Az önkormányzás szintjei

Az Alkotmány így rendelkezett: „A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga.”⁶⁹⁹ Egyetlen mondaton

697 Csefkó Ferenc felhívja a figyelmet arra, hogy nagyon fontos megtalálni a középutat a túl rövid és a túl részletező szöveg között. Szerinte a túl részletező alkotmány nem csak a teljességre törekvés teljesíthetetlen feladatát jelenti, de mozgásteret nem hagyva eleve sérti a meghirdetett önkormányzati önállóságot. A túlságosan elnagyolt, tézisszerű keretszabályozás viszont könnyen dekleratívvá válhat, ami még a legalapvetőbb garanciákat sem rögzíti, viszont túl széles mozgásteret enged a jogalkotónak. (CSEFKÓ i. m. 213.)

698 PÁLNÉ KOVÁCS (2016) i. m. 587.

699 Alkotmány 42. §

146

belül határozta meg, hogy kik az önkormányzás alanyai és deklarálta azt, hogy őket megilleti a helyi önkormányzás joga. Az Alaptörvényben ehhez hasonló rendelkezést nem találni, de az Alaptörvény F) cikke deklarálja Magyarország területi tagozódását, melynek értelmében az ország területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. Kijelenti azt is, hogy a fővárosban és a városokban kerületek alakíthatók.

Az Alaptörvény egyértelműen átgondolt koncepció mentén épül fel, ugyanis már a szakértői tervezetben sem akarták az önkormányzatok hatásköreinek kérdését összekeverni a területi beosztással: „A közigazgatásról szóló fejezet bevezető rendelkezései között célszerű elhelyezni az állam területi beosztásának jelenleg a helyi önkormányzati fejezetben szereplő szabályait.

Bár ez a beosztás az igazságszolgáltatás számára is alapul szolgál, az Alkotmányban a közigazgatási fejezet az, ahol ez először felmerül és szabályozandó. A területi beosztás rögzítése ugyanakkor nem tartalmaz hatásköri szabályokat, azok az egyes területszervezési döntésre felhatalmazott szerveknél (államfő, Országgyűlés, Kormány és annak tagja) szerepelnek. Az egyes területi egységek számát (a főváros kivételével) és méretét az Alkotmány nem rögzíti, ugyancsak nem szabályozza a területfelosztásnál az egyes területi egységek altípusait (pl.

megyei jogú város). Az Alkotmány utaljon arra, hogy a hagyományokon nyugvó területbeosztás alapvető célja a hatékony közigazgatás és állami működés elérése.”⁷⁰⁰

Ebből a változásból több kutató is azt a következtetést vonta le, hogy nem kell minden településnek önkormányzattal rendelkeznie. Az F) cikkről Ivancsics Imre és Fábián Adrián úgy tartja, hogy a mindenáron való változtatásra törekvés látszatát kelti. Egyrészt kiemeli a felsorolásból a fővárost (mintha legitimálná, hogy más politikai és jogi megítélés alá eshet a főváros és a vidék), ennél viszont lényegesebb, hogy abban már nem esik szó a fővárosi kerületekről mint (a helyi önkormányzás jogával felruházott) településtípusról.⁷⁰¹ Hoffman István azt emeli ki, hogy szerinte nincs alkotmányos garancia a megyei önkormányzati szervek működésére, azokat sarkalatos törvényben teljes egészében meg is lehet szüntetni. Szerinte csak annyi követelmény fakad az Alaptörvényből ebben a tekintetben, hogy mindenképpen kell legalább egy önkormányzati szintnek működnie (de azt a törvényhozó dönti el, hogy melyik).⁷⁰² Nagy Marianna ehhez azt is hozzáteszi, hogy a középszint nem csak súlytalan lett, hanem gyakorlatilag eltűnt, ami egyenes következménye megyei kormányhivatalok 2010 óta zajló

700 PATYI András – SZALAY Péter – VARGA Zs. András: Magyarország alkotmányának szabályozási elvei.

Szakértői változat. Pázmány Law Working Papers, 2011/31. 16.

