A kínálatoldali finanszírozásra vonatkozó szabályok

Kínálatoldali finanszírozásról akkor beszélünk, amikor a jogalkotó a közfeladatot ellátó szociális fenntartó számára meghatározott feltételek teljesülése esetén közfinanszírozást rendel. A szociális szolgáltatások finanszírozásának törvényi keretét az a szabály jelenti, amely szerint a szociális szolgáltatások után járó központi költségvetésről szóló törvényben biztosított támogatások tartalmazzák az egyes szociális szolgáltatások működtetési költségeihez történő állami hozzájárulást.⁴²⁵ Ennek a szabály alapvetően három tartalmi eleme van: egyrészt tartalmazza az államnak az Alaptörvényből következő felelősségét és kötelezettségét a szociális szolgáltatások működésének támogatására. Ez azt jelenti, hogy az országgyűlésnek az éves költségvetésben biztosítania kell ezeket a támogatásokat. A másik elem a nem-teljeskörűség. A jogszabály nem teszi az állam feladatává, hogy a szociális szolgáltatások működésének valamennyi költségét fedezze, az állam csak részben fedezi azokat, erre utal az, hogy csak hozzájárul a működés költségeihez. A harmadik elem az, hogy a működés költségeihez járul hozzá az állam, a fejlesztési-beruházási költségekhez való hozzájárulással ez a rendelkezés nem foglalkozik. A törvényben találunk olyan normát, amely előírja az állam számára, hogy fejlesztési támogatásokkal segítse a szolgáltatások fenntartóit, de ezt csak az önkormányzatok számára és csak kötelező feladataik ellátásának érdekében írja elő.⁴²⁶

424 Szt. 119/B.§ (1) bekezdés

425 Szt. 127.§ (1) bekezdés

426 Szt. 131.§

180

A fentiekből következően a szociális szolgáltatások finanszírozásának formája, feltételei és mértéke a mindenkori költségvetési törvényből olvasható ki. Ha áttekintjük az elmúlt 25 év költségvetési törvényeit, azt tapasztaljuk, hogy számtalan finanszírozási formát használ a jogalkotó, de történetileg a normatív állami hozzájárulás (röviden normatíva) dominanciája érvényesült,⁴²⁷ amely a 2000-es évek végétől fokozatosan átalakult, differenciálódott, illetve újabb technikáknak adott helyt. A normatíva lényegében fejkvóta, amikor a jogalkotó ellátottanként biztosít támogatást a fenntartó számára. A normatív finanszírozás előnyös vonása, hogy a fenntartót ösztönzi az ellátottakért folytatott versenyre, negatív vonása, hogy az ellátottal kapcsolatos várható költségességre nincs tekintettel, ezért a fenntartókat lefölözésre ösztönzi. Ráadásul nem ösztönöz a szolgáltatási minőség emelésére.⁴²⁸

Mára a szociális szolgáltatások finanszírozásának három alapvető típusa alakult ki. A normatív finanszírozás mellett a szolgáltatásfinanszírozás és feladatfinanszírozás. A szolgáltatásfinanszírozás a szolgáltatást tekinti egységnek, és szolgáltatási egységenként biztosítja a támogatást, nincs tehát tekintettel az ellátottak számára vagy egyéb jellemzőire.

A feladatfinanszírozás az állami és az önkormányzati fenntartókhoz kapcsolódik. A feladatfinanszírozás fogalmát az új önkormányzati törvény vezette be 2011-ben.⁴²⁹ A feladatfinanszírozás lényege az, hogy a központi kormányzat az önkormányzatok kötelező feladatainak ellátása során felmerült valamennyi költségét fedezi, figyelembe véve természetesen a saját bevételt. A rendszer két korrektív elemet tartalmaz, amely az önkormányzatok pénzügyi helyzete közötti jelentős különbségeket igyekszik kezelni: az elvárt saját bevétel előírása és a támogatás differenciálása az önkormányzat adóerő képessége alapján.⁴³⁰

Természetesen az elmúlt évtizedek gyakorlatában a szociális szolgáltatások finanszírozásában ezeknek a finanszírozási formáknak számos változata, összekapcsolása és más szempontokkal való kiegészítése alakult ki. Amennyiben nem csak a három finanszírozási alaptípust, nem ezek változatait is figyelembe vesszük, akkor a szociális szolgáltatások finanszírozása az alábbiak szerint jellemezhető.

