UND DER DEUTSCHE BUNDESRAT Piotr C ZARNY
4. Geschichtliche Entwicklung des föderativen Organs in Deutschland
Wenn wir nach Ursachen der Entstehung der Konzeption vom Bundesrat (und seines Oppositionscharakters dem Modell des Senats gegenüber) suchen - so ist spezifi sches Verstehen des Begriffs des Föderalismus in Deutschland im zweiten Hälfte des XIX. Jahrhunderts. zu nennen30. Damals kam nämlich zu Verwirklichung dieser Konstruktion in Form des Bundesrates im Norddeutschen Bund (1866-1871) und im Kaiserreich (1871-1918). Wenn wir uns allgemein mit Entwicklung von föderativen Systemformen in Deutschland beschäftigen - so ist ihre tiefe Verwurzelung in der Geschichte dieses Staates festzustellen.
Das Außergewöhnliche der Systemevolution Deutschlands lag daran, dass da kein einheitlicher Nationalstaat entstanden war und einzelne Bestandteile des Deutschen Bundes allmählich am Charakter eigenständiger Staaten gewannen.
Daher auch wurden hier föderative Systemformen als zwischenstaatliche Verbindungen besonderer Art verstanden.
Dieses „enge“ Begreifen des Föderalismus hängt ebenfalls mit der Tatsache zusammen, dass deutsche Staaten, die nach der Vereinigung 1871 ins Deutsche Kaiserreich kamen, eine charakteristische Systemform - nämlich konstitutionelle Monarchie - übernahmen; hier gehörte formale Oberherrschaft dem Monarchen (König, Fürsten) an31. Der letztgenannte war nur im durch die Verfassung begrenzten Grade vom Standpunkt des Parlaments, welches
29 Art. 4 Abs. 2 des Föderationsgesetzes über die Stellung der Mitglieder der Föderationsrat und der Delegierten in der Staatsduma (eingeführt durch Gesetz von 14 Februar 2009), unter:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=121964 (28.02.2012).
30 Piotr CZARNY: Bundesrat między niemiecką tradycją a europejską. Warszawa, Wydawnictwo Sejmowe, 2001. 15.
31 Ernst-Wolfgang BÖCKERFÖRDE: Der deutsche Typ der konstitutionellen Monarchie. In: Ernst-Wolfgang BÖCKERFÖRDE: Staat, Gesellschaft, Freiheit. Frankfurt am Mein, 1976.112 und folgende.
Piotr CZARNY
36
übrigens zum Teil die Aristokratie vertrat, abhängig. Die „Logik des Systems“
machte somit den Monarchen eindeutig zum Subjekt, welches zum Berufen von Vertretern der Bundesführung berechtigt war. Denn wenn sie den Staat „nach außen hin“ zu vertreten haben, so sollen sie von Staatsorganen (und nicht durch die Gesellschaft in Form von Wahlen) und insbesondere vom Monarchen als Vertreter des Staates in internationalen Beziehungen berufen werden. Daher gelten für die Relation: Vertretung im Rat – Monarch analoge Prinzipien wie für andere Staatsfunktionäre, die dem Monarchen unterstehen.
Man soll auch nicht außer Acht lassen, dass der Bundesrat – aus dem formellen Standpunkt – höchste Gewalt im Reich ausübte. Die Souveränität gehörte nicht dem Kaiser, der nur „das Präsidium führte“, sondern den im Bundesrate vereinten Monarchen und freien Städten32.
Kompetenz der Regierung als Subjektes, welches berechtigt ist, Ratsmitglieder zu ernennen, ändert nicht viel daran, denn in deutschen Staaten zum damaligen Zeitpunkt galt noch nicht das Prinzip politischer Verantwortung der Regierung vor dem Parlament; das Staatsoberhaupt konnte die Regierung beliebig berufen und abberufen.
Somit sei allgemein anzunehmen, dass die erste Determinante der Konstruktion vom Bundesrat die Grundsätze der deutschen Theorie des Staates und Föderalismus, die im XIX. Jahrhundert herrschten, waren.
Als zweites, für Entwicklung der Konstruktion vom Bundesrat wichtiges Element kann feste Verwurzelung in Deutschland der für konföderale Systemformen (und dazu zählt schon „erste“ Kaisertum vor 1806) charakteristischen Tradition gesehen werden. Obwohl als Prototyp des modernen Bundesrats grundsätzlich der Bundesrat des Kaiserreiches gilt, so seien Anfänge dieser Konzeption als solchen schon am Reichstag des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation und insbesondere seitdem es permanent tagte (seit 1663) zu suchen.