701 IVANCSICS – FÁBIÁN i. m. 99.

702 HOFFMAN (2012) i. m. 31.

147

térnyerésének (gyakorlatilag a területi államigazgatás csaknem egyedüli szereplőivé váltak).⁷⁰³ Pálné Kovács Ilona úgy fogalmaz, hogy a szabályozás megszilárdítja ugyan a megyéket mint földrajzi kereteket, de összességében az önkormányzatok számára a korábbiakhoz képest kisebb védelmet nyújt.⁷⁰⁴ Patyi András kicsit óvatosabban úgy érvel, hogy az Alaptörvény azt nem követeli meg, hogy minden községben és fővárosi kerületben teljes jogkörű, önálló önkormányzat működjön, de azt nem is zárja ki. Ennek az is az oka szerinte, hogy már nem alapjog az önkormányzás joga, így azt megsérteni sem lehet azzal, ha valahol elmarad a képviselő-testületi működés.⁷⁰⁵ Csörgits Lajos egyenesen úgy érvel, hogy mivel nem alkotmányos alapjog, hogy valamennyi település önkormányzattal rendelkezzen, így ennek az alkotmányos védettsége megszűnt, a jövőben nem lenne alaptörvény-ellenes, ha nem lenne biztosítva valamennyi település számára az önkormányzati autonómia.⁷⁰⁶

A magam részéről ezt a kérdést kicsit árnyaltabbnak látom. Az Alaptörvény 33. cikke szerint a helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja, rendelkezik a polgármesterről és a megyei közgyűlés elnökéről is. A 35. cikk (1) bekezdése pedig azt rögzíti, hogy a helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a választópolgárok választják.

Ezt a három rendelkezést egybevetve megállapítható, hogy az önkormányzati rendszernek legalább kétszintűnek kell lennie, hiszen a polgármester és a megyei közgyűlés elnöke is rögzítve van benne. A megyei szint ilyen módon adott, emellett még a főváros, a városok, a községek és a kerületek léteznek. Bizonyos, hogy ezek közül nem csak a fővárosban kell működnie helyi önkormányzatnak, ugyanis (tekintettel arra, hogy csak egy van belőle) azt világosan így rögzítené az Alaptörvény. Maradnak a városok, a községek és a kerületek. A kerületek léte valóban nincs kőbe vésve, de ezt nem is rejti véka alá az Alaptörvény. A községeket és a városokat viszont szükségképpen külön egységként kell kezelni, azaz a község nem lehet a város egyik területi egysége, mert az az Alaptörvény értelmében a kerület. Ha viszont a község nem lehet a város része, akkor azok szükségképpen vannak azonos szervezeti szinten, így az Alaptörvény logikájába aligha férhet bele az, hogy az egyikben ne működjön helyi önkormányzat. Következésképpen a megyében, a fővárosban, a városokban és a községekben szükségképpen kell helyi önkormányzatoknak működniük, a kerületekben azonban nem feltétlenül.

703 NAGY Marianna i. m. 20.

704 PÁLNÉ KOVÁCS (2016) i. m. 588.

705 PATYI i. m. 387.

706 CSÖRGITS Lajos: A magyar helyi önkormányzati rendszer átalakítása – A demokrácia, a helyi közügyek és a helyi önkormányzás egyes kérdései. Budapest, NKE, 2014. 21.

148

Nem kétséges, hogy ez inkább csak egy logikai levezetés, de valójában az ország területi beosztásának rendezése nem is kell, hogy ennél többet jelentsen. A tartalmi kérdések nem csak ezen keresztül dőlnek el, ez a rendelkezés csak egy talapzatot nyújt a további vizsgálódáshoz.

Ebből a rendelkezésből tehát annyi levezethető, hogy formálisan működjenek helyi önkormányzatok az F) cikkben rögzített helyeken, de annak tartalmára nem lehet következtetést levonni Ebben a vonatkozásban egyet tudok érteni Patyi András fent idézett gondolatával, amelyben az önkormányzatok teljes jogkörű működését firtatja.

Álláspontom szerint azonban a kritikusok nagyobb része nem önmagában a területi beosztásról szóló rendelkezés tartalmával elégedetlen, hanem a korábban azzal egy helyen kimondott önkormányzáshoz való kollektív alapjog hiányával is.