Bundesrat nach dem Bonner Grundgesetz

Von grundlegender Bedeutung für moderne Rolle des Bundesrates ist Art. 50 des Bonner Grundgesetzes (weiter: GG), welcher nach Ergänzung vom 1993 lautet: „Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und

37 T. Heuss sprach von einem „legendären Frühstück“; mehr s. CZARNY aoO. 46 und dort zitierte Literatur.

Verwaltung des Bundes sowie in Angelegenheiten Europäischer Union mit“.

Auf diese Weise verbindet das Grundgesetz das Existieren des Rates mit dem Prinzips (eines der grundlegenden im Deutschland) des Bundesstaates (Art. 20 Abs. 1. GG)³⁸. Es sei zu betonen, dass die deutsche Wissenschaft den Bundesrat eindeutig zu der Gruppe höchster Verfassungsorgane zählt, wobei sie an Auffassungen von G. Jellinek anknüpft. Obwohl der Bundesrat kein einziges institutionales Instrument des Einfl usses der Bundesländer auf die Politik des Gesammtstaates ist - so ist er zweifelsohne „zentrale“ und wichtigste Form, denn andere (wie z. B. Teilnahme an der Wahl des Staatsoberhauptes) haben sehr begrenzten Wirkungsgrad³⁹. Es ist zu bemerken, dass in Falle anderer Verfassungsorgane sieht das Grundgesetz keine solche allgemeine Charakteristik und Aufgabenzuweisung ⁴⁰.

Wie schon erwähnt das wichtigste Element der Konstruktion vom Bundesrat ist Berufung seiner Mitglieder durch Landesregierungen. Neu im Vergleich zu früheren Lösungen ist Beschränkung der Kandidatenkreise nur auf Personen, die in Ministerräten der Länder ihren Platz haben (Art. 51 Abs. 1). Dies sichert dem Rat indirekt demokratische Legitimität und soll gleichzeitig seiner

„Bürokratisierung“, was früher vorkam, entgegenwirken ⁴¹.

Es soll hier die wichtigste, vom Standpunkt des Status der Bundesratsmitglieder, Frage nach dem Charakter des Mandats hervorgehoben werden. Etwas vereinfacht herrscht in der Literatur die Meinung, dass das Mandat bindend ist (sog. Imperativmandat). Obwohl im GG davon expressis verbis keine Rede ist, so verfügen die Bundesratsmitglieder – anders als Abgeordneten – über keine Entscheidungsfreiheit bei der Abstimmung. Denn das GG stellt eindeutig fest, dass Stimmen eines Landes ausschließlich einheitlich abgegeben werden können (Art. 51 Abs. 3). Wenn zu den gespaltenen Stimmabgabe kommt – wie

38 Ausführlich zur Bedeutung des Prinzips des Bundesstaates im Sinne des Bonner Grundgesetzes s. Karl-Eberhard H^AIN: Die Grundsätze des Grundgesetzes. Baden-Baden, Nomos Verlagsgesselschaft, 1999.

39 Mehr zu diesem Thema Michał BOŻEK: Instytucja Prezydenta RFN. Warszawa, Wydawnictwo Sejmowe, 2007. 21–23.

40 Stefan KORIOTH, Rd. 2. In: Hermann von MANGOLDT – Friedrich KLEIN– Christian STARCK

(Hrsg.): Das Bonner Grundgesetz. Kommentar. B. II. München, Verlag Franz Vahlen, 2000.

1643.

41 In der Praxis den Ausschüssen des Bundesrates können aber auch die Beauftragten der Länder als Mitglieder auftreten; diese Beauftragte müssen nicht der Landesregierung angehören; das sind hohe Ministerialbeamten; nur die Bevollmächtigen der Länder bilden Ständiger Beirat - ein inneres Organ des Bundesrates.

Piotr CZARNY

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es bei der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes im Jahre 2002 passierte – sind alle Stimme eines Landes ungültig⁴².

Wichtig ist ebenfalls die Frage der Sitzverteilung. Art. 51 des GG führt hier das Prinzip der Abstufung je nach Bevölkerungsanzahl ein⁴³. Diese Formel bildet einen Kompromiß zwischen Gleichheit und Proportionalität, mit deutlicher Präferenz der Länder von geringerer Bevölkerung.

