Az európai polgári kezdeményezések tartalmi követelményei

A javaslat tartalma és jogalapjainak megjelölése

Az EPK-rendelet II. melléklete meghatározza a polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételhez kötelezően benyújtandó információit (ld. korábban). A rendelet a polgári kezdeményezés kötelező elemeiként kizárólag ezeket elemeket követeli meg. A melléklet

492 Az EP 2015. október 28-i állásfoglalása, 32. pont; EGSZB 2016, 1.4.6.

493 DOUGAN (2011) i.m. 1844.

494 GLOGOWSKI – MAUER (2013) i.m. 14.

495 GLOGOWSKI – MAUER (2013) i.m. 15.

496 Piotr Maciej KACZYŃSKI: The European Citizens’ Initiative: A Proper Response from the Commission.

CEPS, Brussels, 2010. Letöltés helye:

https://www.ceps.eu/wp-content/uploads/2010/01/Commentary%20Citizens_initiative_PMK.pdf, letöltés ideje: 2019. november 19.

497 A Bizottság utánkövetés tekintetében fennálló szerepét illetően tehát jelentősebb változások nem következtek be a korábbi rendeletben foglaltakhoz képest, kizárólag a Bizottságot kötelező, intézkedések ismertetésére vonatkozó három hónapos határidő növekedett hat hónapra. Ami a Parlament szerepét illeti, az új EPK-rendelet csak azt rögzíti, hogy a Parlament értékeli a Bizottságnak a kezdeményezésre válaszul hozott és a közleményben felvázolt intézkedéseit [Új EPK-rendelet (27) preambulumbekezdés]. A Parlament saját maga részére javasolt kötelezettségei tekintetében a módosítási javaslatok nem az EPK-rendeletet, hanem a Parlament Eljárási Szabályzatát érintik, így azokat az Eljárási Szabályzat módosításával ültették át. (ld. az európai polgári kezdeményezés folyamatát ismertető részt.)

112

azonban nem írja elő minden jogalap kötelező jellegű megjelölését, csupán a Szerződések azon rendelkezéseit kéri megjelölni, amelyek a „szervezők megítélése szerint a javasolt fellépéssel kapcsolatosak.” Ez elméletben magában foglalja azt a lehetőséget is, hogy a szervezők egyáltalán nem jelölnek meg jogalapot.⁴⁹⁸ E kikötés a régi EPK-rendelet rendelkezésével is megegyezik.

A Bizottság 2009-es zöld könyvében felvetette annak lehetőségét, hogy a kezdeményezés tartalmazzon már egy jogszabálytervezetet vagy elég feltüntetni a kezdeményezés tárgyát és célját. A rendelet végül az utóbbi megoldást választotta. Több, nemzeti jog szerint működő napirend-kezdeményezéssel ellentétben a polgári kezdeményezés szervezőinek⁴⁹⁹ elég csupán általánosan megfogalmazva benyújtaniuk javaslataikat, nem szükségszerűen kész jogalkotási aktusra irányuló javaslat formájában.

Ez egyrészt könnyebbséget jelent a szervezőknek, másfelől azonban túlságosan széles kereteket ad az általánosságban megfogalmazott célok értelmezéséhez.⁵⁰⁰ Bár egy kész jogszabályjavaslat erős alapot jelenthet a későbbi tárgyalásokhoz, egy ilyen dokumentum megszövegezése komoly szakmai felkészültséget igényel, amelynek a legtöbb szervezői csoport vélhetően nincs birtokában⁵⁰¹ (ezzel együtt az EPK-rendelet lehetővé teszi egy ilyen javaslat csatolását a kezdeményezéshez).

