Egy speciális eset: az egyházi fenntartásba átadás

A kapacitásszabályozás múltbani alakulásának ismertetését ki kell egészíteni egy sajátos kérdéskörrel: a szociális szolgáltatás egyháznak történő átadásával.

A szociális szolgáltatások fenntartói szerkezete öt elemű. Szolgáltatást működtethet maga az állam, a települési önkormányzat, az egyház és a non-profit civil szervezetek (egyesületek, alapítványok), valamint a for-profit gazdasági társaságok. Egyházi szolgáltatásátadásnak azt az esetet nevezzük, amikor az állam, az önkormányzat vagy valamely civil fenntartó az általa fenntartott intézményt, szolgáltatást, vagy annak egy részét (meghatározott mennyiségű férőhelyet egyházi jogi személy fenntartásába ad át.²⁷⁹ Egyházi fenntartásnak minősül, ha maga az egyház vagy annak valamely belső egyházi jogi személye gyakorolja a szociális szolgáltatás tekintetében a fenntartói jogokat. Ezért nem minősül egyházinak az az intézmény, amelyet valamelyik egyházközség által alapított alapítvány működtet: ezt alapítványi fenntartású civil intézményként kezeli a szabályozás.

Első ránézésre kérdés, hogy az egyházi jogi személynek történő kapacitásátadás miért kerül a kapacitásszabályozás rezsim általános szabályai alá. Hiszen az átadó fél kapacitásai éppen akkora volumennel csökkennek, amekkorával az átvevő egyházi fenntartó kapacitásai növekednek, így országosan az adott szolgáltatás teljes volumene nem növekszik.

Az, hogy az egyházi átadások tekintetében korábban érvényesültek kapacitásszabályozási elemek, azzal függ össze, hogy az egyházi fenntartó az általa ellátott után nem csak normatív állami támogatást kap, hanem ezen túl egyházi kiegészítő támogatást is.²⁸⁰ Az egyházi kiegészítő támogatás jogszabályi alapja az egyházfinanszírozási törvény, amely kimondja, hogy az egyházi jogi személy által ellátott nevelési-oktatási, felsőoktatási, egészségügyi, karitatív, szociális, család-, gyermek- és ifjúságvédelmi, kulturális vagy sporttevékenységek központi költségvetésből történő finanszírozása az állami és helyi önkormányzati intézményekkel azonos szempontok szerint, azokkal azonos mértékben történik.²⁸¹ Az

279 Az egyházi fenntartó fogalmát az Szt definiálja. (Szt. 4.§ (1) mb))

280 Ennek mértéke 2018-ban 76,2%. Lásd: 2017. évi C. törvény Magyarország 2018. évi központi költségvetéséről 41.§ (2) bekezdés

281 1997. évi CXXIV. törvény az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről 5.§ (1) bekezdés

132

azonos mértékű finanszírozás követelménye pedig azt jelenti, hogy amennyivel az állami és az önkormányzati fenntartók kiegészítik fenntartott intézményeik költségvetését saját bevételeikből, ugyanilyen arányban részesülnek az egyházi fenntartók is kiegészítő támogatásban a központi költségvetésből. Ebből következik, hogy az egyházi fenntartónak történő átadás a költségvetés számára többletkiadással jár. Ezért a jogalkotó az egyházi átadásokat olykor bizonyos feltételekhez kötötte, s ezek a feltételek bizonyos szempontból besorolhatók a kapacitásszabályozási eszközök közé.

A 90-es években a szociális szabályozás nem tartalmazott olyan elemeket, melyek az egyházi átadások során érvényesíteni kellett volna. Az első ilyen elemek a 2000-es évek elején jelentek meg. Az első kísérlet arra irányult, hogy az egyházak csak akkor bővíthessék alapellátási kapacitásaikat, ha az ellátási felelősséggel felruházott illetékes önkormányzat nem szervezi meg az adott szolgáltatás biztosítását, hanem egyházi fenntartóval kötött ellátási szerződéssel biztosítja azt.²⁸² Az Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést megsemmisítette.²⁸³ Az Alkotmánybíróság indoklása szerint „a szociális törvény új rendelkezése azzal a feltétellel teszi lehetővé az állami támogatást biztosító ellátási szerződés megkötését, ha a települési önkormányzat az alapellátási feladatokat nem, vagy nem teljes mértékben látja el. Amennyiben a települési önkormányzat az alapellátási feladatokat ellátja, akkor nem köthet ellátási szerződést az egyházi intézményfenntartóval. Az ellátási szerződés megkötése nélkül az egyházi intézményfenntartó akkor sem kap állami támogatást, ha az általa nyújtott közszolgáltatásra az állampolgárok részéről igény van, vagyis az állampolgár az egyházi közszolgáltatás igénybevétele mellett dönt.”²⁸⁴ Ez pedig a Vatikánnal kötött nemzetközi szerződésbe ütközik,²⁸⁵ mert nem lehet helyi önkormányzat döntésétől függővé tenni az egyházi fenntartású szolgáltatások finanszírozását.

