Az Alkotmánybíróság gyakorlata

Az Alkotmánybíróság önkormányzatok jogvédelmével kapcsolatos gyakorlata az elmúlt években csak nagyon lassan kezdett kirajzolódni és nem olvasható ki belőle egyértelmű fejlődési görbe. Valójában kevés olyan önkormányzat által benyújtott panasz született, amely tartalmánál fogva rákényszerítette volna az Alkotmánybíróságot arra, hogy érdemben nyilatkozzon ezekben a kérdésekben. Mivel nem igazán lehetséges logikai kapcsolatot találni a döntések között, így időrendben mutatom be az érdekesebb vagy fontosabb döntéseket.

A 3239/2012. (IX. 28.) AB végzés nem foglalkozott az indítványozói joggal, mindössze megállapította a közvetlen panasszal kapcsolatban, hogy a „vitatott rendelkezés nem közvetlenül hatályosuló szabály.”⁹¹⁰

A 3381/2012. (XII. 30.) AB végzésben az önkormányzat a tanulók diszkriminációjára hivatkozott, mire az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mivel „az indítványozó közigazgatási szerv – önkormányzat – az Alaptörvényben biztosított önkormányzati alapjogok

909 TILK (2011a)i. m.23.

910 3239/2012. (IX. 28.) AB végzés, Indokolás [8]

193

sérelmére hivatkozva kérheti az alkotmányjogi panasz elbírálását.”⁹¹¹ Arról nem szól, hogy az Alaptörvény rendszerében mi minősül önkormányzati alapjognak.

A 3050/2013. (II. 28.) AB végzésben már az jelent meg, hogy „a települési önkormányzatok alapjognak tekinthető hatáskörcsoportjait jelenleg az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése tartalmazza.”⁹¹² Nem állította az Alkotmánybíróság, hogy ezek a hatáskörcsoportok nem élveznek védelmet, csak annyit, hogy ezek nem foglalják magukban az indítványban sérelmezett jogot.

Bár szintén ’csak’ végzés, de jelentős döntéssé vált a 3105/2014. (IV. 17.) AB végzés, ami a

„lex Margitsziget” törvény kapcsán híresült el. A döntés érdekesen ellentmondásos megállapításokat tartalmaz, mert az indokolás szerint az indítványozó önkormányzat „nem jelölt meg olyan Alaptörvényben biztosított jogot, amelyek a helyi önkormányzatot megilleti.”⁹¹³ Mielőtt ezt kijelentené, a következőket is tartalmazza: „Az Alaptörvény önkormányzati alapjogokról nem rendelkezik, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése a helyi közügyek összetevőit (tartalmi elemeit) határozza meg, felsorolva azokat az alaptörvényi szinten védett feladat- és hatáskörcsoportokat, amelyeket törvényi keretek között a helyi közügyek intézése körében a helyi önkormányzatok gyakorolhatnak.” ⁹¹⁴ Ennek értelmében a hatáskörcsoportok elvileg alaptörvényi védelmet élveznek, de alkotmányjogi panaszt nem lehet rá alapozni. Arról nem szól a végzés, hogy milyen eljárás keretében élvezhetnek védelmet ezek a hatáskörcsoportok.

A 3123/2014. (IV. 24.) AB végzésben már azt is kifejtette az Alkotmánybíróság (igaz, még egyértelműen az Alaptörvényt megelőző terminológia alapján), hogy: „Az alkotmányjogi panasz az Alaptörvényben szabályozott alapvető jogok védelmének egyik eszköze. Az alapvető jogok rendeltetése az, hogy az államhatalommal szemben alkotmányos garanciákat teremtsenek az állampolgár, az egyén vagy egy közösség jogainak védelmére, cselekvési autonómiájának biztosítására. […] Közhatalmi állami szervnek nincs az államhatalommal szemben garanciákat jelentő alapvető joga, amely feljogosítaná alkotmányjogi panasz előterjesztésére.”⁹¹⁵

Ezzel ellentétben a 3269/2014. (XI. 4.) AB végzésben viszont azt mondta ki az Alkotmánybíróság, hogy az „indítványozó önkormányzat egyedi ügyben érintett szervezetként fordult az Alkotmánybírósághoz, mivel az indítványozó álláspontja szerint alkotmányos jogai

911 3381/2012. (XII. 30.) AB végzés, Indokolás [12]

912 3050/2013. (II. 28.) AB végzés, Indokolás [19]

913 3105/2014. (IV. 17.) AB végzés, Indokolás [8]

914 3105/2014. (IV. 17.) AB végzés, Indokolás [8]

915 3123/2014. (IV. 24.) AB végzés, Indokolás [15]

194

sérültek. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó érintett és a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségét kimerítette.”⁹¹⁶