427 A normatív finanszírozás kialakításáról, szerepéről, működéséről a kezdeti időszakban lásd: K^ŐNIG Éva:

Mire elegendő a szociális normatíva? Esély, 1998. 6. sz. 44-59. o.

428 A normatív finanszírozás részletesebb elemzéséhez lásd: GYŐRI Péter: A normatív finanszírozásról, 2006.

lásd: https://docs.google.com/document/d/1-5VSYhr4ailoAtzCv7r4qePGfjor0hcB1PmOsi6Mqqg/edit; 2020.

december 10-i állapot)

429 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 117-118.§.

430 A feladatfinanszírozás elméleti és gyakorlati kérdéseiről lásd: BORDÁS Péter: Forrásszabályozás és feladatfinanszírozás az önkormányzati rendszerben. Debreceni Egyetem Marton Géza Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, Debrecen, 2017.

181

Szolgálatalapú finanszírozás. Ide tartozik a falugondoki és a tanyagondoki szolgálat.

Bértömeg-finanszírozáson keresztüli szolgálatalapú finanszírozás. Ide tartozik többek között a család- és gyermekjóléti szolgálat, a család- és gyermekjóléti központ. A bértömeg-finanszírozáson keresztüli szolgálatalapú finanszírozás azt jelenti, hogy nem a szolgálatra, mint finanszírozási egységre van megállapítva a támogatási összeg, hanem a szolgálatra a vonatkozó jogszabályokban megállapított kötelező szakmai létszám és e létszámra vonatkoztatott átlagbértömeg szorzatára. Könnyű belátni, hogy ez alapvetően szolgálatalapú finanszírozás, ugyanakkor a támogatás mértéke differenciált, hiszen a kötelező szakmai létszám az egyes szolgálatokban eltérő lehet. A szakmai létszám differenciáltságán keresztül épül be például a nagyobb terhelés, a nagyobb volumenű szociális munka, intenzívebb szolgáltatás finanszírozása. Arra is van példa, hogy a szolgálatalapú finanszírozás összegének kialakításakor nem csak a szakmai létszám játszik szerepet, hanem a potenciális célcsoport mérete is.⁴³¹

Teljesítményfinanszírozással korrigált szolgálat alapú finanszírozás. Ebben az esetben minden szolgálat kap egy alaptámogatást, s ez kiegészül egy, a teljesítménnyel arányos támogatással. Ilyen finanszírozással rendelkezik a fogyatékos személyeket segítő támogató szolgáltatás. A támogató szolgálatok esetében a teljesítményt a feladategységek száma méri.

Egységnyi feladategységnek minősül a halmozott fogyatékossága vagy autizmusa miatt szociálisan rászorult személyek segítésével töltött idő, illetve a rászorult személyek szállítása. Ebbe a csoportba tartoznak a közösségi ellátások is, amelyeket a szenvedélybeteg és pszichiátriai beteg személyek számára biztosítanak.

Normatíva, fejkvóta. Ide tartozik a szociális étkeztetés, a házi segítségnyújtás mindkét formája, a szociális segítés és a személyi gondozás, a nappali ellátás valamennyi típusa a bölcsőde kivételével. Előfordul, hogy a fejkvóta összege differenciálódik a rászorultság mértéke szerint. A családi bölcsőde például fejkvótával finanszírozott, de az ellátotti létszám kiszámításakor 2-szeres szorzóval kell figyelembe venni a sajátos nevelési igényű, valamint korai fejlesztésre, gondozásra jogosult gyermekeket, 1,1-szeres szorzóval kell figyelembe

431 A fővárosi kerületekben működő család- és gyermekjóléti szolgálatok támogatásának kiszámításakor például a szakmai létszám alapján számított alaptámogatást 50%-kal meg kell emelni abban az esetben, amennyiben a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő gyermekek aránya a népességen belül meghaladja a 2,5%-ot. 2019. évi LXXI. törvény Magyarország 2020. évi központi költségvetéséről. III. 2. a) aac) pontja

