Demokráciát erősítő érték vagy célszerűségi eszköz?

A decentralizáció elve felől közelítve a helyi önkormányzat létrehozása a központi hatalom hatékonyságon alapuló, önkorlátozó döntése. Ebben a megközelítésben az önkormányzatiság eredetén van a hangsúly: az önkormányzatokat a központi hatalom alapítja, és nem az önkormányzathoz tartozó egyének.³⁶² Az állam egyfajta önkorlátozást gyakorol, amikor a területi, illetve települési szintek felé átruházza egyes funkcióit (ebben a logikában a helyi önkormányzatok is állami tevékenységet végeznek, az önkormányzati jogokat pedig az állami elismertség alapozza meg).³⁶³ Fontos kérdés a decentralizáció elvével kapcsolatban, hogy az mennyire járul hozzá a korábbiakban rögzítettek fényében a helyi demokrácia megvalósításához. Itt – a fenti, eleve sokrétű vélemények mellett – két véleményt

357 KISS László (1996) i. m. 387.

358 VIGVÁRI András: A magyar önkormányzati rendszer (adósság)csapdában. Fundamentum, 2012/2. 19.

359 BERÉNYI i. m. 307.

360 EREKY (1939) i. m. 199.

361 BERÉNYI i. m. 308.

362 CSINK i. m. 161.

363 FOGARASI József: A helyi önkormányzatok. Budapest, HVG Orac, 2010. 35.

80

szeretnénk kifejezetten is ütköztetni, az egyik Soós Edittől, a másik Tamás Andrástól származik.

Soós Edit úgy fogalmaz, hogy a decentralizáció egyrészt a döntések lakossághoz közelebb vitelét, ugyanakkor a nagyobb részvétel lehetőségét is jelenti, így a részvételi demokrácia megvalósulásának előfeltétele. A regionális és helyi önkormányzatok hatáskörének megerősítése hatalmi ellensúlyt képez a központi kormányzattal szemben.³⁶⁴ Tamás András viszont azt hangsúlyozza, hogy a centralizáció és a helyi érdekeket védő decentralizáció mindenekelőtt jogpolitikai kérdés. Szerinte a decentralizáció nem struktúraépítő alapelv, hanem a centralizáció megvalósításának egyik változata.³⁶⁵ Általában is jellemző, hogy a decentralizációt elsősorban közigazgatás-szervezési elvnek szokták tekinteni, melynek megvalósulása főként célszerűségi kérdés.

Tisztázni kell azonban ezzel kapcsolatban, hogy az állam miért akarna egyáltalán bizonyos feladatokat decentralizálni. Ez időről-időre és államról-államra változik.

Európára az I. világháború óta jellemző a centralizáció. Minden hatalom megtalálta erre a maga indokát, de a jóléti államok nyújtotta szolgáltatások miatt is jellemző volt. Az irány a 70-es évekre fordult meg, amikor pragmatikus okokból (kormányzati terhek megszüntetése, illetve áthárítása érdekében) erősödött a decentralizáció.³⁶⁶ Még a hagyományosan központosított Franciaország is jelentős decentralizációt hajtott végre, a szintén központosított Spanyolországban pedig az utóbbi évtizedek talán legerőteljesebb regionalizációja ment végbe.³⁶⁷ A XX. század végéhez közeledve aztán az erősödő decentralizáció mellett centralizációs tendenciák is mutatkoztak, méghozzá a közszolgáltatások egységes nyújtása miatt. Az állam úgy próbálta befolyását erősíteni, hogy eközben a feladatok ellátásának felelőssége ne szálljon rá, így a központi szabályozás kiterjesztésével éltek, csökkentve ezzel az önkormányzatok szolgáltatásszervezési szabadságát. A 2008-as gazdasági válságot követően a pénzügyi autonómia csökkenése is megfigyelhető.³⁶⁸ A tendenciák dinamikus változását Vigvári András jól szemlélteti: „A globalizáció eredményeként átalakulóban van a vegyes gazdaság körülményei között kialakult jóléti államokban megszokott állami szerepvállalás. Ez az átalakulás az eddigi tapasztalatok alapján nem az állam ‘méretének’ csökkenését, sokkal

364 SOÓS Edit: A szubszidiaritás mint a többszintű kormányzás működését meghatározó alapelv. In: FERWAGNER Péter Ákos–KALMÁR Zoltán(szerk.): Távolabbra tekintve: tanulmányok J. Nagy László 65. születésnapjára.

Szeged, Universitas Szeged, 2010. 57.