Entscheidend war hier die Tatsache, dass Mitgliedschaft im Reichstag nicht alleine aus Angehörigkeit zu einem bestimmten Gesellschaftsstand sondern aus Oberherrschaft über einem bestimmten Gebiet resultierte. In der Regel sandten Mitglieder solch eines Gremiums ihre Vertreter zu Beratungen33.
Die konkrete juristisch-konstitutionelle Realisierung der Konzeption vom Bundesrat war im großen Grade durch historische Umstände zum Zeitpunkt
32 Reinhard MUSSGNUNG: Deutschlandweg von der Monarchie zur Republik. In: Wilhelm BRAUNEDER – István SZABÓ (Hrsg.): Das Staatsoberhaupt in der Zwischenkriegszeit. Budapest, Pázmány Péter Press, 29–30.
33 Vgl. Gebhard ZILLER – Georg-Berndt OSCHATZ: Der Bundesrat. Düsseldorf: Droste, 1993. 10.
der Entstehung vom Kaiserreich bedingt. Als sein Hauptarchitekt gilt in deutscher Wissenschaft O. von Bismarck, nicht nur wegen seiner Verdienste für Vereinigung Deutschlands sondern auch als die Person, die auf konstitutionelle Arbeiten erheblichen Einfl uss ausübte. In seiner Beurteilung sollte die Konzeption des Bundesrates erstens die Vereinigung leichter machen sowie föderativen Charakter des neuen Staates manifestieren. Es darf nämlich nicht vergessen werden, dass das Reich kraft Vertrags zwischen Monarchen deutscher Staaten entstanden ist. Zweites Ziel war Schaffen konservatives Gegengewichts für das Reichsparlament (Reichstag), welches aus demokratischen: allgemeinen und direkten Wahlen stammte. In der Gesetzgebung spielten der Rat und das Reichstag gleichrangige Rollen34.
Die Struktur des Rates sollte darüber hinaus Hegemonie von Preußen gewährleisten; dies gelang dank Berufung auf Struktur des Parlaments Deutsches Bundes unter Berücksichtigung des „Zuwachses“ von Sitzen für den Hohenzollern-Staat, was aus Annexion einiger kleineren Herzogtümer resultierte. Insgesamt verfügte Preußen über knapp 30% der Stimmen35. Somit hat der Rat seine Entstehung neben theoretischen Voraussetzungen auch ganz konkreten politischen Zielen zu verdanken.
Änderungen der Position des Reichsrates - welches dem Bundesrat entsprach (trotz Namensunterschieds handelte sich hier um Fortsetzung gleiches Modells) brachte die Verfassung Weimarer Republik mit sich; Modifi kationen zielten auf Schwächung seiner Rolle in der Gesetzgebung. Der Rat war nicht mehr gleichrangig mit dem Reichstag, sein Veto konnte verworfen werden und Konfl ikte zwischen gesetzgebenden Häusern hatte unter gewissen Umständen Reichspräsident beizulegen. Eine wichtige Rolle hatte ebenfalls das gebilligte Prinzip parlamentarischer Verantwortung der Landesregierungen zu spielen, was im gewissen Sinne den Rat „demokratisiert“ hat. Charakteristisch war auch die sog. clausula antiborussica, die zum Ziel hatte, erneute Vorherrschaft von Preußen unmöglich zu machen36. In politischer Praxis stellte der Rat ein wichtiges Element der Systemstabilisierung dar, obwohl es nicht gelang, die national-sozialistische Partei an Machtergreifung zu hindern. Die NSDAP,
34 In der Lehre wurde aber die Meinung vertreten, dass der Reichstag bestimmt nur Inhalt des Gesetzes, der sog. Gesetzbefehl stammt von Bundesrat, CZARNY aoO, 33; Bundesrat hatte außerdem das Recht (mit Zustimmung des Kaisers) Reichstag aufzulösen; vgl. auch Art. 7 der Verfassung von 1871.
35 Preußen hatte insgesamt 17 Stimme, der zweitgrößte Staat – Bayern nur 6 Stimmen.
36 Nach Art. 63 der Weimarer Reichsverfassung soll die Hälfte der preußischen Stimmen nach Maßgabe von den Provinzialverwaltungen bestellt.
Piotr CZARNY
38
welche totalitäre Einstellung vertrat, hat zu tatsächlicher Liquidierung jeder Selbständigkeit der Länder sowie formeller Liquidierung des Reichsrates geführt.