Komolyabb változást – bár még mindig nem érdemi határozatban – a 3149/2016. (VII. 22.) AB végzés hozott, ami kifejtette, hogy egyrészt az Alaptörvény nem önkormányzati alapjogokról, hanem védett hatáskörcsoportokról rendelkezik, másrészt viszont nincs olyan alaptörvényi vagy törvényi rendelkezés, ami korlátozná vagy kizárná a helyi önkormányzat indítványozói jogát.⁹¹⁷ Azt állapította meg a valódi alkotmányjogi panaszok vonatkozásában, hogy „az önkormányzat is élhet az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasszal, feltéve, hogy az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló jogvitás ügyben mellérendelt jogalanyként és nem a közhatalom gyakorlójaként járt el. Az indítványozói jogosultság szempontjából tehát nem az önkormányzat (egyébként különleges) jogi státuszának, hanem annak van relevanciája, hogy az önkormányzat az alapul fekvő ügyben, hierarchikus viszonyban, a közhatalmi jogosítványaival élve, avagy a vagyoni forgalom mellérendelt alanyaként járt-e el.” ⁹¹⁸ Ez a döntés fontos megállapításokat tesz ugyan, de valójában nem önkormányzat-specifikus érvelést tartalmaz, hanem annak felismerését mutatja, hogy a bírósági eljárás során az egyébként közhatalmat gyakorló szervek is kerülhetnek olyan helyzetbe, mint bármely más magánjogi jogalany. Van azonban a fent idézett indokolási résznek még egy további, egyetlen mondatos folytatása is, ami kissé zavarba ejtően nem ehhez az érveléshez illeszkedő módon megkísérli ezt az amúgy logikus gondolatmenetet egyúttal kizárólagos fellépési lehetőséggé tenni.

Eszerint: „Mindez nem mond ellent annak, hogy a Mötv. 5. §-a alapján – más, arra feljogosított személyek és szervek indítványa alapján – az Alkotmánybíróság védelemben részesítse az önkormányzatot az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében rögzített közhatalmi aktusainak gyakorlása során.” ⁹¹⁹ Ennek a mondatnak ugyanis olyan olvasata is lehetséges, hogy az önkormányzatok a fenti esetben élhetnek alkotmányjogi panasszal, de más esetben nem. Nem meglepő, hogy ennek fényében Pokol Béla különvéleményben abbéli félelmének adott hangot, hogy ezzel a szűkítő megközelítéssel általánosan ki lesznek rekesztve az önkormányzatok az alkotmányjogi panaszt benyújtani jogosultak köréből. ⁹²⁰

Az előző ügyből már-már okszerűen következik, hogy a 3158/2018. (V. 16.) AB végzésben az Alkotmánybíróság konkrétan is megállapította, hogy: „az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdéséből – miszerint a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik – az következik,

916 3269/2014. (XI. 4.) AB végzés, Indokolás [9]

917 3149/2016. (VII. 22.) AB végzés, Indokolás [14]-[15]

918 3149/2016. (VII. 22.) AB végzés, Indokolás [18]

919 Uo.

920 3149/2016. (VII. 22.) AB végzés, Dr. Pokol Béla különvéleménye [36]-[37]

195

hogy az önkormányzatokat, amennyiben bírósági eljárásban félként vesznek részt, a jogviszony és a jogvita jellegétől függetlenül megilleti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes eljáráshoz való jog.”⁹²¹ Bár ez a döntés még mindig az előző gondolati sémán mozog (azaz olyan bírósági ügyről szól, amelyben az önkormányzat az egyik fél), de egy olyan közigazgatási ügy, ami már több alkotmánybírót olyan dilemma elé állított, hogy azon kezdjen gondolkodni, hogy vajon mi az alkotmányjogi panasz szerepe. Több párhuzamos indokolásban is megjelenik azzal kapcsolatos érvelés, hogy az alkotmányjogi panasz nem arra lett szerintük kitalálva, hogy állami szervek más állami szervvel szemben nyerjenek jogvédelmet. Megjegyzendő azonban, hogy ez a fajta nyitás nem kizárólag ebben az önkormányzati ügyben jelent meg. Az Alkotmánybíróság a 3173/2015. (IX. 23.) AB határozatban és a 33/2017. (XII. 6.) AB határozatban például alaptörvényben biztosított jogként ismerte el a bíró szempontjából a bírói függetlenséget, míg a 23/2018. (XII. 28.) AB határozatban elfogadta a Magyar Nemzeti Bank indítványozói jogát egy bírósági ítélettel kapcsolatban.

