Az európai polgári kezdeményezés az Európai Unió jogrendszerében –

Az európai polgári kezdeményezésről szóló javaslatot Jürgen Meyer terjesztette be az Európai Unió Alkotmányának szövegezésére hivatott Konvent elé, annak utolsó ülésén, 2003. június 5-én. A jogintézményre vonatkozó szövegrésznek az Alkotmányszerződés tervezetébe emelése nem európai polgárok milliói mozgósításának eredménye, hanem néhány civil szervezet³⁰⁹ több mint 20 éves³¹⁰ lobbitevékenységéé;³¹¹ a korábbi tervezetekben nem volt nyoma polgári kezdeményezéssel kapcsolatos javaslatnak.³¹²

A Meyer által beterjesztett javaslat értelmében a jogintézmény célja, hogy közelebb hozza Európát a polgárokhoz, ami nagy lépés lenne az Unió demokratizálása útján.³¹³ Meyer érvelése szerint az európai polgári kezdeményezés a laekeni nyilatkozat³¹⁴ előírásainak megfelelően közelebb hozza Európát az európaiakhoz az által, hogy a meglévő petíciós jogot úgy terjeszti ki, hogy az európai polgárok jogalkotási aktus elfogadására nyújthatnak be javaslatokat a Bizottsághoz.³¹⁵ Az előterjesztést a civil társadalom követelésének tekintették, akik szintén az EU és polgárainak egymáshoz közelebb hozása céljából lobbiztak a részvételi demokrácia eszközének bevezetése

309 García Bouza felhívja rá a figyelmet, hogy az 1996 és 2003 között az európai részvételi demokrácia érdekében folytatott konzultációkon résztvevő 22 szervezet közül csupán három kérvényezte a Bizottságnál a Konvent során, hogy az Alkotmányszerződés foglaljon magába a közvetlen demokráciára vonatkozó elveket, valamint 8 szervezet vett részt a 2009-es zöld könyv konzultációján. – Ld.: Luis BOUZA GARCÍA: Anticipating the Attitudes of European Civil Society Organisations to the European Citizens’ Initiative (ECI): Which Public Sphere may it Promote? In: Luis BOUZA GARCÍA – Víctor CUESTA LÓPEZ – Elitsa MINCHEVA – Dorota SZELIGOWSKA (eds.): Papers prepared for the European Citizens' Initiative - a first assessment organised by the European General Studies' Programme of the College of Europe. Bruges, 25 January 2011. Bruges Political Research Paper No. 24, 2012. 37-38. [a továbbiakban: BOUZA GARCÍA (2012a) i.m.]

310 BERG (2008) i.m.

311 Julia de Clerck-Sachsse különösen a Democracy International szervezet ezirányú tevékenységét tekinti jelentősnek e tekintetben. – Ld. Julia de CLERCK-SACHSSE: Civil Society and Democracy in the EU: The Paradox of the European Citizens’ Initiative. In: The European Citizens' Initiative: a First for Participatory Democracy? Perspectives on European Politics and Society, Special Issue, Vol. 13, Issue 3, 2012. 299-311. Ld. még erről: Luis BOUZA GARCÍA: From Civil Dialogue to Participatory Democracy: The Role of Civil Society Organisations in Shaping the Agenda in the Debates on the European Constitution. Journal of Contemporary European Research, Vol. 6, Issue 1, pp. 85-106, 2010. Letöltés helye:

http://www.jcer.net/ojs/index.php/jcer/article/view/202/193, letöltés ideje: 2019. november 19. [a továbbiakban: BOUZA GARCÍA (2010a) i.m.]; Alain LAMASSOURE: Histoire secrète de la Convention européenne. Paris: Albin Michel, 2004.; BOUZA GARCÍA (2012a) i.m. 37.

312 Ld. bővebben: Luis BOUZA GARCÍA: How could the European Citizens’ Initiative (art. 11.4. TUE) contribute to the emergence of a European public sphere? Communicating European Citizenship. London, 22 March 2010. Letöltés helye: https://www.uaces.org/documents/papers/1002/Bouza%20García.pdf, letöltés ideje: 2019. november 22. [a továbbiakban: BOUZA GARCÍA (2010b) i.m.]

313 European Convention: Draft Constitution, Vol. I., CONV 724/03, Brüsszel, 2003. 112.

314 Az Európai Tanács nyilatkozata az Európai Unió jövőjéről, a „laekeni nyilatkozat“, https://www.consilium.europa.eu/media/20950/68827.pdf

315 CUESTA-LOPEZ (2012b) i.m. 5.

77

mellett.³¹⁶ Tekintettel arra, hogy a javaslat az utolsó pillanatban került bele az Alkotmányszerződés tervezetébe, és ekképpen semmilyen szakértő munkacsoport, sem pedig a Konvent plenáris ülése nem tárgyalta részleteiben, nem meglepő, hogy a tervezet csupán nagy vonalakban rendelkezett a polgári kezdeményezésről, maradandóan befolyásolva ezzel annak későbbi lehetőségeit, különös tekintettel a szakmai vita nélkül elfogadott szövegből eredő korlátokra.³¹⁷

