UND DER DEUTSCHE BUNDESRAT Piotr C ZARNY
8. Bundesrat und die Europäische Union
Vor Ende dieser Ausführungen soll man sehr kurz den Einfl uss des europäischen Integrationsprozesses auf Kompetenzen und Aktivitäten des Bundesrates skizzieren. Wesentliche Konsequenz der Teilnahme an europäischen Strukturen bildet Abnahme der Bedeutung von inneren gesetzgebenden Organen sowie Bundesländern selbst. Deswegen von Anfang an strebte der Bundesrat Gegenmaßnahmen an und bemühte sich, von der Regierung mindestens über ihre „Integrationspolitik“ und vorgesehene normative Akte rechtzeitig informiert zu sein52. Kulmination dieses Prozesses bildete eine Regelung, die im Zusammenhang mit der Ratifi zierung des Maastricht-Vertrages in das Grundgesetz eingeführt wurde. Nach Art. 23 Abs. 5 des GG bekam der Bundesrat das – damals noch unikale im Vergleich mit anderen EU-Mitgliedsstaaten – Recht den Standpunkt der deutschen Vertreter in Europäischen Rat zu bestimmen, obwohl dies gegenständlich und prozedural sehr begrenzt ist53. Auch diesbezüglich erreichte der Bundesrat die Verankerung in Art. 50 GG seiner Rolle als Vertreters der Bundesländer.
50 Piotr CZARNY: Wpływ zjednoczenia Niemiec w 1990 r. na strukturę Rady Związku (Bundesratu). Przegląd Sejmowy, 1993/2(6). 66–67.
51 Im Jahren 2012-2016 sollen planmäßig von 2 bis 5 Landtagswahlen pro Jahr stattfi nden s.
http://www.wahlrecht.de/termine.htm (28.02.2012).
52 Dieses Recht hatte Bundesrat schon seit 1957 auf einfachgesetzliche Basis; CZARNY (2000) aoO. 148.
53 Claus Dieter CLASSEN, Rn. 105. In: MANGOLDT–KLEIN–STARCK (Hrsg.) aoO. 502.
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Heute nach den den Bestimmungen des oben erwähnten Integrations-verantwortungsgesetzes hat der Bundesrat nicht nur alle Befugnisse, die nach dem EU-Recht den Parlamenten bzw. Parlamentskammer der Mitgliedstaaten zustehen. Das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat diese Kompetenzen wesentlich erweitern, insbesondere wenn es um vorbeugende Kontrolle der Entscheidungen der Bundesregierung geht (z. B. im Bereich der Verwendung der sog. Brückenklausel)54.
Nicht ohne Bedeutung bleibt auch die Tatsache, dass sich Struktur und Rolle des Rates (des Rates der Europäischen Union), eines rechtssetzenden Organs, der sich aus Ministern der Mitgliedsstaaten zusammensetzt, teilweise nach Konzeption des Bundesrates orientiert55. Auch das in Vetrag von Nizza vorgesehene (und noch bis 2017) gültige System der Stimmengewichtung im Rat der Europäischen Union, wenn qualifi zierte Mehrheit erforderlich ist, zeigt gewisse Ähnlichkeit zu Art. 51 Abs. 2 GG als ein Mittelweg zwischen Gleichheit und zur Bevölkerungszahl verhältnismäßige Vertretung56.
Es sei hier jedoch zu bemerken, dass die Europäische Union kein Staat ist, obwohl manche die Ansicht vertreten, dass die Formen europäischer Integration insgesamt sui generis Konföderation von weit fortgeschrittenen Integration bilden57. Dies erklärt die Struktur des Systems der Europäischen Union, die übrigens nicht als Rezeption deutsches Vorbildes wahrzunehmen ist. Es ist aber nicht ausgeschlossen, dass je mehr die EU in der Richtung sich entwickeln werde der Rat der EU sich zu einem föderativen Organ.