182

venni a hátrányos helyzetű gyermekeket, és 1,2-szeres szorzóval kell figyelembe venni a halmozottan hátrányos gyermekeket.⁴³²

Bértömeg-finanszírozáson keresztüli normatív finanszírozás. Az átmeneti és a tartós szociális szolgáltatást nyújtó, intézményi ellátásban és a bölcsődei ellátásban alkalmazott módszer. Ebben az esetben a támogatás kiszámításának módja úgy történik, hogy az adott szolgáltatásra vonatkozó kötelező szakmai létszámot megszorozzák a szakmai munkakörökre megállapított átlagos éves bértömeggel. Lényegét tekintve azért tekinthetjük mégis normatív finanszírozásnak ezt a technikát, mert a szakmai létszám megállapítása az ellátotti létszám alapján történik. A bölcsődénél 6-tal, a bentlakásos szociális ellátásban 4-gyel kell osztani az ellátotti létszámot a számított szakmai létszám kalkulálásához.

Természetesen számos korrekció egészíti ki ezt a mechanizmust. A bölcsőde finanszírozása például külön számolja a felsőfokú és középfokú végzettséget igénylő munkakörökhöz tartozó szakmai létszámot és tartalmaz korrekciós tényezőt a szolgáltatás integráltsági foka szerint is. A bentlakásos szociális ellátások esetében a jogalkotó minden egyes szolgáltatástípushoz külön súlyszámot rendelt, amellyel meg kell szorozni az ellátotti létszám negyedét a számított szakmai létszám kiszámításához.

A súlyszám tehát képes az uniformizált bértámogatás differenciálására, és így figyelembe tudja venni az egyes szolgáltatástípusok költségességét. A költségvetési törvénynek meg kell határoznia az ez alá a finanszírozási technika alá tartozó 56 szolgáltatás mindegyikére a súlyszámot. Az alapegység az alapszintű idősotthon, melynek súlyszáma 1, s ehhez képest kapnak a kevésbé költséges szolgáltatások 1-nél kisebb, a költségesebbek 1-nél nagyobb súlyszámot. A legalacsonyabb súlyszámot az emelt szintű idősellátás kapja (0,19), a legmagasabbat pedig a speciális gyermekvédelmi ellátás (2,48).

A fentiekben csupán a legfőbb finanszírozási technikákat tekintettük át. Ezt azonban érdemes kiegészíteni néhány aspektussal. Egyrészt ki kell emelni, hogy a szolgáltatások abban is különböznek, hogy a finanszírozásnak mi az előzetes feltétele: elég a működési engedéllyel rendelkezés, vagy további feltételnek is meg kell felelni. (Pl.

kapacitásbefogadás) Ezt a kérdést a kapacitásszabályozással foglalkozó fejezetben tárgyaljuk.

Másrészt meg kell jegyezni, hogy a jogalkotó az önkormányzatok tekintetében mindig ösztönözte a feladatok társulásban, közösen történő ellátását. Bár több szociális szolgáltatás

432 2019. évi LXXI. törvény Magyarország 2020. évi központi költségvetéséről. III. 2. j)

183

biztosítása valamennyi önkormányzatnak feladata, mégis méretgazdaságossági okok miatt nem célszerű, ha valamennyi önkormányzat saját szervezetén, intézményén keresztül teljesíti azt. Ezért a jogalkotó az önkormányzati együttműködés keretében végzett szolgáltatást ösztönzi, és ahhoz a költségvetési törvény többlettámogatást biztosít.⁴³³ Harmadrészt arra is rá kell mutatni, hogy számos olyan szolgáltatás van, amelyeket a szociális ügyekért felelős tárca közvetlenül finanszíroz. Ilyen például a jelzőrendszeres házi segítségnyújtás, melyre a tárca megbízása alapján a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság szerződik a fenntartókkal. További példa az Otthon Segítő szolgáltatás, amely fogyatékos személyek egy-két órás felügyeletét biztosítja.

11.5. Az egyházi szociális szolgálatok finanszírozásának speciális kérdései