Az Alkotmányszerződés ugyan elbukott,³¹⁸ de a Lisszaboni szerződés

„átmentette” a polgári kezdeményezésre vonatkozó javaslatokat.³¹⁹ A közvetlen demokráciára való kifejezett utalást nem, azonban az európai polgári kezdeményezésre vonatkozó rendelkezéseket átemelték a Reformszerződésbe. Ahogy Dougan is utal rá,³²⁰ a polgári kezdeményezés gondolata vegyes reakciókat váltott ki a tudományos elitből:

egyesek meglehetősen semlegesen reagáltak,³²¹ mások közjátéknak titulálták,³²² és csak kevesen tekintetették a javaslatot valóban potenciálisan értékes újításnak.³²³

A Lisszaboni szerződés egy új fejezetcímet is bevezetett az elsődleges uniós joganyagba „A demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések” címen (EUSz 9-12. cikk).

Ez a módosítás tekinthető az első kísérletnek arra, hogy az Európai Unió szintjén kerüljön lefektetésre egy valódi, pozitív jogi demokrácia-koncepció.³²⁴ Az EUSz 10. cikke értelmében az Európai Unió főszabály szerint a képviseleti demokrácia elve alapján működik, ugyanakkor a közvetlen demokrácia egyes formái szintén elismertek az EU működése során. Az EUSZ 10. cikk (3) bekezdése rögzíti, hogy „minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében”, valamint hogy a

„döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni.” Az EUSZ 11. cikke bár – az Alkotmányszerződéssel ellentétben – nem viseli a „Részvételi demokrácia elvei” fejezetcímet, tartalmában annak megalapozásaként

316 BOUZA GARCÍA – DEL RÍO VILLAR (2012) i.m. 312.

317 DOUGAN (2011) i.m. 1809.

318 Hollandiában és Franciaországban népszavazáson utasították el az Alkotmányszerződés tervezetét.

319 A cím (A demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések) és a rendszerbeli elhelyezés (II. cím) bár megváltozott, az érdemi szabályozás nem változott az Alkotmányszerződésben foglaltakhoz képest.

320 DOUGAN (2011) i.m. 1814.

321 Pl. Koen LENAERTS – Damien GERARD: The structure of the Union according to the Constitution for Europe: The emperor is getting dressed. European Law Review, No. 29, 2004. 289.

322 Michael DOUGAN: The convention’s draft constitutional treaty: Bringing Europe closer to its lawyers?

European Law Review, No. 28, 2003. 763.

323 Anne PETERS: European democracy after the 2003 Convention, Common Market Law Review, No. 41, 2004. 37.

324 Roland BIEBER:The Citizens’ Initiative – a Source of Additional Legitimacy for the European Union.

In: J.M. BENEYTO – I. PERNICE (eds.): Europe’s Constitutional Challenges in the Light of the Recent Case Law of National Constitutional Courts. Baden-Baden, Nomos, 2011. 231.

78

értékelhető. A cikk különböző közvetlen demokratikus lehetőségeket határoz meg, így a polgárok és az érdekképviseleti szervezetek számára az Unió intézményei által biztosított véleménynyilvánítás lehetőségét az Unió bármely tevékenységéről [11. cikk (1) bekezdés], az intézmények által az érdekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal fenntartott nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet [11. cikk (2) bekezdés], a Bizottság által az érintett felekkel folytatott széles körű előzetes konzultációkat [11. cikk (3) bekezdés], illetve az európai polgári kezdeményezést [11.

cikk (4) bekezdés], amelynek részletszabályait külön rendelet határozza meg.

2009. május 7-én az Európai Parlament állásfoglalásban³²⁵ felkérte a Bizottságot, hogy terjesszen elő a polgári kezdeményezés megvalósításáról szóló rendeletre irányuló javaslatot. Az Európai Parlament az állásfoglalásban javaslatot tett az európai polgári kezdeményezésre vonatkozó részletszabályozás kialakítására, érintve a tagállamok minimális számát, a résztvevők alsó korhatárát és az eljárás menetét.³²⁶ A 2009. május 9-én közzétett³²⁷ Salzburgi Manifesztum üdvözölte az Európai Parlament állásfoglalását, és további javaslatokat fogalmazott meg a részletszabályozás kapcsán: felhívta a figyelmet arra, hogy a tagállamok egynegyedének minimális száma túlságosan szigorú követelmény lehet, valamint javaslatot tett az Európai Polgári Kezdeményezés Hivatal felállítására.³²⁸

Az Európai Bizottság még a Lisszaboni szerződés hatályba lépése előtt közzétette az európai polgári kezdeményezésről szóló zöld könyvét,³²⁹ valamint 2009.

novemberében konzultációs eljárást indított a polgári kezdeményezéről.³³⁰ A zöld könyv

325 Az Európai Parlament 2009. május 7-i állásfoglalása, a Bizottsághoz intézett arra vonatkozó felkéréssel, hogy nyújtson be a polgári kezdeményezés megvalósításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatot (2008/2169(INI))

