1. Az őshonos nemzeti kisebbségek jogainak védelme és érdekeinek előmozdítása az
1.4. A nemzeti kisebbségek jog- és érdekvédelméről
A kilencvenes években kialakult európai és nemzetközi kisebbségvédelmi rendszerből hiányzik a kényszerítő erő, amely e normák érvényesülését a kormányokon számonkérhetné, és megvalósulásukat garantálná.210 A Keretegyezmény és a Nyelvi Karta kötelező erőjűek ugyan, de nincs megfelelő szankciós rendszer, így végrehajtásuk sincs megfelelően biztosítva. Ezek a dokumentumok az eddigiekben is meghatározó súllyal bírtak, azonban egy esetleges Európai Unión belül elfogadott, minden tagország számára kötelező erővel bíró, annak kikényszerítését is biztosító joganyag lehetne az az eszköz, amely tényleges megoldást jelenthetne az egyes európai kisebbségek problémáira. Az EU előnye más nemzetközi szervezetekkel szemben, hogy az uniós jog megfelelő politikai akarat esetén kógens és kikényszeríthető normákat fogadhat el a nemzeti kisebbségek védelme érdekében, amelyek valódi megoldást jelenthetnének a kisebbségek problémáira.
Ahogy erre azonban a korábbiak során részletesen kitértünk, az Európai Uniónak a nemzeti kisebbségek védelme tekintetében alapvetően nincs specifikus hatásköre,211 nincsenek általános kisebbségvédelmi szabályok, ekképpen nincs közvetlen eszköze a kisebbségi jogok védelmére. Az Európai Unió egyes szerveinek eljárásában megfelelő tartalmú dokumentumok születtek, soft law jellegük miatt azonban nem számítanak ténylegesen jogvédelmi eszköznek, leginkább politikai jelentőséggel bírnak. Ezek a rendelkezések nem biztosítanak hatáskört az Uniónak a nemzeti kisebbségek védelmére.
Hasonlóképpen, a kisebbséghez tartozó személyek jogának tiszteletben tartását az Unió alapvető értékeként meghatározó EUSZ 2. cikk, vagy az Alapjogi Charta nemzeti kisebbséghez tartozás alapján történő megkülönböztetést tiltó 21. cikke sem tekinthető kellően biztos alapnak a hatékony uniós kisebbségvédelmi keret kialakításához. Ez pedig azt jelenti, hogy a Szerződésekre csak közvetetten tudunk hivatkozni, míg a vonatkozó másodlagos jogforrások teljes mértékben hiányoznak.
Habár az uniós joganyagból hiányoznak azok a kisebbséghez tartozó személyek jogának tiszteletben tartásának érvényesítését elősegítő pontosító rendelkezések, amivel a tagállamokat rá lehetne szorítani az Unió ezen alapvető értékének betartására, az EUMSz a bevándorló kisebbségek vonatkozásában tartalmaz ilyen rendelkezést. Az
210 TABAJDI Csaba: Európa kisebbségei egyesüljetek! Lehetséges-e, hogy az Európai Unió létrehozza saját kisebbségvédelmi rendszerét? In: TABAJDI (2009) i.m. 47.
211 Ld. TOGGENBURG (2012) i.m. 85.
60
EUMSz 79. cikke értelmében ugyanis az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében intézkedéseket állapíthat meg „azoknak a tagállami intézkedéseknek az ösztönzésére és támogatására, amelyek a területükön jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedésének elősegítésére irányulnak.” Ez a jogalap a nemzeti kisebbségek vonatkozásában teljesen hiányzik.
