7. Az egyházi szociális szolgáltatások szabályozásának alkotmányos elemei
7.2. Alaptörvényi és egyházügyi törvényi keretek
Az egyházi intézmények működésének jogi szabályozási környezetének bemutatását az Alaptörvénnyel kell kezdenünk. Az egyházi intézmények működése a modern jóléti államban az egyház szabad működésén alapszik, az egyházak szabad működése pedig a vallás- és lelkiismereti szabadság alkotmányos és intézményi garanciáin. Az Alaptörvény kimondja, hogy „mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához”
és hogy „ez a jog magában foglalja a vallás vagy más meggyőződés szabad megválasztását vagy megváltoztatását és azt a szabadságot, hogy vallását vagy más meggyőződését mindenki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján vagy egyéb módon, akár egyénileg, akár másokkal együttesen, nyilvánosan vagy a magánéletben kinyilvánítsa vagy kinyilvánítását mellőzze, gyakorolja vagy tanítsa”.159 Az Alaptörvény a vallásszabadság garanciái között említi, hogy az azonos hitelveket valló emberek vallási közösségeket hozhatnak létre.160
159 Alaptörvény VII. cikk (1) bekezdés
160 Alaptörvény VII. cikk (2) bekezdés
88
Az állam és az egyház elválasztásának az elvét is rögzíti az Alaptörvény, amikor kimondja, hogy az állam és a vallási közösségek különváltan működnek.161 A különvált működésmód tartalmát az Alkotmánybíróság határozta meg:162 a) az állam és az egyház nem kapcsolódhatnak össze intézményesen; b) az állam nem azonosíthatja magát egyik egyház tanításával sem; c) az állam nem avatkozhat az egyház belső ügyeibe; d) az állam nem foglalhat állást hitbeli igazságok kérdésében.
A magyarországi modellben az állam és az egyház szétválasztásának elve mellett hangsúlyosan jelenik meg az államnak és az egyháznak a közjó előmozdítása érdekében megvalósított együttműködése. Ezt már az Alaptörvény is rögzíti:163 az állam és a vallási közösségek a közösségi célok elérése érdekében együttműködhetnek. Éppen az együttműködés szintje az egyik olyan tényező, amely a vallási közösségeket differenciálja.
A társadalmi célok megvalósításában a legszorosabb együttműködés a vallási közösségek között a bevett egyházakkal valósul meg, ezért az állam számukra sajátos jogosultságokat biztosít.164 Az egyház szolgálatának egyik alapeleme a diakónia, a szeretetszolgálat, a segítő tevékenység, amely nem korlátozódik az egyház tagjaira, hanem azon túl is kifejti pozitív hatását, ezért társadalmi szempontból az egyház szolgálata elősegíti a szociális védelem erősítését, a társadalmi kohézió erősítését, ez pedig megalapozza azt, hogy a közjó érdekében az állam együttműködjön az egyházzal, sőt: támogassa társadalmi szempontból értékes és hasznos szolgálatát.
A 2011 óta hatályos Alaptörvény életbe lépése előtti két évtizedben mind az alkotmány, mind az egyházakkal kapcsolatos törvényi szabályzás rendkívül liberális volt, elsősorban az egyházalapítás területén. És ez nagyban befolyásolta a szociális szabályozás módosításait is.
A rendszerváltást követő egyházi törvény, melyet parlament 1990. február 8-án fogadott el, a lelkiismereti és vallásszabadságról, és az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvény, a vallásszabadság, illetve a többi meghatározó egyházügyi alapelv rögzítése terén jelentős eredményeket ért el, ugyanakkor sikertelen volt a sajátos jogokkal visszaélő, valójában vallási tevékenységet nem végző, csupán az ebből eredő (alapvetően anyagi, részben pedig az állami ellenőrzés elmaradásából származó) előnyöket kihasználni kívánó szervezetek elleni fellépés tekintetében. Bár a törvény sok tekintetben progresszív volt, mégis az egyházalapítás rendkívül tágan meghúzott lehetőségeinek köszönhetően az egyházak száma
161 Alaptörvény VII. cikk (3) bekezdés
162 4/1993. (II. 12.) AB-határozat
163 Alaptörvény VII. cikk (4) bekezdés
164 Alaptörvény VII. cikk (4) bekezdés
89
folyamatosan növekedett, 2011-ben már 406 egyház működött Magyarországon. Az egyházak számának felfutásában fontos szerepet játszott az, hogy az egyházi szociális intézmények kiegészítő támogatást kapnak ellátottjaik után, ezért sok civil szervezet vedlett át egyházzá a 2000-es évek közepén a különböző többlettámogatások és kedvezmények elnyerése érdekében. Ezért is volt fontos 2011-ben az új Alaptörvény és az ennek nyomán születő új egyházügyi törvény, amely véget vetett a káros folyamatoknak.