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi aktus jogalapjának megválasztását objektív és bírósági úton felülvizsgálható körülményekre kell alapítani, amelyek közé tartozik a jogi aktus célja és tartalma.⁵⁰² A javasolt polgári kezdeményezés jogalapjaként meg lehet jelölni általános és különleges jogalapokat. Főszabály szerint a kezdeményezésekben különleges, lex specialis jogalapokat kell megjelölni, azonban meghatározhatók általános, lex generalis jogalapok is, amely kezdeményezések leginkább az uniós elvek és értékek megvalósulását célozzák. Sőt, a kezdeményezések esetlegesen pontos jogalap meghatározása nélkül is befogadhatóak.⁵⁰³ A Bizottság a Felelősségteljes hulladékkezelésért [Pour une gestion responsable des déchets, contre les

498 KARATZIA (2015) i.m. 518.

499 Olaszországban (Olasz Köztársaság Alkotmánya 71. cikk) és Ausztriában (Ausztria Alkotmánya 4. cikk (2) bekezdés) is kész törvényjavaslatot kell benyújtani a népi kezdeményezés keretén belül, ellenben a svájci népi kezdeményezés benyújtható általános javaslat formájában (initiative populaire générale). – Ld.

CUESTA-LÓPEZ (2012b) i.m. 14.

500 GLOGOWSKI – MAUER (2013) i.m. 11-12.

501 Antal Attila szerint ez „egyrészt kivitelezhetetlen, mivel nem minden civil kezdeményezés alkalmas egyből „jogiasításra”, másrészt pedig célszerűtlen is, mert egy polgári kezdeményezéshez kapcsolt jogszabálytervezet nem feltétlenül képes a finomszabályozásra.” – Ld: ANTAL (2010) i.m. 49.

502 Ld.: Anagnostakis k Bizottság-ügyben hozott másofokú ítélet, 67. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.

503 KARATZIA (2015) i.m. 518.

113

incinérateurs] kezdeményezést annak ellenére jegyezte be, hogy a szervezők jogalapként a Maastrichti szerződés cikkére hivatkoztak. Más esetben ugyanakkor ugyanazon jogalapra hivatkozó kezdeményezések ellentétes elbíráslásban részesültek a Bizottság által a befogadhatósági vizsgálat során.⁵⁰⁴ Ez annak fényében különösen problémás, hogy a Bizottság a befogadhatósági vizsgálat során pusztán jogi megfontolásokat mérlegelhet, az alapján kell döntenie a kezdeményezés nyilvántartásba vételéről. Az ugyanazon vagy hasonló jogi alapokon nyugvó kezdeményezések eltérő elbírálása szintén a Bizottság első vizsgálati lépcső keretén belül alkalmazott visszaélésszerű eljárására szolgáltatnak alapot.

Az EPK-rendelet nem tartalmaz taxatív listát a polgári kezdeményezés tárgya alól kivett témakörök tekintetében. Cuesta-López a rendeletből a beterjesztett polgári kezdeményezés koherenciáját és egységességét garantáló előírásokat hiányolja.

Példaként a svájci népi kezdeményezésben előírt követelményre hivatkozik, amelynek értelmében érvénytelen a népi kezdeményezés, amennyiben annak szövege nem felel meg a tartalmi egységesség elvének.⁵⁰⁵

A jogi aktusra irányuló javaslat, mint tartalmi követelmény – a „Stop TTIP” európai polgári kezdeményezés az Európai Unió Bíróságán

A polgári kezdeményezésben ezen felül jogalkotási aktusra irányuló javaslatot kell előterjeszteni. A Stop TTIP európai polgári kezdeményezés⁵⁰⁶ kapcsán azonban a polgári kezdeményezések tartalma vonatkozásában értelmezési kérdéseket vetett fel⁵⁰⁷ a „jogi aktus” fogalma.⁵⁰⁸ A Bizottság arra hivatkozva utasította el a nevezett polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételét, hogy nem tett javaslatot jogalkotási aktus elfogadására, hanem éppen ellenkezőleg, a jogalkotás megakadályozását indítványozta, vagyis a negatív megközelítés volt az oka a bejegyzés elutasításának.⁵⁰⁹ A Bizottság

504 Mind az End Ecocide, mind pedig a Together for a Europe free from legalised prostituition kezdeményezés az EUMSZ 83. cikkére hivatkozott jogalapként, előbbit bejegyzete, utóbbit azonban nem vette nyilvántartásba a Bizottság. – Ld.: KARATZIA (2015) i.m. 519-520.

