2. Az európai polgári kezdeményezés
2.3. Az európai polgári kezdeményezés jogi kerete az Európai Unióban
2.3.2. A sikeres polgári kezdeményezés követelményei
a) Mennyiségi és területi követelmények
Ahhoz, hogy egy európai polgári kezdeményezés érvényes legyen, kettős konjunktív feltételnek kell teljesülnie. Egyrészt az EUSZ 11. cikk (4) bekezdése értelmében legalább egymillió uniós polgár aláírása szükséges a polgári kezdeményezés érvényességéhez. A szükséges egymillió aláírás az Európai Unió tagállamai összlakosságának (az uniós polgárok) 0,2 százalékát jelenti, ami viszonylag alacsony számnak tekinthető az összlakosság és a napirend-kezdeményezésekkel kapcsolatos tagállami gyakorlatok fényében392 (abszolút számokban az európai polgári kezdeményezésre vonatkozó mennyiségi követelményeket azonban egyik ország előírása sem közelíti meg), ellenben az egymillió támogató aláírás összegyűjtése, különös tekintettel a hét tagállamot követelményül támasztó területi elemre, meglehetősen komoly feladatnak393 tekinthető.394
391 Európai Parlament Eljárási Szabályzata, 9. ciklus, 2019. július, 222. cikk (8) és (9) bekezdés
392 Az európai országokban fennálló napirend-jellegű kezdeményezések támogató aláírásaira vonatkozó mennyiségi követelményeket összehasonlítva megállapítható, arányaiban az európai polgári kezdeményezés az enyhébb követelmények közé sorolható. Míg Lettországban ez a szám kiugróan magas, hiszen a lakosság 10 százalékának támogató szavazata szükséges a napirend kezdeményezés érvényességéhez, Olaszországban ugyanez az arány pedig csupán 0,08 százalék, az összes többi ország tekintetében 1,47 százalék és 0,26 százalék közé esik ez az arány. – Ld: CUESTA-LÓPEZ (2012b) i.m. 11.
393 Ezt támasztja alá a polgári kezdeményezések statisztikája is, hiszen jelentős számú bejegyzett polgári kezdeményezés bukott el az aláírásgyűjtés fázisában.
394 Mi sem jelzi jobban, hogy mennyire nem egyszerű összegyűjteni egymillió aláírást, mint az Európai Szakszervezeti Szövetség (European Trade Union Confederation, ETUC) 2006-ban indított
próba-92
Ilyen volumenű aláírásgyűjtésre európai viszonylatban a korábbi időszakokat tekintve nem találunk példát. Bouza García és del Rió Villar szerint az európai polgári kezdeményezés politikai szempontból erősebb eszköz lehet, mint jogi relevancia szempontjából, mivel – tekintettel az Európai Unió demokratikus legitimációjának problémáira – a politika kevésbé teheti meg, hogy teljes mértékben figyelmen kívül hagyja egymillió uniós polgár kinyilvánított akaratát.395
A támogató aláírások gyűjtésére vonatkozó másik követelmény a területi elem, egy „földrajzi kvórum”,396, amely külön nehézséget jelent a mennyiségi követelményeknek való megfelelés során. Ez a területi követelmény önmagában kettős:
a rendelet egyrészt meghatározza, hogy mit kell érteni az EUSZ 11. cikk (4) bekezdésében foglalt „a tagállamok egy jelentős száma” alatt, vagyis hogy hány tagállamban kell összegyűjteni a támogató aláírásokat, másrészt előírja az egyes tagállamokból minimálisan összegyűjtendő aláírások számát is (ezt az EPK-rendelet I. számú melléklete tartalmazza). Ez a minimális tagállami kvóta azt akadályozza meg, hogy viszonylag kevés tagállam állampolgára dominálja az intézményt.397
Az EPK-rendelet szerint annak biztosítása érdekében, hogy a polgári kezdeményezés uniós érdeket képviseljen, ugyanakkor könnyen használható eszköz legyen, a polgári kezdeményezés aláíróinak legalább a tagállamok egynegyedéből kell származniuk.398 Auer szerint ez a területi elem egyértelműen az intézmény föderális jellegét erősíti.399 Az aláírások összegyűjtésére vonatkozó területi követelmények ugyanakkor az EPK-rendelet tárgyalási folyamata során mindvégig kiélezett viták tárgyát képezték.400 A Bizottság eredeti javaslatában a tagállamok egyharmadát javasolta, ezen az állásponton volt a Tanács is, az Európai Parlament viszont szintén az enyhébb megoldásra, a tagállamok egyötödére tett javaslatot. Az EPK-rendelet szerinti tagállamok
kezdeményezésének (petíciójának) bukása, amely annak ellenére nem tudta elérni az egymillió aláírást, hogy hatvan millió dolgozót képvisel egész Európában. – Ld.: BOUZA GARCÍA (2012a) i.m. 34.