365 TAMÁS i. m. 359.

366 LŐRINCZ Lajos: A decentralizáció apályai és dagályai. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. Budapest, MKI – MTA PTI – MTA RKK, 2000. 105

367 VIGVÁRI i. m. 19.

368 HOFFMAN (2015) i. m. 25–26.

81

inkább a különféle funkciók közötti súlyponteltolódást, a feladatellátás új formáinak kialakulását, valamint új funkciók megjelenését és – nem utolsósorban – az állami feladatok kormányzati szintek közötti új megoszlását is eredményezi. Új fejlemény, hogy megjelentek szupranacionális, sőt globális államfunkciók is.”³⁶⁹

A decentralizáció Alexis de Tocqueville szerint olyan, mint a szabadság, amit az emberek vezetői megígérnek, de soha nem valósítják meg. Annak érdekében, hogy megszerezzék és megtarthassák, a nemzetek csak saját erőfeszítéseikre számíthatnak. ³⁷⁰ Való igaz, jellemzően komoly politikai okok húzódnak meg a decentralizáció megvalósításának szándéka és mértéke mögött. Az állam ugyanis nehezen engedi el a feladatok feletti irányítást, nem véletlenül járt együtt a történelem során központosítás és abszolutizmus. Az emiatt felvetődő problémákkal kapcsolatban Eötvös József így fogalmazott: „Minél korlátlanabb az államot kormányzó felséghatalom, annál inkább közvetlenül tőle kell minden kormánycselekvésnek kiindulni, annál inkább háttérbe kell vonulni a Selfgovernment, az önkormányzás elvének: még pedig annálfogva, mivel a korlátlan kormány, saját biztosságának érdekében, vonakodik a fontos ügyeket kezéből kibocsátani, a kevésbé fontosakat pedig nem bocsáthatja ki kezéből; miután, ha valamennyi fontos ügy az állam kezében központosíttatott, nem találkozik alkalmas ember, ki a többinek kezelését magára vállalná.”³⁷¹ Nem véletlenül szögezi le Magyary Zoltán egyértelműen, hogy a közérdekre káros, ha a centralizáció és decentralizáció kérdésében hatalmi, nem pedig szervezési szempontok döntenek.³⁷² Ereky István beszámol róla, hogy például Hauriou szerint kizárólag a közigazgatás érdekeit szem előtt tartva a centralizált közigazgatás messze a decentralizált felett áll, mert ügyesebb, pártatlanabb, becsületesebb és olcsóbb. Azzal is tisztában volt viszont, hogy a modern államoknak a jó közigazgatás mellett a politikai szabadságra is szükségük van. A decentralizációnak (illetve az ő olvasatában azzal azonos önkormányzatnak) mindig politikai okai vannak, következménye pedig mindig a politikai szabadság.³⁷³ Alexis de Tocqueville viszont kétkedve fogadta a centralizáció feltétlen hatékonyságát. A centralizált hatalom szerinte csak akkor tud a településekről jobban gondoskodni, mint azok saját magukról, ha a központi hatalom felvilágosodott, de a helységek nem; ha az aktív, míg amazok passzívak; amikor az cselekszik, míg amazok engedelmeskednek.

Azonban, amennyiben az emberek felvilágosodnak és figyelnek az érdekeikre, akkor a polgárok

369 VIGVÁRI i. m. 19.

370 TOCQUEVILLE i. m. 149.

371 EÖTVÖS József: A XIX. század uralkodó eszméinek befolyása az államra. I. kötet.

https://mek.oszk.hu/06600/06619/html/01.htm

372 MAGYARY (1942) i. m. 111.

373 EREKY (1939) i. m. 197–198.

82

kollektív ereje mindig erősebb szerinte a szociális jólét eléréséhez, mint a kormányzat hatalma.³⁷⁴ Józsa Zoltán is azt hangsúlyozza, hogy a kormányzati feladatoknak és hatásköröknek a decentralizálása a demokratikus önkormányzatokkal karöltve fontos eszköze lehet a szolgáltatási színvonal javításának, továbbá hozzájárulhat ahhoz, hogy az emberek részt vegyenek saját közösségük ügyeinek az intézésében. A decentralizáció demokratikus dimenziójának szükséges eleme az erőforrások, jogkörök és a felelősség megosztása. Azt is hozzáteszi, hogy a területi decentralizáció ideáltípusának megvalósítása négy egymást kölcsönösen feltételező és erősítő elem érvényesülését kívánja meg: a lokalizációt, a rugalmasságot, delegált döntési jogköröket, valamint a szervezeti kultúra megváltozását.³⁷⁵ A decentralizáció gyakorlati megvalósítása mindezek fényében egy meglehetősen sokösszetevős folyamat. Nehéz lenne feltétlenül jó vagy kifejezetten rossz gyakorlatot kiemelni. Minden államnak megvan a maga történelmileg és földrajzilag kialakított gyakorlata, ami kétséget kizáróan erősen rányomja a bélyegét az egész önkormányzati berendezkedésre is.