A második kísérlet a 2000-es évek közepén következett és alapvetően az önkormányzatok azon törekvésének igyekezett gátat szabni, hogy szociális intézményeiket egyházi fenntartónak átadják. A normatív állami támogatás csak részben fedezte az önkormányzatok kiadásait, és minél kevesebb saját bevétellel rendelkezett az önkormányzat, annál nagyobb lyukat ütött költségvetésén a szociális szolgáltatások működtetése. Ezért különösen a

282 2003. évi IV. törvény az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról 35.§, amely 2003. február 15-től lépett hatályba

283 Lásd: 15/2004. (V. 14.) AB-határozat

284 Lásd: 15/2004. (V. 14.) AB-határozat 2.3.1 pont

285Lásd 1999. évi LXX. törvény a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni természetű kérdésről 1997. június 20-án, Vatikánvárosban aláírt Megállapodás kihirdetéséről

133

költségvetési nehézségekkel rendelkező önkormányzatok egyre inkább szerették volna kapacitásaikat átadni valamelyik egyháznak. Az egyházi kapacitások ilyen módon történő növekedését kívánta fékezni az a módosítása a szociális törvénynek, amely 2006 januárjától lépett hatályba.²⁸⁶ A módosítás szerint amennyiben helyi önkormányzat vagy társulás a fenntartásában működő szolgáltatót, intézményt jogutódlással egyházi jogi személy fenntartásába adja át, az egyházi kiegészítő támogatást a helyi önkormányzat, illetve a társulás köteles a központi költségvetésnek két éven keresztül - folyamatosan - megtéríteni.

Ezzel a rendelkezéssel kívánták ellenérdekeltté tenné az önkormányzatokat abban, hogy átadják szolgáltatásaikat egyházi fenntartásba. Az egyházi kiegészítő normatívának 24 hónapon keresztül történő megfizetése még a jelentősebb bevételekkel rendelkező önkormányzatok számára is elriasztónak bizonyult. A szabály alól elvileg ki lehetett volna bújni úgy, hogy az önkormányzat megszünteti a szolgáltatást, másnap az egyházi fenntartó ugyanott ugyanazok számára megnyitja. Ezért a rendelkezés tartalmazott egy kiegészítő szabályt is:akkor is fizetnie kell a helyi önkormányzatnak, illetve a társulásnak 24 hónapig, ha a fenntartásában működő szolgáltató, intézmény megszűnésétől számított három hónapon belül egyházi jogi személy új szolgáltatót, intézményt hoz létre, feltéve, hogy a) a megszűnt és a létrehozott szolgáltató, intézmény ellátottainak legalább ötven százaléka azonos, valamint b) a megszűnt és a létrehozott intézmény ugyanabban az ingatlanban működik.²⁸⁷

A harmadik kísérlet a 2000-es évek végén következett és alapvetően az üzleti egyházak térnyerése hívta életre. Mivel a rendszerváltás óta hatályban lévő egyházi törvény meglehetősen laza feltételekhez kötötte az egyház alapítását, ezért sok, alapvetően for-profit tevékenységre létrejött társaság alakult egyházzá, így jutva különféle előnyökhöz. Az üzleti egyházak a szociális szolgáltatások területén is megjelentek, és megkíséreltek átvenni intézményeket önkormányzatoktól. Még fontosabb folyamat volt az, hogy a jelentős működési nehézségekkel rendelkező civil fenntartók is szerették volna átadni szolgáltatásaikat egyházi fenntartásba. Számos alkalommal fordult elő, hogy egy civil fenntartó (pl. egyesület) alakult át üzleti egyházzá, s működtette tovább ugyanazt a szolgáltatást, csak most már másfélszer akkora állami támogatásból. Az egyházi kapacitások ilyen módon történő növekedését kívánta fékezni az a módosítása a szociális törvénynek, amely 2010 januárjától lépett hatályba.²⁸⁸ A módosításnak két fontosabb eleme volt. Az egyik az önkormányzati illetve társulási átadás esetén kettőről öt évre növelte azt az

286 Szt. 127/A.§

287 Szt. 127/A. § (2) bekezdés

288 Szt. 127/A.§

134

időszakot, amíg a kiegészítő támogatást az átadónak meg kell térítenie. A 24 hónapról 60 hónapra emelt visszatérítési időszak miatt még azoknak az önkormányzatok is elvetették átadási terveiket, amelyek jelentős saját bevétellel rendelkezve hajlandóak lettek volna két évig fizetni. A módosítás másik eleme a civil fenntartótól egyházi fenntartónak történő átadását esetét kötötte meglehetősen szigorú feltételhez. Eszerint ha a nem állami fenntartó a fenntartásában működő szolgáltatót, intézményt egyházi fenntartónak adja át, a nem állami fenntartó köteles az egyházi kiegészítő támogatás öt évre számított átalányösszegét a központi költségvetésnek megtéríteni.²⁸⁹ A civil fenntartó tehát ugyanúgy az egyházi kiegészítő támogatás hatvan hónapnyi összegét volt köteles megfizetni az államnak, mint az önkormányzat. Ha az önkormányzatokkal kapcsolatban azt mondtuk, hogy ez a rendelkezés jelentősen megnövelte átadással kapcsolatos nehézségeiket, akkor a civil fenntartókkal kapcsolatban azt kell mondanunk, hogy számukra teljességgel lehetetlen volt teljesíteni ezt a feltételt, hiszen semmilyen jelentős pénzügyi, vagyoni háttérrel nem rendelkeztek. Sőt, a civil fenntartókra vonatkozó szabály egy tekintetben szigorúbb volt az önkormányzati fenntartókra vonatkozóaknál: a civil fenntartónak a visszatérítendő összeget nem hatvan hónapon keresztül, havi részletekben kellett teljesítenie, hanem egy összegben átadáskor, hiszen a módosítás kimondta: „a teljes átalányösszeg megfizetéséig a fenntartóváltozás, illetve az új szolgáltató, intézmény nem engedélyezhető”.²⁹⁰

