II. Bevezetés
II.2. Dogmatikai alapok
Az előző fejezetben már érintettem és igyekeztem meghatározni néhány a dolgozatom szempontjából alapvető fogalmat, azonban nem lehet mellőzni olyan kulcsfontosságú fogalmak magyarázatát, mint a koncentráció, dekoncentráció, centralizáció, decentralizáció. Ezen fogalmak tisztázását követően válik érthetővé, hogy milyen államszervezési elv alapján működhetnek települési önkormányzatok, miért is rendelkezhetnek a települések közbiztonsággal kapcsolatos feladatokkal.
32 Uo. 46.
33 ZSIGOVITS László: A rendészettudomány stációi. In.:GAÁL Gyula-HAUTZINGER Zoltán (szerk.): Pécsi Határőr Tudományos közlemények. A határrendészettől a rendészettudományig. Pécs, Magyar Hadtudományi Társaság Határőr Szakosztály Pécsi Szakcsoportja a Magyar Rendészettudományi Társaság közreműködésével, 2017. 94.
34 A rendészettel a rendészettudomány, mint a közigazgatási jogtudomány egy önállóságra törekvő ágazata foglalkozik. Ahogy Finszter Géza írja, „a rendészettudomány célja a rendészeti gyakorlat elméleti megalapozása, a rendészet elmélete pedig a rendészeti tárgyú kutatások eredménye: azoknak a tudományos módszerekkel feltárt fogalmaknak és törvényszerűségeknek a rendszere, amelyek alkalmasak a rendészet működésének, szervezetének és jogi szabályozásának leírására és fejlesztésére.” Lásd: FINSZTER (2018) i. m. 17.
35 B (2017)i. m. 44-45.
Az államhatalom és az állami feladatok alapvetően két szinten oszthatók meg: vertikális és horizontális szinten.
A horizontális felosztás a hatalmi ágak között megjelenő fékek és ellensúlyok rendszerén alapul, mely a törvényhozó, a bírói és a végrehajtó hatalom szervezeti elkülönülését jeleneti.
Ennek a felosztási módnak évszázados hagyományai vannak, és minden modern állam alkalmazza, mint alapvető alkotmányos elvet.36
A vertikális felosztás az állami hatalom és feladatok, területi szintek, illetve döntéshozók közötti munkamegosztást jelenti. A vertikális tagolódás a közigazgatás szintjeihez kötődik, amely alapján megkülönböztethetjük a központi és a helyi/területi közigazgatást.37
Minden mai modern államban (kivéve a törpeállamokat) megtalálhatók a központi és a helyi szervezeti egységek.
Szélsőséges esetet feltételezve, ha egy állam csak a központi szerveire támaszkodva akarna létrehozni egy teljesen központosított, centralizált államot, akkor szembesülnie kellene azzal a problémával, hogy képtelenség mindent egy központból irányítani, tehát szükségképpen ki kell alakítania egyfajta hatalom- és munkamegosztást a helyi/területi szervekkel. Ha viszont a központi szerv hatalom- és/vagy munkamegosztást alakít ki, akkor már nem beszélhetünk teljes centralizációról, mivel megvalósul a hatalom decentralizációja illetve dekoncentrációja.38 A totális centralizáció ellenképe a totális decentralizáció. Ez ugyanúgy elképzelhetetlen, mint a teljes centralizáció, mivel ha egy központ az összes hatáskörét delegálja a helyi szerveknek, megszűnik központnak lenni, és az állam nagy valószínűséggel darabjaira hullik szét, ezért a pozitív jog csak részleges decentralizációt ismer.
Ha központi hatalom nem hoz létre saját maga alá rendelt, delegált hatalommal rendelkező alközpontokat, akkor koncentrációról, összpontosításról beszélünk.
Léteznek koncentrált szervezetek, de gyakoribb a dekoncentráció, melynek során a központi hatalom olyan területi szerveket hoz létre, melyek hierarchikus alárendeltségben vannak vele.
Az ilyen hierarchikus alárendeltségben lévő területi szervek a dekoncentrált szervek, melyek a központi hatalom szakmai és szervezeti irányítása mellett hozzák meg döntéseiket. A dekoncentrált szervek nem vagy kis mértékben rendelkeznek döntési jogkörrel, és döntéseiket a felettes szerv felülvizsgálhatja. A dekoncentrált szervek tevékenysége egy-egy ágazatra koncentrálódik, és önként vállalt feladatokra nem kapnak felhatalmazást. A legjellemzőbb dekoncentrált államigazgatási hatáskörök, ügycsoportok a következők:
1. rendészeti igazgatás, 2. közlekedés,
3. vám- és jövedéki ügyek, 4. pénz- és adóügyi igazgatás, 5. idegenrendészeti ügyek, 6. honvédelmi ügyek, 7. oktatás- és nevelésügy.
Egy jogállamban elképzelhetetlen, hogy egy központ csak a dekoncentrált szerveken keresztül valósítsa meg akaratát, ezért jellemző a központ és a helyi szervek közötti hatalom- és munkamegosztás, a fentebb már említett decentralizáció. A decentralizált helyi szervek önállósága jóval nagyobb, mint a dekoncentrált szerveké, és nincs közvetlen alá-, fölérendeltség sem. A decentralizáció során a központi szervek szerepe a koordinációra és a
36 LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás alapintézményei. Budapest, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. 2010. 95.