A 2011-ben benyújtott egyházügyi törvényjavaslat elsődlegesen azt a célt tűzte maga elé, hogy felvegye a küzdelmet a kedvezményeket biztosító szabályokkal visszaélőkkel szemben. A 2012-től hatályos szabályozás végső soron azonban nem a megfelelő, a hazai és a nemzetközi gyakorlatban elfogadott, az általános alkotmányos elvárásoknak, szempontoknak megfelelő eszközöket választotta e támogatandó, sőt szükséges cél elérése érdekében. Ezért sok kritika érte az egyházügyi törvényt az Alkotmánybíróság részéről az Országgyűlés egyházak elismerésében betöltött szerepe, a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jog sérelme miatt, valamint az Európa Tanács Velencei Bizottsága, illetve a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága részéről az egyenjogúság sérelme, az Országgyűlés hatásköre, a korábban megszerzett egyházi státus és privilégiumok megvonásában rejlő jogsérelem miatt.
A jelenlegi alkotmányos keretről átfogóan azt mondhatjuk, hogy az egyházi intézmények működése a modern jóléti államban az egyház szabad működésén alapszik, az egyházak szabad működése pedig a vallás- és lelkiismereti szabadság alkotmányos és intézményi garanciáin.
Az együttműködés kereteit az egyházügyi törvény határozza meg.165 A törvény a valamilyen vallás gyakorlására alakult és elsődleges vallási tevékenységet végző közösségek öt formáját különbözteti meg. (1. ábra)
165 A lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi CCVI. törvény (a továbbiakban:Ehtv.)
90
7. ábra A vallási közösségek formái Magyarországon
Vallási közösség a természetes személyek minden olyan közössége, szervezeti formától, jogi személyiségtől vagy elnevezéstől függetlenül, amely vallás gyakorlására alakult, és elsődlegesen vallási tevékenységet végez. E tekintetben azt kell kiemelni, hogy még a jogi személyiséggel nem rendelkező vallási csoportok, közösségek is alkotmányos védelemben részesülnek, mert ezeknek a közösségeknek is védi a lelkiismereti és vallásszabadságát, ezen közösségek tagjai is szabadon gyakorolhatják, megvallhatják, taníthatják és kinyilváníthatják hitüket.166 A törvény módosításának fontos célja volt, hogy a vallási közösségek hitéleti céljait élesen elválassza a társadalmi szerepvállalás egyéb formáitól. A szabályozás ezt kétféle módon rögzíti. Egyrészt pozitíve meghatározza a hitéleti tevékenységet, amely minden vallási közösségre jellemző. Eszerint a vallási közösség olyan világnézethez kapcsolódó tevékenységet folytat, amely természetfelettire irányul, rendszerbe foglalt hitelvekkel rendelkezik, tanai a valóság egészére vonatkoznak, valamint sajátos magatartáskövetelményekkel az emberi személyiség egészét átfogja.167 Ugyanakkor a szabályozás tartalmaz egy negatív definíciót is, felsorolva azokat a tevékenységeket,
166 Ehtv. 1. § (2) bekezdés
167 Ehtv. 7/A.§ (2)
Jogi személyiséggel nem rendelkező vallási közösségek
Jogi személyiséggel rendelkező vallási
közösségek Vallási közösségek
Egyház Vallási egyesület
Bevett egyház Bejegyzett egyház
Nyilvántartásba vett egyház
91
amelyek önmagukban nem tekinthetőek vallási tevékenységnek: a politikai és érdekérvényesítő, a pszichikai vagy parapszichikai, a gyógyászati, a gazdasági-vállalkozási, a nevelési, az oktatási, a felsőoktatási, az egészségügyi, a karitatív, a család-, gyermek- és ifjúságvédelmi, a kulturális, a sport-, az állat-, környezet- és természetvédelmi, a hitéleti tevékenységhez szükségesen túlmenő adatkezelési, a szociális tevékenység.168 A törvény rögzíti azt is, hogy magát minden vallási közösség nevezheti egyháznak, használhatja ezt az elnevezést saját tevékenységére való utalás során.169
Amennyiben egy vallási közösség jogi személyiséggel rendelkezik, csak meghatározott formában működhet. A jogi személyiséggel rendelkező vallási közösségnek négy formáját különbözteti meg a törvény: vallási egyesület, nyilvántartásba vett egyház, bejegyzett egyház és bevett egyház.170 A vallási közösségek e négy formáját két ismérv jellemzi: a) azonos hitelveket valló, természetes személyek alkotják; b) önkormányzattal rendelkező autonóm szervezetek.171 Megemlítendő alkotmányos garanciát tartalmaz az a szabály, miszerint a jogi személyiségű vallási közösség tagjai vallási meggyőződésének megfelelően szabadon állapítja meg vallási és ezen alapuló egyéb közcélú tevékenysége kereteit, szabályait, szervezeti formáját és elnevezését.172
