kapcsolat
24Közfeladat-ellátás25
Az állami forrásokon túl a társadalom erőforrásainak (pénzének, tudásának, idejé-nek és munkájának) bevonása is szükséges a közfeladatok ellátásába. A közfeladat-ellátásban történő civil-nonprofit részvétel (KCR) tulajdonképpen a közfeladatok ellátásának társadalmasítása. A közfeladatokat ellátó szervezetek tipológiájára négy típust különböztethetünk meg26 (KCR-típusok):
a.) teljes feladatátvállalás: ez esetben teljes egészében megtörténik a feladat átvéte-le az állami, önkormányzati szervtől (pl.: iskola működtetése). Általában intéz-ményfenntartást jelent, s a vonatkozó központi költségvetési normatív támoga-tásra jogosultsággal jár együtt.
b.) Közreműködés a feladatban: ebben a kategóriában a közfeladat ellátásának csak valamely körülhatárolható része, funkciója kapcsán történik meg a közfeladat átvétel (pl.: a nappali ellátást nyújtó szociális otthonban a kulturális szolgálta-tásokat). Ez a konstrukció kevéssé elterjedt, mert a „kiszervezés” nem intéz-ményfenntartást, hanem feladatmegosztást jelent.
c.) Kiegészítő tevékenység: ez a típus egy már létező közfeladat bővülése okán alakulhat ki (pl.: az ifjúsági ház munkaerőpiaci tanácsadással bővíti tevékenységi körét).
24 A két szektort elsősorban az akaratérvényesítés módszere különbözteti meg, azaz a hatalom megléte, illetve ennek hiánya (szelíd akaratérvényesítés).
25 Természetesen közfeladatot nem csak nonprofit szervezet vállalhat át, hanem üzleti vállalkozás is, de ennek témánk szempontjából kisebb a jelentősége.
26 Az eredeti tanulmány (Bíró, 2005) nem négy, hanem öt szervezettípust különböztet meg, mi azon-ban az ötödik típus helyett önálló funkcióként tekintünk a civil kontrollra.
d.) Támogató tevékenység: ebben az esetben egy szervezet alkalmanként vagy rész-legesen tudja segíteni, támogatni a közfeladat-ellátást (iskola mellett, annak tá-mogatására létrejött alapítvány például).
A közfeladat ellátás (átadás) négyféle kapcsolaton keresztül finanszírozható:
a.) támogatásalapú kapcsolat: e körbe tartozik működési és programfinanszírozás a költségvetési, a költségvetési intézményi vagy a központi alapoktól, önkor-mányzatoktól (például az NCA-NEA, önkormányzati civil-nonprofit alapok, környezetvédelmi finanszírozás). Ez esetben támogatásnak azt a pénzügyi for-rást tekintjük, amelynek felhasználása során a civil-nonprofit szervezet kizárólag a maga nevében nyújt szolgáltatást másoknak (a támogatás műfajába tartoznak tehát a működési támogatások, valamint az olyan programtámogatások, amely-nek során a költségvetésből a civil-nonprofit szervezet működésére, tevékeny-ségének folytatására, vagy legfeljebb egy adott irányú és tartalmú szakmai tevé-kenység elősegítésére szolgál a forrás) (Bíró, 2005).
b.) Jogszabályalapú kapcsolat: a normatíva formájában a civil-nonprofit szervezetet megillető tevékenységi támogatásokat tekintjük ide tartozónak (iskolafenntar-tás, egészségügyi szolgáltatás vagy szociális ápolás normatívája stb.).
c.) Szerződéses kapcsolat: a közreműködői szolgáltatások ellenértékét (rendezvény megvalósításában, közfeladat költségvetési intézményi ellátásában funkciók átvállalása) és a polgári jogi szerződéses jogviszonyban kifizetett szolgáltatási értéket (bérlet, termék adás-vétele stb.) értjük ide. A támogatással ellentétben a szolgáltatási ellenérték esetében a megbízó azért szerződik a civil-nonprofit szolgáltatóval, mert saját közfeladat-ellátását akarja biztosítani. A szolgáltató, civil-nonprofit szervezet az állami szerv, önkormányzat, költségvetési intéz-mény közfeladat-ellátásában vesz részt.
d.) Kedvezményalapú kapcsolat: a jogszabály által biztosított kedvezményeket (ille-ték, vám, adó: leginkább ÁFA- visszatérítés, átengedett iparűzési adó, szakkép-zési hozzájárulás, innovációs járulék és az SZJA 1%-a) értjük ide.
Érdekvédelem, partnerség a döntéshozatalban A bevonásnak négy szintjét különböztethetjük meg:
Információbeszállítás
• : A tömeg-és választási pártok korában a civil-nonprofit szer-vezetek azok az információ-beszállítók, amelyek becsatornázzák, átszövik a tár-sadalmat, és továbbítják a társadalmi problémákat, támogatandó témákat. Az együttműködés e szintjén tulajdonképpen persze nem beszélhetünk közös dön-tésekről, mert a civil-nonprofit oldalnak legfeljebb javaslattevő szerepe van, azt sem garantálva, hogy valamennyi másik oldalon képződött információ hozzá-férhető.