505 CUESTA-LÓPEZ (2012b) i.m. 16.

506 https://europa.eu/citizens-initiative/initiatives/details/2017/000008_hu

507 Az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése értelmében az európai polgári kezdeményezés keretén belül a polgárok azt kezdeményezhetik, hogy „az Európai Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség.”

508 Az ECAS tanulmányában javasolja a „jogalkotási aktus” fogalmának pontos meghatározását, valamint azt, hogy pontosan mire is lehet egy polgári kezdeményezés keretén belül javaslatot tenni. – Ld. ECAS (2014) i.m.

509 KARATZIA (2015) i.m. 517.

114

szerint tehát nem jegyezhető be az a polgári kezdeményezés, amely a Bizottságot arra hívja fel, hogy ne nyújtson jogalkotási aktus elfogadására irányuló javaslatot.⁵¹⁰ Ezzel szemben a döntés ellenzői szerint a tárgyalások megszüntetésére vonatkozó javaslat beterjesztése a Tanács részére a Bizottság hatáskörébe tartozik, így hibás volt a bejegyzés elutasítása.⁵¹¹ A jogvita feloldása érdekében a szervezők semmissé nyilvánítás iránti keresetet nyújtottak be a Törvényszékhez. A Törvényszék ítéletében (Efler-ügy)⁵¹² a felperesek kérelmének adott helyt, egyértelműen kiállva az európai polgári kezdeményezés szabadsága mellett.

Az eljárás során a felperesek kifejtették: javaslatuk arra irányult, hogy felkérje a Bizottságot, terjesszen a Tanács elé egyrészt egy tanácsi jogi aktusra irányuló javaslatot a TTIP megkötésére adott tárgyalási felhatalmazás visszavonására, másrészt, egy további tanácsi jogi aktusra irányuló javaslatot arra vonatkozóan, hogy az ne engedélyezze a Bizottság részére a TTIP és a CETA aláírását és ez utóbbiak megkötését.⁵¹³ Törvényszék szerint a jogi aktus fogalmát úgy kell értelmezni, hogy az magában foglalja a nemzetközi megállapodások megkötése céljából tárgyalások megkezdésére felhatalmazó határozatokat is.⁵¹⁴ A Törvényszék szerint az Unió demokratikus életében való részvétel célja magában foglalja annak a lehetőségét is, hogy kérni lehessen a hatályban lévő jogi aktusok módosítását vagy megsemmisítését, különösen, mivel az európai polgári kezdeményezésre vonatkozó szabályozás nem tartalmaz olyan utalást, amely szerint a polgárok részvétele ne lenne elképzelhető valamely jogi aktus elfogadásának megakadályozása érdekében.⁵¹⁵ A Törvényszék tehát a polgároknak a demokratikus életbe történő minél szélesebb bevonását szem előtt tartva, nem sokkal a Minority SafePack-döntést követően (ld. alább) ismét megerősítette a polgári kezdeményezés felhasználóbarát jellegét, és mint ilyen, a polgári kezdeményezéssel kapcsolatos döntések új hullámába sorolható.⁵¹⁶

510 A javaslat arra irányult, hogy a Bizottság tegyen ajánlást a Tanács részére arra vonatkozóan, hogy az vonja vissza a TTIP tárgyalására adott felhatalmazást, és ne kösse meg a CETA‑t. A javaslat célja tehát a TTIP és a CETA megkötésének megakadályozása volt.

511 James ORGAN: Commission Blocks TTIP ECI and Public Debate. 2014. október 23. Letöltés helye:

http://www.citizens-initiative.eu/commission-blocks-ttip-eci-and-public-debate/, letöltés ideje: 2017.

05.15. [a továbbiakban: ORGAN (2014b) i.m.]

512 T-754/14. sz., Efler és társai kontra Európai Bizottság-ügyben 2017. május 10-én hozott ítélet (ECLI:EU:T:2017:323) [Efler-ügyben hozott ítélet]

513 Efler-ügyben hozott ítélet, 28. p.

514 Efler-ügyben hozott ítélet, 37. p.

515 Efler-ügyben hozott ítélet, 41-42. pont

516 Marco INGLESE: Positioning Efler in the Current Narrative of European Citizens‘ Initiatives. European Papers, European Forum, 1 August 2017. 6.