Grundaufgabe des Bundesrates ist Teilnahme am Prozeß der Gesetzgebung.

Das GG unterteilt die Gesamtheit föderaler Gesetzgebung zweierlei: bestimmte Gesetze bedürfen der Zustimmung des Bundesrates und bei anderen kann der Bundesrat sein Veto einlegen. In dem letzteren Falle kann der Bundestag das Veto des Bundesrates durch entsprechende Stimmenmehrheit brechen. Die normative Konstruktion der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts setzt voraus, daß der Grundsatz Anspruch des Rates auf Vetoeinlegung ist, hingegen Anspruch auf absolutes Veto steht ihm nur in in der Verfassung eindeutig genannten Fällen zu (sog. Enumerationsprinzip).

Innere Organisation sowie Arbeitsweise des Bundesrates stehen den Gremien vom parlamentarischen Typ nah. Doch beinhaltet hier das GG zwei spezifi sche Lösungen. Erstens Mitglieder der Ausschüsse können ebenfalls Vertreter der Landesregierungen werden, welche keine Funktionen vom Ministerialrang ausüben. Zweitens gibt es als inneres Organ des Bundesrates sog. Europakammer, welches berechtigt ist, in Fragen europäischer Integration gleichrangige Beschlüsse wie jene von Plenarsitzungen des Rates zu fassen (Art. 52 Abs. 3a GG).

Theoretischer Hauptstreit um den Bundesrat bezieht sich auf seine Qualifi kationen als zweiter Parlamentskammer. In deutscher Wissenschaft herrscht überwiegend Meinung, die ihm diesen Status einräumt ⁴⁴. Es gibt jedoch auch laute Kritik, die besagt, daß Mitglieder dieses Gremiums nicht gewählt sondern berufen werden und kein, für Parlamentarier typisches, freies Mandat genießen. Ebenfalls repräsentativer Charakter des Rates wird in Frage gestellt.

Befürworter der Anerkennung des Bundesrates als zweiter Parlamentskammer heben wiederum hervor, dass Beispiele solcher Kammern, die nicht gewählt werden, allgemein bekannt sind (bestes Beispiel liefert hier das englische

42 BVerfGE, 106, 310.

43 Jedes Land hat mindestens drei Stimmen, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier Stimmen, Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern haben fünf Stimmen, Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern haben sechs Stimmen; nach diesem System sind im Bundesrat derzeit insgesamt 69 Stimmen durch ordentliche Mitglieder „vertreten“.

44 Das Bundesverfassungsgericht hat aber im Jahre 1974 diese Meinung nicht bestätigt BverfGE, 37, 363.

Oberhaus) und der Rat nimmt am Gesetzgebungsprozess mit kategorischer Stimme teil. Es gibt auch Ansicht, die dazwischen liegt und voraussetzt, dass der Bundesrat eine „nichtparlamentarische zweite Kammer“ oder auch eine spezifi sche „nichtparlamentarische“ Kammer der Legislative ist⁴⁵.

Diese grundsätzlich theoretische Frage musste in der Verbindung mit dem Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union und mit dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit gelöst werden⁴⁶. Nach diesem Protokollen haben die nationalen Parlamente der EU-Mitgliedstaaten oder die einzelnen Kammer des nationalen Parlamenten verschiedene Befugnisse bekommen. In diesem Zusammenhang hat der einfache deutsche Gesetzgeber entschieden, dass der Bundesrat diese Rechte ausüben darf, also er gehört zu dem Kreis der Parlamentskammer ⁴⁷.

Der schon zum Teil erwähnte Kompetenzumfang des Rates stellt ihn ebenfalls quasi „quer“ dem Prinzip der Dreiteilung der Macht gegenüber. Seine Konstruktion tastet das Prinzip personeller und organisatorischer Abtrennung der Machtbereiche an und auch ein bedeutender Teil seiner Kompetenzen korrespondiert mit jenen der föderativen vollziehenden Gewalt.

Trotz der Zweifel an Übereinstimmung der Konstruktion des Bundesrates mit oben erwähnten Systemprinzipien: eines demokratischen Staates und Teilung der Machtbereiche werden Abweichungen durch Notwendigkeit der Realisierung gleichrangiges Föderalismusprinzips (Prinzips des Bundesstaates) begründet.