A szociális szolgáltatások biztosítása az állam és az egyház együttműködésének jelentős szegmense. Ezért kell szemügyre vennünk az állam és az egyház együttműködésének keretszabályozását. Általános szabályként az egyházügyi törvény az együttműködését lehetőségét biztosítja: az állam és a jogi személyiséggel rendelkező vallási közösségek együttműködhetnek a közjó előmozdításában.173 Az együttműködés egyik lehetséges formája az, hogy az egyház által végzett közcélú tevékenység ellátására megállapodást köthetnek. A szabályozás szerint a megállapodás megkötése előtt vizsgálni kell az egyház történelmi és társadalmi szerepét, társadalmi elfogadottságát, beágyazottságát, szervezettségét, az általa hagyományosan végzett közcélú tevékenységek során szerzett tapasztalatait és − az együttműködéssel érintett közcélú tevékenységek sajátosságaihoz igazodva − az azok ellátásához szükséges feltételek fennállását. Az állam és az egyház között kötött megállapodások egyik speciális formája az átfogó megállapodás, melynek két feltétele van: a) kiemelkedő jelentőségű közcélú tevékenység; b) hosszú távú végzése a
168 Ehtv. 7/A.§ (3)
169 Ehtv. 7/B.§
170 Ehtv. 7.§ (2)
171 Ehtv. 7.§ (3)
172 Ehtv. 7/A.§ (1)
173 Ehtv. 9.§ (1)
92
tevékenységnek. A megállapodás lehet határozatlan idejű és hitéleti tevékenység támogatására is kiterjedhet.174
A jogi személyiséggel rendelkező vallási közösségek közül a legkevesebb feltételnek a vallási egyesületnek kell megfelelnie. A vallási egyesülettel az állam határozott időre – legfeljebb öt évre – szóló megállapodást köthet egyes közcélú tevékenységek ellátására, illetve a hitéleti tevékenység támogatására.175 Ezen túl a vallási egyesület jogosult a magánszemélyek által befizetett személyi jövedelemadó felajánlott 1%-ára.176
A vallási egyesülethez képest a nyilvántartásba vett egyháznak már több feltételt kell kielégítenie. A vallási egyesületet - kérelmére - nyilvántartásba vett egyházként kell nyilvántartásba venni, ha a nyilvántartásba-vételi kérelem benyújtását megelőző 3 év átlagában legalább ezer magánszemély ajánlotta fel befizetett személyi jövedelemadójának 1%-át számára. A másik feltétel az, hogy a kérelmező egyesület legalább 5 éve vallási egyesületként működik, vagy 100 éves szervezett formában történő önálló nemzetközi működéssel rendelkezik. Akkor is nyilvántartásba vett egyházként kell bejegyezni a kérelmező egyesületet, ha legalább ezer tagja van, legalább 5 éve vallási egyesületként működik, és nyilatkozik arról, hogy hitéleti tevékenysége vagy közcélú tevékenysége érdekében az államháztartás alrendszereiből, európai uniós forrásokból vagy nemzetközi megállapodás alapján finanszírozott programokból, pályázati úton vagy pályázati rendszeren kívül, egyedi döntés alapján támogatást nem vesz igénybe.177 A nyilvántartásba vett egyházzal az állam határozott időre – legfeljebb tíz évre - szóló megállapodást köthet közcélú tevékenység ellátására, illetve a hitéleti tevékenység támogatására.
A harmadik forma a bejegyzett egyház.178 Egy vallási egyesület bejegyzett egyházként való bejegyzésének feltétele egyrészt az, hogy a nyilvántartásba-vételi kérelem benyújtását megelőző 5 év átlagában legalább négyezren ajánlották fel az SZJA 1%-át számára, másrészt az, hogy legalább 20 éve vallási egyesületként működik, vagy 100 éves szervezett formában történő önálló nemzetközi működéssel rendelkezik. A nyilvántartásba vett egyházat bejegyzett egyházként kell nyilvántartásba venni, ha 5 év átlagában négyezer SZJA 1%-felajánló, és legalább 15 éve nyilvántartásba vett egyházként működik, vagy 100 éves szervezett formában történő önálló nemzetközi működéssel rendelkezik. A bejegyzett
174 Ehtv. 9.§ (2)
175 Ehtv. 9/C.§ (1)
176 Ehtv. 9/C.§ (2)
177 Ehtv. 9/D.§ (2)
178 Ehtv. 9/E.§
93
egyházzal az állam határozott időre – legfeljebb 15 évre – megállapodást köthet közcélú tevékenység ellátására, illetve a hitéleti tevékenység támogatására.