Ellenőrzés
• : Ez esetben valamilyen döntési, esetleg vétójogosítványokkal felruház-zák a civil-nonprofit képviselőket.
Közös döntéshozatal (co-decision)
• : Ez esetben a civil-nonprofit szervezetek struktú-raalkotó tényezőként megkerülhetetlen szereplői a döntéshozatalnak, nélkülük tartalmi vagy eljárási okoknál fogva legitim döntés nem hozható.
Átadott döntés
• : Ez esetben az állam csak jogszabályi és átláthatósági kontrollt tart fenn magának (Bíró, kézirat).
Elismerési rendszerek – díjak
E kapcsolati forma kezdeményezője bármely akár nonprofit-civil, akár kormány-zati (akár üzleti oldali) szereplő lehet. Vannak állami díjak civileknek (pl.: civilbarát települések) és civil díjak az államnak (pl.: Nagy Testvér díj, Civil Citrom díj), de léteznek – ennél talán kisebb jelentőségű - céges díjak is civilek részére (pl.: Levis, Pannon példakép, CSR Hungary és Junior27 díj) és vannak civil díjak a cégek számá-ra (pl.: év adományozója). E díjak persze gyakorolhatnak pozitív, gerjesztő hatást mindkét szektorra, de az ilyen díjak díjazottakon túli – társadalomformáló – szere-pe sokszor erősen túlértékelt.
Önkormányzatok és nonprofit szervezetek28
Az állami és a nonprofit szektoron belül az önkormányzatokkal történő kapcso-lat sok egyedi jelleggel rendelkezik. Részben a közvetlenebb környezet, részben a funkciók (kontroll, szolgáltatás, részvétel) sokkal kevésbé letisztult formái jel-lemzőek az önkormányzati-nonprofit kapcsolatokra. Bár az önkormányzati testületek-hivatalok számára jogi kötelesség29, hogy feladataik körében támogas-sák a lakosság önszerveződő közösségeinek tevékenységét és együttműködjenek e közösségekkel, e feladat konkretizálása sok helyen korántsem teljes30. Pedig könnyen felismerhető a kölcsönös egymásrautaltság: az önkormányzatoknak szüksége van a civil-nonprofit szervezetekre (kötelező- és önként vállalt feladatok ellátása, kom-munikáció, a döntéshozatal előkészítése, megalapozottsága, szervezésben való rész-vétel stb.), a civil-nonprofit szervezeteknek pedig érdekük, hogy véleményükkel,
27 A CSR Hungary, illetve a CSR Junior díjak azon projektek elismerésére hozták létre, amelyek a jövő generációját segítik a felelősségteljes életben és felelős felnőtté, közpolgárrá, gazdasági döntéshozóvá válásban. A pályázati rendszerben kiosztott díjra nem csak cégek, hanem önkormányzat, civil sz-ervezet, közintézmény és sajtóorgánumok is pályázhatnak. A díj célja részben széleskörű publicitást adni a kiemelkedő egyéni és céges CSR teljesítménynek, részben példát mutatni nem csak a mostani, hanem a leendő gazdasági döntéshozók felé is, harmadrészt az ezzel kapcsolatos érték- és normar-endszert fejleszteni (www.csrhungary.eu).
28 E rész alapja az önkormányzatok egyes feladatainak megvalósítása a civil szervezetek által, kézirat.
29 2011. évi CLXXXIX., az önkormányzatokról szó törvény 6.§.
30 Ezen túl az önkormányzati feladatok átvállalását számtalan törvény, rendelet, utasítás szabályozza, általában az ágazati jogszabályokhoz kapcsolódóan, bár ezek a szabályok soha nem kötelezettség-ként, hanem lehetőségként biztosítják az önkormányzati feladatok kiszerveződését a civil szférához.
A jogalkotási gyakorlat az, hogy nem előzetesen születnek meg az irányokat biztosító jogszabályok, hanem a már elindult szolgáltatásokhoz kapcsolódóan, – a működés során fellépő problémákat kezelő – korlátozó jogszabályok jönnek létre, ami nehezíti a szolgáltatás tervezését, és nem tudja garantálni a kiszámíthatóságot, illetve fenntarthatóságot. Ezek a követő szabályok legtöbb esetben a civil szer-ve zet számára jelentenek korlátozásokat illetszer-ve sokszor egy korábbi gyakorlat szigorítását (az önkor-mány zatok egyes feladatainak megvalósítása a civil szervezetek által, kézirat).
