3. A helyi önkormányzatiság kialakulása és fejlődése, különös tekintettel Magyarországra23
3.2. Magyarországi fejlődéstörténet
3.2.3. A polgári önkormányzatok megjelenése
alávetve.108 Ereky István a jobbágyfalvakban is látta az önkormányzás csíráit, ami viszont nagyrészt a földesúr akaratától függött (azaz rajta múlt, hogy átruházott-e valamennyit a hatalmából). A földesúr ugyanis nem csak érdekellentétben, de érdekközösségben is volt a jobbágyaival, jóléte és hatalma ugyanis azok számától és eredményes gazdálkodásuktól függött.109
Az évszázadokon keresztül a földesúr magánhatalma álló községek (nagyrészt jobbágyközségek) függését két intézmény enyhítette az idők folyamán: az egyre erősödő községi autonómia és a vármegye növekvő ellenőrzési joga. 110 Szinte falvanként eltért az önkormányzat mértéke, amiben csak a Mária Terézia-féle urbárium hozott valamennyi egységesülést. 111 Ez vetette meg az alapot a vármegyei ellenőrzésnek, hiszen az úriszék határozata vagy mulasztása ellen a vármegyéhez fordulhatott a jobbágy, továbbá földesúri mulasztás esetén a községi számadás is felülvizsgálható lett.112 Innentől kezdve a jegyzőt és az esküdteket a község önállóan választhatta és bocsáthatta el.113 A községi függetlenedés egyik első lépése annak elrendelése, hogy a községek az adót közvetlenül a vármegyéhez volt köteles befizetni. 114 Az első (még egyáltalán nem korszerű) helyi közigazgatást szabályozó jogszabály a községek belső igazgatásáról szóló 1836. évi IX. törvénycikk volt.115
3.2.3. A polgári önkormányzatok megjelenése
A vármegye privilegizált helyzetét az 1848. évi reformok rendítették meg. A népképviseleti rendszer bevezetésével megszűnt a megye követküldési és utasítási joga, ezzel jóformán elveszett az ország életében betöltött hatalmas politikai jelentősége. 116 Az 1848. évi XVI.
törvénycikk célja a „megyei szerkezetnek Magyarhon s kapcsolt részei alkotmányossága védbástyáinak a közszabadsággal összhangzásba hozatala”117 volt. Rényi József szerint ez nem csak egy nagyon szép erkölcsi bizonyítvány, amellyel a modern magyar állam lerótta a háláját a szabadság régi védelmezői iránt, hanem hadüzenetet is rejt magában, mivel meg kellett vívni
108 Uo.
109 EREKY (1932) i. m. 51–52.
110 EGYED (1947) i. m. 109–110.
111 EREKY (1932) i. m. 51–52.
112 EGYED (1947) i. m. 110.
113 Uo.
114 MEZEY (2002a) i. m. 150.
115 FÁBIÁN Adrián: Kommentár az önkormányzati törvényhez. Budapest, Complex, 2013. 16.
116 VASS György: A megye közjogi helyzetének alakulása királyi vármegyétől a modern területi önkormányzatig I. Comitatus Önkormányzati Szemle, 2004/7–8. 73.
117 A megyei hatóság ideiglenes gyakorlatáról szóló 1848. évi XVI. törvénycikk preambuluma
33
a csatát a korszerű államszervezés elvei és a vármegyei tradíciók között.118 Az 1871. évi XVIII.
törvénycikk indokolása kifejezetten kimondta: „Bármily nagybecsű is a magyar megyei intézmény, az egészséges államélet alapjait és feltételeit az erős községi önkormányzatban kell keresni.” 1871-ben a királyi bíróságok létrehozását követően a vármegye a politikai hatáskör után elvesztette igazságszolgáltatási jogkörét is, tisztán közigazgatási hatóság maradt.119 A nemesi vármegyei hatáskör visszaszorításának politikai oka az volt, hogy a kiegyezést ellenző politikai körök a vármegye helyreállítása révén hangoztatni tudták ellenérzéseiket. Amíg a nemesi vármegye a központi kormányzattal szemben álló érdekek érvényesítésére épített, addig a polgári önkormányzat döntően végrehajtó jellegű, autonómiája a helyi feladatok hatékony megoldását (nem pedig a szembenállást) célozta.120 A XX. században a megye hagyományos, alkotmánybiztosító hatásköre elsősorban a törvénytelen kormányrendeletekkel szemben gyakorolható panasz- és felirati jogban nyilvánult meg.121
Bár 1848-tól kezdődően az önkormányzatiság középpontjába a települések léptek, azonban – ahogy arra Fábián Adrián emlékeztet – a magyar települések a kiegyezésig az önállóság minimumát sem biztosító osztrák közigazgatási jog uralma alatt álltak.122 Egyed István is arról számol be, hogy az úriszék és földesúri hatóság megszüntetése után ugyan a jobbágyközségek a vármegye közvetlen ellenőrzése alá kerültek123, helyzetüket az abszolutizmus miatt törvényesen csak a 1871. évi XVIII. törvénycikk124 rendezte. Ez megőrizte a történelmileg kialakult szerveket (de átvett egyes, az oktrojálás miatt meghonosodott rendelkezéseket is).