9. Zusammenfassung
Diese kurzen Betrachtungen führen zu einer Generalschlussfolgerung, dass der Bundesrat in seiner aktuellen Form ein theoretisches Modell, das nur für Deutschland typisch und charakteristisch ist, in die Praxis umsetzt. Obwohl Existenz eines föderativen Organs zu den unumstrittenen Merkmalen des
54 BANASZAK–ŻUKOWSKI aoO. 211.
55 Zum Vergleich zwischen beider Organens. Jörn IPSEN: Staatsrecht I. Staatsorganisationsrecht.
Köln-München, Carl Heymanns Verlag, 2008. 103.
56 Vgl. Art. 205 Abs. 2 des EG-Vertrages in der Fassung von Vertrag von Nizza und Erklärung zur Erweiterung der EU, die Teil dieses Vertrages war; man kann in beiden Fällen von einer degressiven Proportionalität sprechen.
57 Ausführlich zum schwierigen Thema „Rechtsnatur der EU” s. Thomas SCHMITZ: Integration in der Supranationalen Union. Baden-Baden, Nomos Verlagsgesselschaft, 2001.
Bundesstaates gehört, folgt die überwiegende Mehrheit (mit Ausnahme Russland und Kanada) dem Senatsprinzip. Die Konstruktion des Bundesrates entstand im Jahre 1871 bzw. 1867 und wurde mit nur geringfügigen Ergänzungen in die Gegenwart verpfl anzt. Es ist also eine deutsche „Entdeckung“, aber ihre
„internationale Bedeutung“ ist nicht mit dem aus Großbritannien stammenden Gewaltenteilungsprinzip oder in Frankreich entwickelten Souveränitätslehre zu vergleichen58. Sie zeigt noch gewisse „Verwandtschaft“ mit den für den Staatenbundes typischen Ideen und Rechtslösungen. Das ist Ursache der gewissen Ähnlichkeiten zwischen dem deutschen Bundesrat und dem Rat der EU.
Es scheint, dass ihre „Lebendigkeit“ nicht nur mit dem Erbe des XIX.
Jahrhunderts im Sinne des Begreifens eines Bundesstaates vor allem als Verbindung zwischen Staaten und mit der Idee der Trennung des Staates und der Gesellschaft, sondern auch mit Attraktivität für politische Parteien zu tun hat59. Die Vertretung der Länder durch ihre Regierungen bedeutet, dass die Bestandteile der Föderation vor allem als Staaten (als Rechtspersonen) nicht als Gemeinschaften der Bürger betrachtet werden.
Außerdem ist das Bundesratsprinzip für große Oppositionsparteien und Parteigremien auf Ebene der Bundesländer sehr günstig. Die Opposition hat Chance durch den Bundesrat die Regierungspolitik zu blockieren oder zu modifi zieren. Die Parteibehörden auf Landesebene haben dazu ein Mittel, Druck auf Bundesgremien auszuüben. Unabhängig davon, dass der Bundesrat seine eventuelle Aufl ösung mit 2/3 Mehrheit zustimmen muss und eine „Ersatzrechte“ für die Länder zugesichert werden müssen, hört man in Deutschland keine Stimme, es zu machen und einfach ein Senat einzuführen60. Obwohl heutige Rolle des deutschen Bundesrates nicht den Absichten der Väter des Grundgesetzes entspricht, kann man am Ende die Worte von Otto v. Bismarck aus der Reichtagsrede von 19. April 1871 (also vor 140 Jahren) wiederholen und bestätigen. Der „eiserne“ Kanzler hat damals gesagt: „Ich glaube, dass der Bundesrath eine große Zukunft vor sich hat.“61
58 WILKE–SCHULTE (Hrsg.) aoO. IX.
59 Mehr zum Thema „Unterscheidung von Staat und Gesellschaft“ in der deutschen Verfassungsgeschichte s. BÖCKENFÖRDE aoO. 185ff.
60 BANASZAK–ŻUKOWSKI aoO. 200.
61 Otto MAYER: Kleine Schriften zum öffentlichen Recht. Berlin? Duncker & Humblot, 1981. 74.