V. Az önkormányzati rendészet hazánkban
V.6. Az önkormányzati rendészet hazai kihívásai
Dolgozatomban már többször érintettem, hogy alapozó kutatás keretében a hazai önkormányzati rendészet főbb problémái feltárásra kerültek. Ezen problémák összegzése egy problématérképben valósult meg. A még 2015-ben elkészített problématérkép az alábbiakat tartalmazta:452
1. Irányítási problémák:
451 Lásd: BACSÁRDI-CHRISTIÁN (2017)i. m. 36.
452 Uo. 36.
a. önkormányzati vezetés nem rendelkezik kellő felkészültséggel az önkormányzati rendészet irányítására,
b. közbiztonság komplex kezelésére vonatkozó stratégia hiánya,
c. lakosság negatív megítélése az önkormányzati rendészet vonatkozásában (bírságoló, kerékbilincselő szerv képe).
2. Szervezetrendszerrel kapcsolatos problémák:
a. egységes önkormányzati rendészeti felügyeleti szerv hiánya,
b. önkormányzati rendészeti szervek egymástól függetlenül, egymással párhuzamosan működnek (túlzott decentralizáció),
c. fővárosban működő kétszintű önkormányzati rendészeti rendszer (párhuzamosságok).
3. Személyi állományt érintő problémák:
a. személyi és végrehajtó állomány alacsony kvalifikáltsága, képzetlensége, b. átfogó, egységes önkormányzati rendészeti képzés hiánya.
4. Egyéb, főként jogi-igazgatási környezettel kapcsolatos problémák:
a. jogalkalmazás széttagoltsága, egységes jogalkalmazás hiánya,
b. az önkormányzati rendészetre vonatkozó joganyag nem koherens, joghézagokkal teli, c. finanszírozási problémák (központi költségvetés alig támogatja az önkormányzati
rendészeti szerveket),
d. önkormányzati rendészeti szervek dolgozói köztisztviselő jogállásúak, nem rendelkeznek speciális jogállással.
A hazai önkormányzati rendészetet érintő kutatások a problématérkép felvázolását követően tovább folytak, így jelen dolgozatban foglaltak alapján a 2015-ös problématérkép
‘finomhangolása’ néhány javaslat újrafogalmazásával már lehetséges.
1. Irányítási problémák:
1.1. Az önkormányzati vezetés nem rendelkezik kellő felkészültséggel az önkormányzati rendészet irányítására
A probléma kétségkívül jelenleg is fenn áll, a problémafelvetés módosítása nem indokolt.
Meglátásom szerint az önkormányzati vezetők, gondolok itt az önkormányzat igazgatási szakembereire, nem részesülnek önkormányzati rendészeti képzésben, így nem is tudják megfelelően támogatni az önkormányzatok rendészeti irányú és rendészeti típusú törekvéseit.
A problémára vonatkozó megoldásként az önkormányzati vezetők önkormányzati rendészeti képzésének, továbbképzésének megszervezése kínálkozik.
1.2.A közbiztonság komplex kezelésére vonatkozó stratégia hiánya
A probléma kétségkívül jelenleg is fenn áll, a problémafelvetés módosítása nem indokolt. A problémafelvetés az 1.1.-es problémához hasonló és a probléma itt is az önkormányzati vezetők képzésében keresendő. Amiről egy vezetőnek kevés vagy felületes a tudása, arra nehéz komplex stratégiát kidolgozni.
A problémára vonatkozó megoldásként az önkormányzati vezetők önkormányzati rendészeti képzésének, továbbképzésének megszervezése kínálkozik.
1.3.A lakosság negatív megítélése az önkormányzati rendészet vonatkozásában
A probléma kétségkívül jelenleg is fenn áll, azonban a percepciós kutatás szerint az önkormányzati rendészet negatív megítélése a közterület-felügyeleti tevékenységen csapódik le, a mezőőri tevékenységet nem érinti. A probléma az, hogy a lakosság a közterület-felügyelet
hatósági munkáját látja, a szolgáltató tevékenységet nem. Az előbbiek miatt a problémafelvetés módosítása indokolt az alábbiakban: önkormányzat nem vagy nem megfelelően kommunikálja a rendészeti tevékenységét.
A problémára vonatkozó megoldásként az önkormányzati rendészet szolgáltató jellegű tevékenységének hangsúlyozása, tevékenységének közbiztonságra gyakorolt pozitív hatásának kommunikálása kínálkozik. Ehhez az önkormányzatnak meg kell találni azt a hatékony kommunikációs mixet, amellyel a lakosság minden társadalmi csoportját eléri, illetve olyan szervezetet kell létrehozni, amely az országos jelentőségű önkormányzati rendészetet érintő ügyek esetén képes egy-egy kommunikációs helyzet professzionális kezelésére.