Pálné Kovács Ilona hangsúlyozza, hogy ahol magas a közösségek részvétele, ott kevésbé jellemző az integráció (nagy árnak tartják ugyanis a demokratikus deficitet), ahol ez nem igaz (pl. skandináv országok, Anglia), ott inkább a funkcionalitás szempontjai érvényesülnek.

Viszont arra is emlékeztet, hogy a helyi önállóság pusztán politikai célú megőrzése csak látszateredmény, ha eközben a rendszer kiüresedik.³⁷⁶ Az is mérlegelendő szempont továbbá, hogy a politikai decentralizáció (ami szükségképpen autonómiával jár együtt) legtöbb esetben a demokratikus minőség és a horizontális koordináció javulásával, de a vertikális koordinációs képesség csökkentésével jár együtt. Hatékonyabb és eredményesebb a feladat észlelése, de hátrány lehet a kis méret és az adminisztráció specializációjának hiánya. ³⁷⁷ Lőrincz Lajos szerint akár a decentralizáció, akár a centralizáció erősítése a cél, a legelső kulcsszó a hatékonyság, a második a demokrácia, a harmadik pedig a szakértelem. Mindháromra hivatkoznak a decentralizáció és a centralizáció mellett érvelők is.³⁷⁸

A német decentralizációs modell a városi autonómia három konstitutív dimenzióján alapul: a szabadságon, a részvételen és a hatékonyságon.³⁷⁹ Ezzel szemben távolról nézve a brit

374 TOCQUEVILLE i. m. 153.

375 JÓZSA (2006) 72–73., 149.

376 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Dilemmák a jó kormányzás és a decentralizáció összefüggéseiről. Új Magyar Közigazgatás, 2013/12. 3.

377 Sabine KUHLMANN – Jörg BOGUMIL – Falk EBINGER – Stephan GROHS – RenateREITER: Dezentralisierung des Staates in Europa – Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien. Wiesbaden, VS Verlag, 2011. 248.

378 LŐRINCZ i. m. 103–104.

379 HOFFMANN-MARTINOT, Vincent: Reform and Modernization of Urban Government in France. In: Vincent HOFFMANN-MARTINOT – Hellmut WOLLMANN (eds.): State and Local Government Reforms in France and Germany. Wiesbaden, VS Verlag, 2006. 233.

83

enumerációs modell önmagában a generálklauzula hiánya miatt is centralizáltabbnak tűnhet, azonban ez a feladatellátás terén azért nem feltétlenül igaz. Mike Goldsmith és Ken Newton ugyanis rávilágít arra, hogy a központi kormányzat nem épít iskolákat, nem tanít gyerekeket, nem biztosít könyvtárakat, nem gyűjt hulladékot, nem felügyeli a rendőrséget.³⁸⁰ Az én értelmezésemben így hiába kicsi a mozgástér, az önkormányzat nagyon közel van az emberekhez és a feladatellátás (bármilyen szigorú keretek között is) mégiscsak ott történik.

Nem csoda, hogy amennyiben felébred a helyi politika, akkor ezt a saját javára tudja fordítani.

És talán az sem meglepő, hogy ilyen szintű kiszervezés mellett (amit szintén Mike Goldsmith és Ken Newton vet fel) igen erőteljes a kormányzati bizalmatlanság is az önkormányzatok irányába azzal kapcsolatban, hogy valóban el tudják-e látni a feladataikat, amiért végső soron a központi kormány felel. ³⁸¹ Ez pedig még inkább centralizációhoz vezethet. Ez Nagy-Britanniában elsődlegesen a pénzügyi autonómia radikális visszavágásában nyilvánult meg, a pénzügyi függőség pedig fenntartja a központ hatalmát. ³⁸² Ezzel szemben a franciáknál a decentralizált közigazgatás terén a kezdeményezés és az irányítás klasszikusan kizárólag annak saját szerveit illeti meg. Hangsúlyosan különbséget tesznek a területi (általános), valamint a közszolgálat egyes ágaira szorítkozó (különleges) decentralizáció között. A valódi decentralizációhoz viszont az is kell, hogy a decentralizált közigazgatás szervei a községgel, a járással, vagy a megyével szorosabb kapcsolatban álljanak, valamint szükségük van a pénzügyi függőség csökkentése végett saját bevételekre.³⁸³