37 Uo. 94.
38 Uo. 155.
társadalomirányító tevékenységre korlátozódik. A decentralizált szervek általában minden olyan helyi közügyet intéznek, mely nem tartozik más államigazgatási szerv hatáskörébe.
Elmondható, hogy a decentralizáció ott érvényesül, ahol39 1. döntéshozatali helyek megsokszorozódnak,
2. döntéshozatali és érdekképviseleti szervek nagyfokú autonómiával rendelkeznek, 3. központi szervek felügyeleti, ellenőrzési joga korlátozott.
A decentralizáció és a dekoncentráció is a centralizáció ellenpárja. Az, hogy egy feladatot centralizált, illetve decentralizált vagy dekoncentrált szerveken keresztül érdemes e megvalósítani több tényező függvénye. Egyes feladatokat hatékonyan csak centralizált vagy dekoncentrált szervek tudnak ellátni. Az ilyen típusú feladatok általában ritkábbak, magas szakértelmet követelnek, országos jelentőségűek, és a szervnek nincs lehetősége mérlegelésre.
Érdemes megvizsgálni, hogy hazánkban, hogyan fejlődött és változott a dekoncentráció és decentralizáció fogalma a közigazgatással foglalkozó kutatók körében.
Hazánkban legelőször Tomcsányi Móric 1911-es munkájában lelhető fel a dekoncentrált-decentralizált közigazgatás fogalom együttese. Tomcsányi a decentralizációnak két különböző formáját különbözteti meg:40
1. Önkormányzati decentralizációt (központi hatáskörök választott, önkormányzati szervekre történő telepítése)
2. Hivatali decentralizáció (hatáskörök a központtól függő, alárendelt szervekre történő telepítése)
A hivatali decentralizáció fogalma testesíti meg a mai értelemben vett dekoncentrált igazgatást.
Weis István a szétpontosítás fogalmát használta, a decentralizációt és dekoncentrációt magában foglaló gyűjtőfogalomként. Weis a decentralizáció alatt az önkormányzati igazgatást értette, míg a dekoncentráció alatt a szorosabban vett államigazgatási szervek önálló és véglegesen ügydöntő hatáskörrel való felruházását értette.41
Magyary Zoltán szerint a decentralizáció olyan szervek létesítése, amelyek a központ által nem vállalt feladatokat, köztük az emberekkel való közvetlen érintkezésben végzendő teendőket ellátják. Ennek a decentralizáció fogalomnak tekinti egy alfajának Magyary a dekoncentrációt, azaz szétpontosítást és az önkormányzatot.42
Madarász Tibor, aki már a szocialista korszakban alkotott, két különböző modellt különböztetett meg. Az első modell a polgári társadalmak modellje, melyben két különböző decentralizációs formát különített el, a dekoncentrációt és az önkormányzati igazgatást. Tehát Madarász is a decentralizációt használta gyűjtőfogalomként.43
Madarász második modellje a szocialista államtípus modellje, melyben az államhatalom egységéhez híven tagadja a polgári típusú decentralizáció létjogosultságát. Szervezeti és működési elvként Madarász a demokratikus centralizmust jelölte meg, mint megvalósítandó formát.44
Lőrincz Lajos nem tartja szükségesnek nagyobb gyűjtőfogalom létrehozását a dekoncentráció-decentralizáció fogalompárosra. Azt vallja, hogy ez a két fogalom egymást kölcsönösen
39 Uo. 156.
40 TOMCSÁNYI Móricz: Önkormányzat és decentralizáció. Budapest, A Magyar Jogászegylet Könyvkiadó Vállalata, 1911. 35-39.
41 WEIS István: A mai magyar társadalom. Budapest, Magyar Szemle Társaság, 1930. 68.
42 MAGYARY (1942) i. m. 102-103.
43 MADARÁSZ Tibor: Közigazgatás és jog. Budapest. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1987. 238.
44 Uo. 243.
kiegészíti, nincs szükség tágabb vagy szűkebb értelmezési lehetőségekre. Nála az önkormányzati szervek a decentralizált szervek, míg a dekoncentrált szervek a központi szervek területi szervei.45
Mindezek alapján le lehet vonni azt a következtetést, hogy a magyar szerzők megállapításai inkább hasonlóak, mint eltérőek egymástól. Különbségek leginkább az egyes fogalmak elnevezésében vannak, és nem a fogalmak lényegében.
A magyar szerzők művei alapján viszonylag egyértelműen elkülöníthető a dekoncentráció-decentralizáció fogalompár. A dekoncentráció alapján működő szervek a központ alárendeltjei, a központi akarat területi/helyi közvetítői. Ezzel szemben a decentralizáció alapján működő szervek csak a hatáskör- és feladat-megállapítás (pl.: a település közbiztonságában való közreműködés) útján a kapcsolódnak központi szervekhez, így a központi befolyás csak igen szűk területen, tipikusan a törvényességi ellenőrzés-felügyelet dimenziójában érvényesül.46