115

Irányulhat-e vagy eredményezheti-e a javaslat az elsődleges uniós jog módosítását?

Eltérő vélemények alakultak ki azzal kapcsolatban, hogy az európai polgári kezdeményezés jogi kerete megengedi-e a Szerződések módosítására irányuló kezdeményezés bejegyzését.⁵¹⁷ Az egyik megközelítés értelmében a Szerződések módosítására irányuló kezdeményezések beleeshetnek a Bizottság hatáskörébe az EUSZ 48. cikk (2) bekezdése⁵¹⁸ alapján.⁵¹⁹ Bouza García és Greenwood szerint kifejezetten semmi sem tiltja a szervezőknek, hogy az európai polgári kezdeményezés keretén belül a Szerződések módosítását kérjék a Bizottságtól.⁵²⁰ Ennek ellenére az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése alapján mégis arra a következtetésre kell jutnunk, hogy a Szerződések implicit módon kizárják az ilyen kezdeményezések bejegyzését.⁵²¹ Az európai polgári kezdeményezés elsődleges jogforrásának tekinthető szakasz ugyanis kizárólag a Szerződés végrehajtása érdekében teszi lehetővé a polgári kezdeményezés benyújtását.

Ezt a megközelítést támasztja alá az az érvelés, miszerint ha a tagállamok a Szerződések módosítsa során azt szerették volna elérni, hogy a polgári kezdeményezések a Szerződések módosítására irányulhassanak, vagy azt eredményezzék, akkor ennek megfelelő szövegezést választottak volna, és nem a Szerződések végrehajtásához szükségesség követelményét hangsúlyozták volna az EUSZ 11. cikkében.⁵²²

Ezzel szemben egy másik megközelítés szerint az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése nem zárja ki egyértelműen az EUSZ 48. cikk (2) bekezdésének alkalmazását a polgári kezdeményezések hatásköri korlátait illetően.⁵²³ Ezen az állásponton van a The ECI Campaign civil szervezet is, amely szerint az EUSZ 48. cikk (2) bekezdését ki lehet terjeszteni az európai polgári kezdeményezésre is.⁵²⁴ Az önrendelkezés mint emberi jogok

517 KARATZIA (2015) i.m. 513.

518 EUSZ 48 cikk (2): „Bármely tagállam kormánya, az Európai Parlament vagy a Bizottság javaslatot nyújthat be a Tanácsnak a Szerződések módosítására. A javaslatok egyebek mellett irányulhatnak a Szerződések által az Unióra ruházott hatáskörök bővítésére vagy szűkítésére. A javaslatot a Tanács továbbítja az Európai Tanácsnak, és arról értesíti a nemzeti parlamenteket.”

519 CUESTA-LOPEZ (2012a) i.m. 257, 259; AUER (2005) i.m. 79, 83.

520 Luis BOUZA GARCÍA – JustinGREENWOOD: What is a successful ECI? In: Maximilian CONRAD – Annette KNAUT – Katrin BÖTTGER (eds.): Bridging the Gap? Opportunities and Constraints of the European Citizens’ Initiative. Nomos, 2016. 158-159.

521 Ezt támasztja alá az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésének megfogalmazása, amely abban az esetben teszi lehetővé az európai polgári kezdeményezés benyújtását, ha az adott ügyben a „polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség”.

522 KARATZIA (2015) i.m. 514.

523 KARATZIA (2015) i.m. 514; ORGAN (2014) i.m. 438.

524 THE ECI CAMPAIGN: The ECI Campaign’s Position on Treaty Amendments. Letöltés helye:

http://www.citizens-initiative.eu/position-on-treaty-amendments/, letöltés ideje: 2019. november 24.