2. Szervezetrendszerrel kapcsolatos problémák
2.1. Egységes önkormányzati rendészeti felügyeleti szerv hiánya
A probléma akut jellegűnek tekinthető, számos anomáliának a forrása. Az önkormányzati rendészeti szervek törvényességi felügyelete nyilvánvalóan hiányzik, illetve a szakmai felügyelet tartalma sem kellően definiált, ráadásul úgy tűnik, hogy a szakmai felügyeleti tevékenység is megyénként eltérő. A problémafelvetés módosítása, pontosítása, kiegészítése indokolt az alábbiak szerint: önkormányzati rendészeti szervek törvényességi felügyeletének hiánya, egységes önkormányzati rendészeti szakmai felügyeleti szerv hiánya, szakmai felügyelet tartalma nincs meghatározva.
A probléma megoldása a jogalkotóra vár. Meglátásom szerint meg kell határozni azt a szervet, amely az önkormányzati rendészeti szervek törvényességi felügyeletét ellátja. Ezen feladat ellátására a kormányhivatal látszik számomra a legkézenfekvőbbnek. A szakmai felügyeleti tevékenység tartalmát először jogszabályban kell pontosan definiálni, majd a szakmai felügyelet egységesítésére a rendőrségnek kell megfelelő szervezetrendszert felállítani, amennyiben a jogszabály továbbra is őt nevesíti a szakmai felügyelet gyakorlójaként.
2.2. Az önkormányzati rendészeti szervek egymástól függetlenül, egymással párhuzamosan működnek (túlzott decentralizáció)
A fennálló probléma az önkormányzati autonómiából fakad, ezért beszélhetünk az önkormányzati rendészeti szervek független és párhuzamos működéséről. A problémafelvetés módosítása nem indokolt.
A probléma megoldható, illetve a fennálló helyzet javulása várható egyfajta intézményesített önkormányzati rendészeti fórum (testület, érdekképviselet) létrehozásával, amely gondoskodik a decentralizált önkormányzati rendészeti működésből fakadó egységesebb feladatellátásról, a jó gyakorlatok kidolgozásáról, közreadásáról
2.3. A fővárosban működő kétszintű önkormányzati rendészeti rendszer (párhuzamosságok) Kétségkívül sajátos önkormányzati rendészeti rendszer alakult ki Budapesten, hiszen mind a Főváros, mind a kerületei rendelkeznek önkormányzati rendészeti szervezettel.
Dolgozatom terjedelmi okokból nem foglalkozik külön ezen kizárólag Budapestet érintő anomáliával, azonban megjegyzem, hogy a főváros és kerületei rendészeti feladatellátásának problémája a kerületek települési önkormányzati jogállásából és a főváros települési és területi önkormányzati jogállásából fakad. Gyakorlatilag a decentralizált önkormányzati rendészet fővárosban még tovább ‘decentralizálódott’.453
453 Kutatásaim során nem találkoztam olyan másik várossal, ahol a budapestihez valamennyire is hasonló módon lenne decentralizált az önkormányzati rendészet.
A jogszabályi környezet a problématérkép elkészítése óta nem változott. Álláspontom szerint a központi jogszabály módosítására lenne szükség, amelyben a főváros vonatkozásában az önkormányzati rendészeti feladatellátáshoz kapcsolódó hatáskör telepítéseket újragondolnák, újrarendeznék.
3. Személyi állományt érintő problémák
3.1. Személyi és végrehajtó állomány alacsony kvalifikáltsága, képzetlensége
Az önkormányzati rendészeti kutatásokban nem sikerült kimutatni, hogy a személyi és végrehajtó állomány képzetlen lenne. Problémaként a továbbképzések hiánya merült fel, így indokoltnak látom a problémafelvetés módosítását a következőkben: személyi és végrehajtó állomány részére rendelkezésre álló megfelelő minőségű és mennyiségű továbbképzés hiánya.
Az önkormányzati rendészeti feladatokat ellátó személyek az alapkompetenciákat a képzésük és a gyakorlat során elsajátítják, azonban szükséges tartom a felügyeleti rendszer átalakításával egyidejűleg egységes továbbképzési tervek kidolgozását, majd a továbbképzések Nemzeti Közszolgálati Egyetem keretében történő megszervezését.454
3.2. Átfogó, egységes önkormányzati rendészeti képzés hiánya
A probléma fenn áll és a probléma a képzésre vonatkozó jogszabályokból fakad. Jelenleg az önkormányzati rendészeti képzés egyáltalán nem egységes, holott az önkormányzati rendészeti feladatokat ellátó személyekre vonatkozó jogszabályok egy része már egységesült.
Megfontolandó lenne egy átfogó, egységes önkormányzati rendészeti képzés biztosítása, amely képzés lefedné az önkormányzati rendészeti feladatellátás teljes spektrumát. Az egyes önkormányzati rendészeti szervtípusok által ellátott feladatok eltérőek, azonban ez a probléma modulok (pl.: mezőőri modul, halőri modul) bevezetésével könnyen orvosolható.