Jelentősége Egyed István szerint abban volt, hogy a partikulárisan fejlődött községi intézményeket egységbe forrasztotta, a községeket kiváltságiról közjogi alapra helyezte.125 1870-ben a szabad királyi városokat és egyes mezővárosokat a törvényhatóság jogállásával ruházták fel, 1871-től pedig emellett külön törvényi kategória a rendezett tanácsú város (az elsőfolyamodású bírói hatósággal felruházott mezővárosok kerültek ebbe a kategóriába). 126 Ebben az időszakban egyértelműen a polgári önkormányzat kialakulása és megszilárdulása zajlott, annak minden előnyével és buktatójával együtt. A mai kor kutatói talán hajlamosabbak
118 RÉNYI i. m. 108, 116.
119 VASS i. m. 73.
120 HORVÁTH Attila – MÁTHÉ Gábor – MEZEY Barna: A közigazgatás. In: MEZEY Barna (szerk.): Magyar alkotmánytörténet. 4., átdolgozott kiadás. Budapest, Osiris, 2002. 330.
121 EGYED (1947) i. m. 99.
122 FÁBIÁN (2013) i. m. 15.
123 1848. évi XXIV. törvénycikk a községi választásokra nézve
124 A községek rendezéséről szóló 1871. évi XVIII. törvénycikk
125 EGYED (1947) i. m. 110.
126 EGYED (1947) i. m. 143.
34
a folyamatos fejlődést látni ebben az időszakban, de a II. világháború előtt megjelent művekben erősen érződik az útkeresés minden nehézsége.
1886. évi XXII. törvénycikk127 tovább alakította a rendszert. Ekkor jelent meg a rendezett tanácsú város - nagyközség - kisközség hármas kategória.128 Egyed István olvasatában a kisközség és nagyközség közötti megkülönböztetés tulajdonképpen a jegyzőtartásról szólt.
Utóbbinak volt saját jegyzője, előbbi körjegyzőségbe volt csoportosítva.129 A községeknek nem volt politikai hatáskörük, így nem volt joguk a feladatkörükön kívül eső ügyekkel foglalkozniuk, viszont a törvény értelmében130 feltétlenül végre kellett hajtaniuk a kormány és a törvényhatóság rendelkezéseit. Ellenben Egyed István szerint nagyon erősen kidomborodott a helyi lakosok segítése ügyes-bajos dolgaikban.131 Az önkormányzatok egyre több államigazgatási feladatot is elláttak, miközben folyamatosan csökkent alkotmányvédő szerepük. Erősödött a centralizáció, az állam egyre nagyobb befolyást gyakorolt. Rényi József például az 1886. évi XXI. törvénycikket a törvényhatósági önkormányzat jogrendszerének valóságos szégyenkövének minősíti, amely egyenesen állami tisztviselőkkel való közigazgatás.
Még a századforduló idején is úgy vélte, hogy biztosítva van ugyan a kormányhatósági kontroll, de a bírói kontroll lehet majd az igazi biztosíték a kormány önkénye ellen.132 Kmety Károly visszafogottabban fogalmazott, ő a századfordulós törvényhatósági rendszert átmeneti alakulatnak tartotta, mert sem az autonómia, sem a közigazgatási rend kívánalmainak nem tett maradéktalanul eleget. 133 Egyed István – talán megengedőbben – pedig azt emelte ki, hogy a község gazdaságilag a vármegyénél erősebb jogalany (így az önállóság pénzügyi megalapozása is szilárdabb), de a vármegyei ellenőrzés szükségképpen egészíti ki a működést. 134
A későbbi időszakkal kapcsolatban Pálné Kovács Ilona jegyzi meg, hogy a Horthy-közigazgatás – különösen a 30-as évektől kezdődően – előszeretettel hozott létre dekoncentrált szerveket az önkormányzatok (főleg megyei önkormányzatok) háttérbeszorítása érdekében, ami a polgároknak egyre átláthatatlanabb rendszert eredményezett.135 Magyary Zoltán azt vallotta, hogy az ország új helyzetében, amikor az országon kívül lakó idegen uralkodó és idegen országokkal való közjogi kapcsolat megszűnt, közigazgatásunknak a nemzeti öncélúság
127 A községekről szóló 1886. évi XXII. törvénycikk
128 1886. évi XXII. törvénycikk 1. §
129 EGYED (1947) i. m. 112.
130 1886. évi XXII. törvénycikk 30. §
131 EGYED (1947) i. m. 118.
132 RÉNYI i. m. 112–115., 144.
133 KMETY i. m. 84.
134 EGYED (1947) i. m. 137.
135 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Az önkormányzatok működésének politológiai alapkérdései. Az állami irányítás területi struktúrájának modellje. In: KILÉNYI Géza (szerk.): Tanulmányok az önkormányzati rendszerről. Budapest, Államtudományi Kutatóközpont, 1992. 27.
35
szolgálatában való egységes fejlődési korszaka kezdődött újra. Arra is figyelmeztet ugyanakkor hogy „mennyire hiányzott nálunk az utolsó 60 év alatt annak a tudatossága, hogy a községi és törvényhatósági önkormányzat a magyar állam igazgatásának szerves része, az állami és önkormányzati szervek közigazgatási működése közt egymást kiegészítő munkamegosztás van és ennek következtében a kormány, amelynek feladata nemcsak az, hogy a magyar állami közigazgatásnak, hanem az egész magyar nemzetnek erejét vesse latba történelmi küldetésének betöltésében, annyira meghátrált ’az alkotmány védőbástyáinak’ védői előtt, hogy a magyar közigazgatás integrálását még elméletben, gondolatban is elmulasztotta.”136