116

érvényesítése az EU-ban [Enforcing Self-determination Human Right in the EU] európai polgári kezdeményezés⁵²⁵ bejegyzését elutasító válaszában a Bizottság ugyanakkor kifejezetten ezzel szemben foglal állást.

Ennek ellenére egyes polgári kezdeményezések kapcsán, bár nem kifejezetten a Szerződések módosítására irányulnak, felmerülhet a Szerződések módosításának szükségessége a polgári kezdeményezésben foglaltak alapján.⁵²⁶ A Bizottság már 2012 júniusában állást foglalt egy ilyen kérdésben az Emeljük fel szavunkat a nukleáris energia ellen [My voice against nuclear power] európai polgári kezdeményezés kapcsán. Bár a kezdeményezés környezetvédelmi és az elővigyázatosság elvén alapuló javaslatokat fogalmazott meg, és nem irányult kifejezetten a Szerződések módosítására, a Bizottság álláspontja szerint sem az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése, sem az EUMSZ 24. cikke nem értelmezhető úgy, amely a Bizottságnak olyan polgári kezdeményezés bejegyzését tenné lehetővé, amely az elsődleges jog módosításához vezetne.⁵²⁷ Hasonló okok miatt utasította el a Bizottság Az önrendelkezés mint emberi jogok érvényesítése az EU-ban polgári kezdeményezést, amely az önrendelkezéshez való jog, mint emberi jog uniós jogrenden belül elhelyezését javasolta. A Bizottság ezekkel kapcsolatban megállapította, hogy az EUSZ 48. cikk (2) bekezdésében foglalt rendes felülvizsgálati eljárás az európai polgári kezdeményezés keretein kívül esik, mivel az csak az uniós szerződések végrehajtásához szükséges jogi aktusra irányulhat.⁵²⁸

Ezen joggyakorlat fényében felmerül a kérdés, hogy miért jegyezte be a Bizottság 2013 januárjában a Let Me Vote európai polgári kezdeményezést. A szervezők arra vonatkozóan fogalmaztak meg jogalkotási aktusra irányuló javaslatot, hogy a külföldön élő állampolgárok jogosultak legyenek részt venni a tartózkodásuk helye szerinti tagállam összes választásán. A szervezők tehát az uniós polgárok jogait rögzítő EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének módosítására tettek javaslatot, így a kezdeményezés az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésének tilalmába ütközhet. A szervezők jogalapként az EUMSZ 25. cikkét jelölték meg, amely lehetőséget biztosít a Tanács számára, hogy különleges jogalkotási eljárás keretében – az Európai Parlament egyetértését követően és egyhangú határozattal – rendelkezéseket fogadjon el a 20. cikk (2) bekezdésében felsorolt jogok megerősítésére és kibővítésére. Organ szerint a Bizottság meghúzott egy vonalat a bejegyezhető és a már

525 http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/non-registered/details/1175, letöltés ideje:

2017.01.25.

526 DOUGAN (2011) i.m. 1835.

527 KARATZIA (2015) i.m. 514.

528 Uo.

117

szerződésmódosítással járó polgári kezdeményezések között; erre példaként emeli ki a Bizottság eltérő hozzáállását az Az önrendelkezés mint emberi jogok érvényesítése az EU-ban és a Let Me Vote kezdeményezésekhez.⁵²⁹

Meglátásunk szerint, figyelemmel az EUSz 11. cikk (4) bekezdésének korábban kiemelt megfogalmazására, valamint általánosságban véve a hatáskörátruházás elvére, az európai polgári kezdeményezés nem irányulhat és nem is eredményezheti a Szerződések módosítását. A polgári kezdeményezések ilyen alkalmazása sértené a hatáskörátruházás és a tagállamok szuverenitásának elvét, hiszen a tagállamok erre irányuló kifejezett hozzájárulása nélkül a Szerződések kerete sérthetetlennek tekinthető.

529 ORGAN (2014a) i.m. 437-439.

118

2.4. Az európai polgári kezdeményezés működési problémái, a régi

In document Az európai polgári kezdeményezés különös tekintettel a nemzeti kisebbségek jog- és érdekvédelmére (Pldal 111-118)