4. Egyéb, főként jogi-igazgatási környezettel kapcsolatos problémák 4.1. A jogalkalmazás széttagoltsága, egységes jogalkalmazás hiánya
A probléma az önkormányzati autonómiából fakad és visszavezethető az effektív felügyelet hiányára, illetve az önkormányzati rendészeti szervek között nem létező, vagy nagyon laza együttműködésre. A problémafelvetés módosítása nem indokolt, ugyanis a probléma létezik, fenn áll.
A probléma megoldására egy intézményesített önkormányzati rendészeti fórum (testület, érdekképviselet) létrehozása javasolt, amely gondoskodik a decentralizált önkormányzati rendészeti működésből fakadó egységesebb feladatellátásról, a jó gyakorlatok kidolgozásáról, közreadásáról.
4.2. Az önkormányzati rendészetre vonatkozó joganyag nem koherens, joghézagokkal teli A dolgozatomban rámutattam, hogy az egyes önkormányzati rendészeti szervtípusokra vonatkozó központi szabályozás mutat párhuzamosságot, következetlenségeket. Ez abból fakadhat, hogy az Mötv., az Erfesz tv. és az ágazati jogszabályok közötti összhang nem minden tekintetben került megteremtésre. A korábban, a problématérkép megalkotásakor megfogalmazott problémafelvetés pontosítása azonban szükséges mivel alapvetően a központi jogszabályok összhangja a problémás, a helyi jogszabályok a decentralizált működés miatt változatos képet mutatnak és ez természetes velejárója az önkormányzatiságnak. A
454 Lásd: CHRISTIÁN László: A magánbiztonság és önkormányzati rendészet egyetemi szintű képzése. Belügyi Szemle, 2018/11. 81-88.
problémafelvetés módosítása az alábbiakban javasolt: az önkormányzati rendészetre vonatkozó központi joganyag nem koherens, joghézagokat tartalmaz.
A párhuzamosságok kiszűréséhez és a koherensebb joganyag kialakításához a központi és ágazati jogszabályok felülvizsgálata szükséges, amely feladat jogalkotással valósítható meg.
Megfontolandó az önkormányzati rendészetre vonatkozó ágazati jogszabályok egy törvénybe foglalása, így egyszerűbbé téve a jogalkalmazást.
4.3. Finanszírozási problémák
A finanszírozás kulcskérdés, ugyanis az önkormányzati rendészet, mint közszolgáltatás verseng más közszolgáltatásokkal a szűkös önkormányzati erőforrásokért. Még az állami támogatást élvező és mezőőri járulékkal segített mezei őrszolgálatok finanszírozása is problémás lehet több önkormányzat számára. Ahogy erre a mezei őrszolgálatokat érintő tanulmányban rámutatott, egyes önkormányzatok a mezőőri szolgálathoz való állami hozzájárulás csökkentése esetén példának okáért megszüntetnék a mezei őrszolgálatukat.455
A felvetett probléma módosítása nem indokolt, azonban az önkormányzati rendészeti szervezet finanszírozási terheinek csökkentéséhez elképzelhetőnek tartom a mezei őrszolgálatok finanszírozásához hasonló kisebb állami támogatás (90.000 Ft/fő) nyújtását a nem mezei őrszolgálatként működő önkormányzati rendészeti szerveknél. A minimális állami támogatás, akár adóerőképesség szerinti differenciális esetén is, katalizáló szerepet tölthetne az önkormányzati rendészeti szervezetek létrehozásában, illetve elősegítené a jelenlegi szervezetek fennmaradását. Egy ilyen új állami támogatási forma bevezetése a mezei őrszolgálatok állami támogatásának növelése mellett, vagy szinten tartása mellett, megfontolandó. Lehetséges még állami természetbeni támogatást biztosítani önkormányzati rendészethez szükséges eszközök beszerzésére, így egységessé (egységesebbé) válhatna az önkormányzati rendészeti szervek felszereltsége is.
4.4. Az önkormányzati rendészeti szervek dolgozói köztisztviselő jogállásúak, nem rendelkeznek speciális jogállással
A felvetett probléma csak minimális módosítást igényel a következők szerint: az önkormányzati rendészeti szervek dolgozói köztisztviselő és közalkalmazott jogállásúak, nem rendelkeznek speciális jogállással.
Ezen anomáliát közvetlenül nem vizsgáltam, azonban jogalkalmazási szempontból mindenképpen szerencsés lenne a jelenleg eltérő jogállású önkormányzati rendészeti feladatokat ellátó személyek részére speciális jogállás kialakítása. Az önkormányzati rendészeti feladatellátás a feladatellátás különös jellege miatt (pl.: járőrszolgálat ellátása, az általánostól eltérő munkarend, kényszerítő eszközök használata) kevéssé illeszthető be a klasszikus hivatalnoki feladatellátásra szabott szabályozásba.