, hogy az alkotmányozó nem el-sődlegesen a politikai értelemben felfogott magyar nemzetről beszélt, hanem inkább a kulturális-nyelvi nemzetről. A preambulum második bekezdésében például szó esik
„a részekre szakadt nemzetünk szellemi és lelki egységéről”. A szöveg továbbá meg-említi a magyar kultúrát és az egyedülálló magyar nyelvet. A preambulum végén sze-repel a következő mondat: „Alaptörvényünk jogrendünk alapja: szerződés a múlt, a jelen és a jövő magyarjai között. Élő keret, amely kifejezi a nemzet akaratát, azt a for-mát, amelyben élni szeretnénk.”Ezekből a megfogalmazásokból az derül ki, hogy a nemzetet nem csupán egy politikai közösségi formának tekinti az alkotmányozó, hanem ennél magasabb rendű, generációkon átívelő (mondhatni „organikus”) enti-tásnak. A nemzetet pedig a múlt, a jelen és a jövő magyarjai alkotják. A preambulum egyfajta mottója, a magyar himnusz elejéről átvett fohász – „Isten, áldd meg a ma-gyart!”– is ezt az interpretációt erősíti.
Mindezekből a megfogalmazásokból azt a következtetést lehet levonni, hogy az Alaptörvény elfogadásával megfordult a magyar közjog nemzetfelfogásának a sor-rendje. Az első helyre a nemzet kulturális-nyelvi felfogása került, amely ugyan kö-zelebb áll a nemzet szó köznapi használatához, ugyanakkor kizárja azt, hogy a nem-zetről úgy beszéljünk, mint a magyar állampolgárok összességéről. Igaz, hogy elemeiben megmaradt a dokumentumban a politikai nemzetfelfogás, de az minden-képpen másodlagossá vált.
Ezt a trendet viszont az alkotmányozó igyekezett enyhíteni, illetve kompenzál-ni, legalábbis a hazai nemzetiségek vonatkozásában, amelyeknek kiemelt helyet biztosított a „Nemzeti hitvallás” szövegében, majd később az Alaptörvény normatív részében is. Az alkotmányozó a nemzetiségeket kétszer is államalkotó tényezőként deklarálta: egyrészt a már említett módon a „Nemzeti hitvallásban”, másrészt a „Sza-badság és felelősség” című rész XXIX. cikkében, amely (1) bekezdését következő mondattal kezdte: „A Magyarországon élő nemzetiségek államalkotó tényezők.”
A preambulumban az alkotmányozó azt is vállalta, hogy ápolja és megóvja a ma-gyarországi nemzetiségek nyelvét.
A kisebbségi, illetve nemzetiségi jogokat mindegyik visegrádi állam alkotmánya és más ide vonatkozó jogszabályai állampolgári jogként fogják fel. A korábbi magyar
Alkotmány esetében ezt igazából csak közvetve derült ki abból, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségeket a 68. §-ban államalkotó tényezőkként és a néphatalom része-seiként deklarálta. A hatályos Alaptörvény egyértelmű módon fogalmaz ebben a kér-désben a „Szabadság és felelősség” rész XXIX. cikk (1) bekezdésének első két mondatában: „A Magyarországon élő nemzetiségek államalkotó tényezők. Minden, valamely nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárnak joga van önazonossága sza-bad vállalásához és megőrzéséhez.”Hasonló a helyzet a szlovák alkotmány eseté-ben is, amely a nemzetiségi kisebbségeknek és etnikai csoportoknak egy külön részt szentel, s ez következetesen az állampolgárok vonatkozásában tárgyalja a kisebbsé-gi jogokat (33–34. cikk). Ugyanez a helyzet a Cseh Köztársaságban, ahol most is ha-tályban van a még Csehszlovákia fennállása idején elfogadott Alapvető Jogok és Sza-badságok Chartája. A lengyel alkotmány 35. cikke is csak a lengyel állampolgárok számára biztosítja a kisebbségi jogokat. Egyébként fontos kihangsúlyozni, hogy szemben a magyar megoldással, egyetlenegy vizsgált visegrádi alkotmány sem dek-larálja közvetlenül a nemzetiségeket államalkotó tényezőként. Ez nem jelenti, hogy a nemzetiségi állampolgárok nem lennének azok, de nem külön, hanem az általános állampolgári és népszuverenitási alapon.