észrevételeikkel, tetteikkel befolyásolják a helyi döntéshozatalt. Ugyancsak kölcsö-nös egymásrahatás érvényesül a két szektor között, bár a civil-nonprofit szektor hatása itt sokkal gyengébb és áttételesebb az önkormányzatira, mint viszont. Mind-amellett egyre több helyen valósul meg a civil-nonprofit feladatellátás31, amelynek hatására összességében nő a szolgáltatások színvonala, a szolgáltatásba bevon-tak köre és kialakult a személyre szabott szolgáltatások rendszere. A leggyakrabb együttműködések közszolgáltatások kapcsán, vagy a lakókörnyezet életfeltételeinek javítását szolgáló területeken jön létre (pl. szociális alapszolgáltatások, gyermekvé-delem, egészségügy, oktatás, környezetvégyermekvé-delem, közművelődés, sport, foglalkozta-tás, bűnmegelőzés, lakosság ellátásához kapcsolódó szolgáltatások, vidékfejlesztési programok, idegenforgalmi feladatok ellátása, foglalkoztatás, településfejlesztés stb.) (Az önkormányzatok egyes feladatainak megvalósítása civil szervezetek ál-tal, SZMM, http://www.szmm.gov.hu/civil_tananyag/tananyag/civil_onk_kapcs/
index.html).
A feladatkihelyezés kevésbé bürokratikus és sokszor olcsóbb gazdálkodást tesz lehetővé, miközben szélesebb felhasználói kört és újabb forrásokat képes elérni egy civil-nonprofit szervezet. A szervezeteket jellemző nagyobb innovativitás, kre-ativitás, változatosság és nagyobb komplexitás emberközelibb működést tesz le-hetővé. A civil-nonprofit szervezetek kapcsolat- és hálózat építő képessége, köre jól kiegészíti az önkormányzatét, és lehetővé tesz hatékony együttműködéseket és szinergiákat ott is, ahol az önkormányzat önmagában erre nem képes, emellett köl-csönös tanulási lehetőségeket teremtett a két szektor számára32.
A civil-nonprofit szférában emellett könnyebben megoldható a részmunkaidő, a megbízási jogviszony létesítése stb, így rugalmasabb feladat-ellátási rendszer és méret-hatékony intézményi struktúra alakítható ki. Az önkormányzatnak nem szükséges az infrastrukturális hátteret biztosítani, miképp a speciális szaktudást, a feladatellátáshoz szükséges szakmai ismerteket és a napi teendőkhöz szükséges feltételeket sem. Emellett a civil-nonprofit szervezetek számára is lehetőség nyílik a szervezet céljainak beteljesítésére és az önfenntartáshoz szükséges stabilitás meg-teremtésére, segít a szakmai fejlődési pálya megtalálásában.
31 A közös/átadott feladatellátás lehetséges dimenziói:
Együttműködés rendszeressége: az alkalmi jellegű együttműködés, ami legtöbbször egy-egy
prog-• ram tervezésére, végrehajtására vonatkozik (iskolai rendezvény lebonyolítása, egészségügyi felvilá-gosító program) az állandó együttműködésig.
Feltételrendszer kidolgozottsága: a nem rögzített feltételrendszertől, ami viszonylag laza kereteket
• ad, sokszor értékelés-monitoring nélkül (adott célcsoport tagjainak információhoz juttatása, külön-böző programszervezés) a részletesen rögzített együttműködésig.
Finanszírozás módja: normatívával vagy nem normatív alapon finanszírozott feladat.
•
32 A többcélú kistérségi társulási feladatok ellátásánál ugyancsak lehetőség van a civileknek történő feladatátadásra. Főként azért, mert a kistérségi társulások intézményrendszere korábban nem alakult ki, így nem kell a feladatátadáshoz egy már meglévő, beágyazott struktúrát felszámolni vagy áta-lakítani.
Ugyanakkor a civil-nonprofit szervezetekre nem vonatkoznak kedvezőbb szabá-lyok a feladatátvállalás kapcsán, mint a piaci szereplőkre (közbeszerzés, forgalmi adó stb), sőt ma feladatátvállalási szerződést csak közhasznú civil szervezettel lehet kötni. Az önkormányzatok magatartása is sokszor kétértelmű: nehezen rúgnak fel egy felemásan, de működő rendszert, amit tovább tetéz az ún. „státuszpánik” és a bizalmatlanság, hiszen számukra nem átlátható, ellenőrizhető a civil világ, mások az eljárások, a problémák megközelítései, a munkastílus. Az önkormányzat csök-kenő irányítói, ellenőrzői szerepe ellene hat az együttműködésnek, s az is, hogy a feladatátadással a szolgáltatási sztenderdek, a monitoring, a pályáztatási rendszer kiépítése is szükségessé válik. Nem növeli a bizalmat a civil-nonprofit szervezetek sokszor végiggondolatlan feladatátvállalási ajánlkozása és krónikus tőkehiánya sem.
Hovatovább a civil-nonprofit szervezeti lét okán a hosszú távú megbízhatóság nem mindig garantált, hiszen a civil-nonprofit szolgáltató egyik napról a másikra „kivo-nulhat”, feladat-ellátási válságot teremtve ezzel, rákényszerítve az önkormányzatot az azonnal új szolgáltatási rendszer kiépítésére. Így a feladatellátás kötelezettséget is jelent a szervezet számára - hiszen olcsóbb, jobb, emberibb szolgáltatást várnak el a civilektől. A szervezet emellett ki van szolgáltatva az önkormányzati politikai erőviszonyoknak, lobby érdekeknek és nagy a veszélye, hogy egyre jobban elbü-rokratizálódik, függősége alakul ki az önkormányzattal szemben, amellyel együtt elveszíti a változásokra való érzékenységet.