A negyedik forma a bevett egyház,179 amely a társadalmi beágyazottság és emiatt az állammal való együttműködés szempontjából a legerősebb forma. A bevett egyház az olyan bejegyzett egyház, amellyel az állam a közösségi célok érdekében történő együttműködésről átfogó megállapodást kötött. Az átfogó megállapodást törvényben kell kihirdetni. A bevett egyház - a közösségi célok érdekében történő együttműködésre tekintettel - adó-, illetve azzal egy tekintet alá eső más kedvezményben, valamint költségvetési támogatásban részesül. A bevett egyház jogosult a magánszemélyek befizetett személyi jövedelemadójának külön törvény szerint felajánlott és meghatározott részére és annak állami kiegészítésére, illetve az ennek helyébe lépő juttatásra. A jogszabály jelenleg 27 bevett egyházat sorol fel.180
A vallási közösségek szabályozása két módon is befolyásolja azt, hogy az egyház hogyan tud szociális szolgáltatást alapítani és működtetni. Egyrészt a szociális törvény rögzíti, hogy a fenti vallási közösség-típusok közül csak a bevett egyház, a bejegyzett egyház és a nyilvántartásba vett egyház lehet szociális szolgáltatás fenntartója.181 Másrészt a szociális törvény ugyanezen paragrafusa rögzíti azt is, hogy csak a bevett egyház esetében elegendő a bevett egyházi státusz a szolgáltatás fenntartói feladatainak ellátásához, a nyilvántartásba vett és a bejegyzett egyház esetében szükséges feltétel az állammal kötött, a szociális, gyermekjóléti vagy gyermekvédelmi feladatok ellátására is kiterjedő megállapodás. Szintén a szociális törvény rögzíti, hogy nem csak a bevett, a nyilvántartásba vett és a bejegyzett egyház lehet fenntartó, hanem ezek belső egyházi jogi személye is.182 Ugyanakkor az egyházak által alapított egyesületek, alapítványok nem minősülnek egyházi jogi személynek.183 Természetesen ezek az egyesületek és alapítványok is tarthatnak fenn szociális intézményt, de nem részesülhetnek az egyházakat megillető jogosultságokban.
Meg kell említeni, hogy külön jogszabály a bevett egyházakéhoz hasonló feltételrendszert biztosíthat egyházi státusszal nem rendelkező szervezetnek. Ezek közül a Máltai Szeretetszolgálat a legjelentősebb példa, hiszen jogilag egyesület (Magyar Máltai Szeretetszolgálat Egyesület), a Szuverén Máltai Renddel kötött nemzetközi megállapodás
179 Ehtv. 9/G.§
180 Ehtv. melléklet
181 1993. évi III. tv. a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról (továbbiakban: Szt.) 4.§ (1) bekezdés m) pont
182 A belső egyházi jogi személy fogalmáról: Ehtv. 11.§ (2) bekezdés
183 Ehtv. 11.§ (3) bekezdés
94
azonban rögzíti, hogy a Rend közszolgálati tevékenységet kifejtő magyarországi kijelölt szervezeteit egyházi intézményfenntartóknak kell tekinteni.184
A 2011-es egyházügyi törvény jelentős hatással volt a szociális ellátási szektorra. A szociális szolgáltatásokat működtető egyházak száma csökkent, és a bevett egyházak szociális kapacitásai között jelentős átrendeződés ment végbe. Az alábbi táblázat ezt a
4. táblázat Az egyházak részesedése az egyházak számára nyújtott költségvetési támogatásokból az általuk fenntartott szociális szolgáltatások után, 2008-15.185
184 A Magyar Köztársáság Kormánya és a Szuverén Jeruzsálemi, Rodoszi és Máltai Szent János Katonai és Ispotályos Rend közötti Együttműködési Megállapodás kihirdetéséről szóló 2010. évi CXL. tv. 5. cikk 1. pont
185 Forrás: Előterjesztés a Kormány részére egyes állami fenntartásban lévő szociális intézmények egyházak részére történő átadásának előrehaladásáról. Budapest, 2017. január 5.
95