2010-ben az új kormány úgy ítélte meg, hogy az egyházi kapacitások bővülésének fent ismertetett általános akadályai azokat a fejlesztéseket is gátolják, amelyek a szociális szolgáltatási rendszer számára hasznosak lehetnének, ezért az átadási szabályokon oly módon lazított, hogy kiemelte alóla a nagy, társadalmilag nagy mértékbe beágyazott, több évszázados múlttal és szociális szolgáltatási hagyománnyal rendelkező egyházakat. Ez a módosítás 2010. augusztus 18-i hatállyal rendelte el, hogy nem kell az egyházi kiegészítő támogatást megtéríteni, ha a fenntartó egyház, illetve az az egyház, amelynek az egyházi fenntartó az önálló szervezete vagy szervezeti egysége, a Kormánnyal a szociális feladatok ellátására is kiterjedő megállapodást kötött, ideértve a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni természetű kérdésről 1997.

június 20-án, Vatikánvárosban aláírt Megállapodás alapján a Magyar Katolikus Egyházat is.²⁹¹ Ez a rendelkezés egészen 2012-ig volt hatályban, onnan kezdve a kapacitásbefogadás

289 Szt. 127/A. § (4) bekezdés

290 Szt. 127/A.§ (4) bekezdés

291 Szt. 127/A. § (6) bekezdés

135

9.4. fejezetben ismertetett új rendszerének indulása miatt már nem volt rá szükség. Másrészt azért sem volt már szükség ilyen típusú szabályozásra, mert az üzleti egyházakkal kapcsolatos visszásságoknak (nem csak) a szociális ellátások területén az új egyházügyi törvény véget vetett.²⁹²

9.6. Összegzés

A kapacitásszabályozás léte és módja a közfinanszírozásban részesülő szolgáltatások esetében kulcsfontosságú, hiszen ideális esetben a rászoruló emberek szükségletei és a rendelkezésre álló szolgáltatási kapacitásokat illeszti össze, segít az állami támogatás célzottságának javításában, mérsékeli a szolgáltatási kapacitások területi egyenetlenségeit, és a szolgáltatásokhoz történő hozzáférés esélyeit növeli a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok esetében.

Épp ezért nehezen magyarázható, hogy a rendszerváltás után született átfogó szociális szabályozás miért nem alkalmazta ezt az eszközt, és miért csak akkor került be a szabályozásba, amikor már egyes szolgáltatási területeken „égett a ház” és komoly problémák mutatkoztak. A legvalószínűbb magyarázat az, hogy az 1993-as szociális keretszabályozás intuitíve a korábbi tanácsi rendszer ellátási logikáját vette alapul, amelyben egyházi, civil vagy más nem-állami fenntartó nem vagy alig jutott szerephez. Az 1993-as törvény ugyan megnyitotta az utat az egyházi és a nem-állami fenntartók szolgáltatás-alapítási és –működtetési szándéka előtt, de akkoriban mindenki úgy kalkulált, hogy a szolgáltatási piacnak ez a szegmense mindig is periferikus marad, a későbbiekben is csak kiegészítő jellege lehet az önkormányzati ellátáshoz képest. A szociális törvényben az elsődleges és a másodlagos ellátási kötelezettség telepítése is erre mutat.

Így a szabályozást felkészületlenül érte a 2000-es évek első harmadától elinduló tendencia, amely az alacsony belépési korlátokkal rendelkező szolgáltatási területeken – kihasználva a gyenge ellenőrzést és a tág jogosultságszabályozást – jelentősen megemelte a férőhelyszámokat, és amely előbb-utóbb beleütközött a költségvetési finanszírozhatóság korlátaiba. 2006-tól kezdődően több kísérlet is történt a kapacitásszabályozás kialakítására, míg 2012-től a jelenleg is hatályos rendszer elindult. Érdemes lenne megvizsgálni, hogy a kapacitásbefogadási rendszer bevezetése óta az egyes szolgáltatások esetében megyei

292 Lásd: 2011. évi CCVI. törvény a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról

136

bontásban miként alakultak a célcsoport meghatározott egységére jutó kapacitásvolumenek, mert valójában ezzel lehet igazolni, hogy a kapacitásszabályozás nem csak egy bürokratikus eszköz, hanem valóban képes a szociális szükségletekhez igazítani a szolgáltatásokat.

137