395 BOUZA GRACIA – DEL RIÓ VILLAR (2012) i.m. 315.
396 KOMÁROMI (2017) i.m. 228.
397 ANTAL (2010) i.m. 47-48.
398 EPK-rendelet (9) preambulumbekezdés, 3. cikk (1) bekezdés
399 AUER (2005) i.m.
400 A Bizottság 2009-es zöld könyve három lehetőséget vázolt fe: (i) a tagállamok fele – ezt maga a Zöld könyv sem tartja megfelelőnek; (ii) a tagállamok ¼-e – míg a Bizottság azért nem támogatta, mivel meglátása szerint ez a szám túl alacsony, a Szalzburgi Manifesztum azért nem, mert túl magas; (iii) tagállamok 1/3-a – ezt a javaslatot támogatta a Bizottság. – Ld. ANTAL (2010) i.m. 47.
93
egynegyedére vonatkozó követelmény tehát az intézmények közötti kompromisszum eredménye.401
A rendelet szerint annak biztosítása érdekében, hogy a polgári kezdeményezések támogatása tekintetében hasonló feltételek vonatkozzanak az uniós polgárokra, e legalacsonyabb számoknak degresszíven arányosaknak kell lenniük.402 Az Európai Parlament mandátumainak tagállamok közötti szétosztása kapcsán alkalmazott degresszíven arányos, vagyis a kisebb tagállamokat felülreprezentáló megoldás az érvényességhez kötelezően összegyűjtendő támogató nyilatkozatok számában azonban a kisebb tagállamokat hátrányosan érintve érvényesül.403
b) Időbeli és személyi követelmények
Az EPK-rendelet időbeli korlátot határoz meg az aláírások gyűjtése tekintetében. Ennek értelmében a támogató nyilatkozatokat a polgári kezdeményezés nyilvántartásba vételétől számított legfeljebb 12 hónapon keresztül lehet gyűjteni. A 2019-ben elfogadott EPK-rendelet újítása egy szervezők aláírásgyűjtésre való felkészülési időszak lehetőségének biztosítása a szervezők részére. Ennek értelmében a szervezők egy általuk választott időpontban kezdhetik meg az aláírásgyűjtést, amely legfeljebb hat hónappal követheti a kezdeményezés nyilvántartásba vételét.404 Az időbeli korláttal kapcsolatban ezen felül további aggályok merültek fel, elsősorban annak kiterjesztése érdekében (ld. később).405
A rendelet ezen felül személyi követelményt is meghatároz a polgári kezdeményezés aláírójára vonatkozó alsó korhatár tekintetében.406 A polgári
401 A népi kezdeményezések támogató aláírásainak területi eloszlására vonatkozó követelmények tekintetében is találunk példákat a nemzeti alkotmányos rendszerekből. Romániában az alkotmányt módosító kezdeményezéseknek a közigazgatási területek legalább feléből kell érkeznie (a jogalkotási kezdeményezést pedig a közigazgatási területek legalább egynegyedének kell támogatnia), de az Amerikai Egyesült Államok több államában is gyakori a népi kezdeményezések támogató aláírásainak területi eloszlására vonatkozó követelmény (Alaszkában a választókerületek egynegyedéből kell származnia a támogató aláírásoknak, Arkansasban 75 megyéjéből 15-ből kell összegyűjteni az aláírásokat, Floridában 23 választókerületéből pedig 12-ből). – ld. CUESTA-LÓPEZ (2012b) i.m. 12.
402 EPK-rendelet (10) preambulumbekezdés
403 Míg például Németország lakossága mintegy 0,09 százaléknak aláírása kell a német minimum aláírásszám összegyűjtéséhez, addig Luxemburg esetében ez a szám ennek tízszerese, a lakosság mintegy 0,9 százaléka.
404 EPK-rendelet (20) preambulumbekezdés, 8. cikk (1) bekezdés
405 A támogató aláírások összegyűjtésére vonatkozó időbeli korlátozások tekintetében az európai összkép rendkívül színes képet mutat. Amíg a portugál napirend kezdeményezés támogató aláírásainak összegyűjtésére nincs kifejezett időbeli korlát, addig a többi ország napirend kezdeményezései esetében a legkülönbözőbb időkorlátokat láthatjuk – Szlovéniában 60 nap, Spanyolországban 9 hónap, a svájci népi kezdeményezés esetében 18 hónap. – CUESTA-LÓPEZ (2012b) i.m. 19.
406 Az aláíró a polgári kezdeményezést a kezdeményezés támogató nyilatkozatának kitöltésével támogató uniós polgár.
94
kezdeményezés támogatására vonatkozó alsó korhatárt az EPK-rendelet főszabály szerint az európai parlamenti választásokon való részvétel korhatárában407 állapítja meg.408 Amíg a régi EPK-rendelet nem engedett eltérést ettől az előírástól, az új EPK-rendelet már lehetővé teszi tagállamok számára, hogy nemzeti jogukkal összhangban a kezdeményezés támogatására jogosító alsó korhatárt meghatározhatják 16 éves korban. A régi EPK-rendelet felülvizsgálata során ez a kérdés kiemelt figyelmet kapott (ld. később).