Toggenburg felhívja a figyelmet arra, hogy hiába került be az Alapjogi Charta által az elsődleges uniós jogba kötelező erejű terminusként a „nemzeti kisebbség” fogalom, ha ehhez nem rendeltek hozzá pontosító rendelkezést.212
Mindezek fényében egyértelműen kijelenthető, hogy szükséges a nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatos uniós joganyag fejlesztése (jogvédelem előmozdítása). Elsősorban a már oly régóta követelt (legutóbb a kisebbségi jogminimum által szorgalmazott) másodlagos uniós jogforrás elfogadására lenne szükség, amely átfogó és kötelező jellegű védelmet biztosít a nemzeti kisebbségek védelmére. Erre az elsődleges uniós jog alkotmányos kerete lehetőséget nyújt.213 Ezt mozdíthatja elő a Minority SafePack, amely a hatályos joganyag kisebbségvédelmi vonatkozású módosítását tűzte zászlajára. Egyet tudunk érteni azzal a megállapítással, hogy hosszú távon nem elegendő az uniós alapelvekre hivatkozás. Ezek „nem pótolhatják a közvetlen kisebbségvédelem megteremtését, a jogilag kötelező és ellenőrizhető normarendszer és ellenőrző mechanizmusok kialakítását,”214 így mindenképpen szükséges egy átfogó uniós kisebbségvédelmi rendszer kialakítása. Ez azonban a politikai realitás alapján egy hosszabb politikai folyamat eredménye lehet, figyelemmel arra, hogy a jelenlegi jogi kereteket a Szerződések határozzák meg, így az attól való értékelhető elmozdulásra is csak a Szerződések módosításával kerülhetne sor.215
Általános vélekedésnek tekinthető, hogy az Unió nem csupán az átfogó és kötelező jellegű kisebbségvédelmi szabályozás megalkotását, de a kisebb volumenű nemzeti kisebbségvédelmi politikai törekvéseket is erős fenntartásokkal kezeli. Ezt az is alátámasztja, hogy a Bizottság eddig sohasem tűzte napirendjére a nemzeti kisebbségek európai uniós védelmét. E tekintetben szükséges az uralkodó politikai megközelítés megváltoztatása, az általános politikai ellenállás megszüntetése a nemzeti kisebbségek védelmével kapcsolatban (politikai érdekérvényesítés). Ez ugyanis előfeltétele a
212 TOGGENBURG (2012) i.m. 82-83.
213 TOGGENBURG (2012) i.m. 85.
214 TABAJDI (2009) i.m. 48-49.
215 BARTEN (2016) i.m. 110.
61
kisebbségvédelmi jogi keret bővítésének. Bár ez is alapvetően egy hosszútávú politikai és érdekképviseleti munka keretében érhető el, egyáltalán nem lehetetlen küldetés. A nemzeti kisebbségek védelme újra és újra az Unió napirendjére kerül. Elegendő visszautalnunk a közelmúltbeli európai parlamenti állásfoglalásokra, a Minority SafePack kezdeményezés sikerére vagy a nemzeti régiókról szóló polgári kezdeményezés Bíróságon aratott sikerére és a jelenleg is zajló aláírásgyűjtésre.
Mindezek fényében úgy tűnik, hogy az elmúlt időszakban sikerülhet megtörni az uniós intézmények merev ellenállását és esély kínálkozik arra, hogy fokozatosan teret nyerjen a gondolat, hogy az Európai Uniónak, mint szupranacionális aktornak, foglalkoznia kell a nemzeti kisebbségek kérdésével is. A kisebbségek védelme ugyanis
„nem lehet csupán egy adott államon belüli, ad hoc jellegű politikai megfontolás vagy gyakorlati kompromisszum eredménye, és nem lehet egyszerűen a nemzetközi konfliktusok elkerülésének eszközévé alacsonyítani. A kisebbségi jogok tiszteletének a kymlickai értelemben vett alapvető igazságosság („fundamental justice”) szempontjain216 kell alapulnia.”217
216 Nagy Noémi szerint ez azt jelenti, hogy a többnemzetiségű államokban (így a többnemzetiségű Európai Unióban is) mind az egyetemes emberi jogok, mind a csoporthoz tapadó jogok és a kisebbségi kultúrák különleges státusza biztosítva van. – hivatkozik: Will KYMLICKA: Universal Minority Rights? Ethnicities, No. 1, 2001. 21-23.
217 NAGY (2011) i.m. 13.
62