326 ANTAL (2010) i.m. 41.

327 Az Initiative and Referendum Institute és az Austrian Institute for European Law and Policy.

328 ANTAL 2010, 43.

329 Európai Bizottság: Zöld könyv az európai polgári kezdeményezésről. Brüsszel, 2009.11.11., COM (2009) 622 végleges.

330 A konzultáció 325 közreműködő részvételével zajló online konzultációból, valamint 40 érdekelt fél meghallgatásából állt. – BÖTTGER – PLOTTKA (2016) i.m. 18. A konzultációról bővebben: BOUZA GARCÍA, Luis: New Rules, New Players? The ECI as a Source of Competition and Contention in the European Public Sphere. Perspectives on European Politics and Society, Vol. 13, No. 3, pp. 337-351, 2012. [a továbbiakban:

BOUZA GARCÍA (2012b) i.m.] 340-341.

79

részletezte az egyes megvitatandó kérdéseket.³³¹ A dokumentum nyomán a legfőbb vitás pontok mentén elkezdődtek a tárgyalások a Bizottság által beterjesztett tervezetről.³³²

A konzultáció eredményeként 2010. március 31-én a Bizottság beterjesztette javaslatát az európai polgári kezdeményezésről szóló rendeletről.³³³ Az Európai Parlament és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság a túlságosan szigorú információszolgáltatásra vonatkozó követelmények miatt továbbra is a rendelet felhasználóbarátabbá tételére szólított fel.³³⁴ A vitás kérdések nagy részét a tárgyalások során végül sikerült feloldani: a tagállamok jelentős száma alatt a tagállamok egynegyedét kell érteni, a befogadhatósági vizsgálatot a regisztrációs eljárás részévé tették,³³⁵ a kezdeményezés támogatására vonatkozó alsó korhatárt az európai parlamenti választáson való részvételhez kötötték és 12 hónapban határozták meg az aláírásgyűjtési időszak hosszát. Az információszolgáltatás (és különösen a személyi igazolvány adatainak megadása kérdésében) azonban nem sikerült megállapodniuk a tagállamoknak, így erre vonatkozóan eltérő szabályozás alakult ki a különböző tagállamokban.

A kompromisszum az intézményközi tárgyalásokon 2010. decemberében született meg, amelynek eredményeként fogadták el az európai polgári kezdeményezésről szóló 211/2011/EU rendeletet (a továbbiakban: régi EPK-rendelet).³³⁶ A rendelet 2012. április 1-én lépett hatályba, tehát e naptól lehetett benyújtani az első polgári kezdeményezéseket, és egészen 2019. december 31-ig, az európai polgári kezdeményezésről szóló új, 2019/788 rendelet hatályba lépéséig alkalmazták (ld. később).

331 A tagállamok számára vonatkozó küszöbérték; tagállamonkénti aláírások minimális száma; a polgári kezdeményezésben való részvétel alsó korhatára; a polgári kezdeményezés formája és szövegezése; az aláírások gyűjtésére, ellenőrzésére és hitelesítésére vonatkozó feltételek; az aláírásgyűjtésre vonatkozó határidő; a tervezett kezdeményezések bejelentése; a szervezőkre vonatkozó követelmények – átláthatóság és finanszírozás; a polgári kezdeményezések bizottsági vizsgálata; azonos kérdésekkel foglalkozó kezdeményezések. Ld.: ANTAL (2010) i.m. 45.

332A legvitatottabb kérdések voltak, hogy (i) mit jelent pontosan a „tagállamok egy jelentős száma”, (ii) milyen szükséges információkat kell begyűjteni az aláírásgyűjtés során, (iii) mennyiben kell meghatározni a polgári kezdeményt aláírásukkal támogató uniós polgárok minimális életkorát, (iv) az eljárás során mikor kell megvalósítani a polgári kezdeményezések befogadhatósági vizsgálatát, (v) lehet-e kötelező ereje a sikeres polgári kezdeményezéseknek, valamint hogy befogadhatóak-e azok a polgári kezdeményezések, amelyek a szerződések módosítására irányulnak – Ld. BÖTTGER – PLOTTKA (2016) i.m. 19-20.

333 Európai Bizottság: Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a polgári kezdeményezésről.

Brüsszel, 2010.3.31, COM(2010) 119 végleges.

334 BÖTTGER – PLOTTKA (2016) i.m. 20.

335 Ellentétesen a Bizottság azon javaslatával, miszerint az első 300 000, illetve a Tanács javaslatával, miszerint az első 100 000 támogató nyilatkozat összegyűjtése után vizsgálták volna meg a polgári kezdeményezés befogadhatósági kritériumait. A Parlament szerint ugyanis ez a vizsgálat túl kései lett volna és elrettentő hatást eredményezett volna a polgári kezdeményezések szervezőire.

336 Az Európai Parlament és a Tanács 211/2011/EU rendelete (2011. február 16.) a polgári kezdeményezésről. HL L 65, 2011. 03. 11., 1–22.

80