Ezek az utóbbi ügyek szinte megágyaztak annak, hogy a Kormány maga is elkezdjen azon gondolkodni, hogy vajon az alkotmányjogi panasz szolgálhat-e arra, hogy közhatalmi szervek bírósági ítéleteket támadjanak. Az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény 55. §-a értelmében bekerült az Abtv-be, hogy az is okot ad az alkotmányjogi panasz benyújtására, ha a bíróság döntése az indítványozó hatáskörét korlátozza az Alaptörvénybe ütközően. Garanciális jelleggel arról is rendelkezik már a törvény, hogy vizsgálni kell, hogy a panaszban megjelölt Alaptörvényben biztosított jog megilleti-e a közhatalmat gyakorló indítványozót, valamint azt is tartalmazza, hogy érdemi elbírálására csak akkor kerülhet sor, ha a támadott döntés az indítványozó működésének súlyos zavarát eredményezi, vagy valamely, Alaptörvényben foglalt hatáskörét sérti. Bár az Alkotmánybíróság gyakorlata még nem ismert, de ezzel immáron elvileg maga az Abtv. rendezi a fenti ügyekben megjelent dilemmát, azaz annak értelmében (bár az Alkotmánybíróság gyakorlata egyébként is efelé mutat) egyértelműen lehetőség nyílik ilyen alapon bírósági döntések megtámadására. Ez nyilvánvalóan az önkormányzatokat is érintő változás, de az eredeti, önkormányzat-specifikus kérdésekre nem ad választ, különös tekintettel a jogszabályokkal szemben benyújtható alkotmányjogi panaszokra vonatkozóan.

921 3158/2018. (V. 16.) AB végzés, Indokolás [22]

196

Az Alkotmánybíróság azonban maga is lépéseket tett annak irányába, hogy az önkormányzati jogvédelemmel kapcsolatos, évek óta nyitva lévő kérdéseket rendezze.

A 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat az első és ezidáig egyetlen olyan érdemi döntés (bár a fent citált végzések között is vannak Teljes Ülés által elfogadott döntések), amely kifejezetten a helyi önkormányzatok indítványozói jogával és az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében rögzített hatáskörcsoportok kérdésével foglalkozik.⁹²² Az Alkotmánybíróság a határozatban megállapította, hogy a helyi önkormányzatok (amellett, hogy az egységes állami szervezetrendszer részei) a központi állami szervekkel szemben a helyi közügyekre tekintettel relatív autonómiát élveznek, ami az önkormányzat lényegét képezi, ennek legfontosabb elemeit sorolja fel az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése. A helyi önkormányzatok a hatalommegosztás klasszikus szereplőihez képest vertikális pozícióban vannak, így igen kényes a központi állami szervek és a helyi önkormányzatok egymáshoz való viszonya.⁹²³ Megállapította azt is az Alkotmánybíróság, hogy semmi sem tiltja, hogy Alaptörvényben biztosított jogai védelmében a helyi önkormányzat alkotmányjogi panaszt nyújthasson be.⁹²⁴ Ennek keretében az Alaptörvényben rögzített hatásköröket Alaptörvényben biztosított jogként szükséges értelmezni, ugyanis megsértésük esetén éppen az Alaptörvény által biztosítani hivatott autonómia szenved csorbát. Ezen hatáskörök sérelmére (ahogy adott esetben bizonyos alapjogra is) a helyi önkormányzatok alkotmányjogi panaszt alapíthatnak.⁹²⁵ Azt is kifejtette az Alkotmánybíróság, hogy ezek a hatáskörök különösen a végrehajtó hatalom központi szerveinek, valamint az alaptörvény-ellenes bírósági döntésekkel szemben nyújtanak védelmet, míg a törvényhozó hatalommal szemben (mivel az autonómia eleve törvény keretei között él) csak azok kiüresítése lehet az alaptörvény-ellenesség mércéje.⁹²⁶

Ez alapján megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatok szempontjából egyértelműen jogosultságként tételezi az Alaptörvényben rögzített hatáskörcsoportokat, a helyi önkormányzatokat pedig megilleti, hogy ezen jogaik védelmében alkotmányjogi panasszal maguk is az Alkotmánybírósághoz fordulhassanak, méghozzá akár az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján is.⁹²⁷ A védelem szintjét illetően megállapítható, hogy az az Országgyűléssel szemben

922 A határozat tervezetének szövegezését alkotmánybírósági törzskari munkatársként jelen disszertáció szerzője végezte.

923 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [31]

924 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [33]

925 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [35]

926 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [36]

927 Megjegyzendő, hogy ezt a lehetőséget csak tovább erősiti az országgyűlési, valamint a helyi önkormányzati képviselői (és polgármesteri) tisztségek összeférhetetlensége, azaz az a tény, hogy személyében sem lehet ugyanaz a döntéshozó egyszerre mindkét szerv tagja. Bár Smuk Péter beszámol róla, hogy a vonatkozó törvény eredeti indokolása ezt az összeférhetetlenséget az önkormányzati és a parlamenti munkateherrel indokolta, de azt is hangsúlyozza, hogy a két tisztség összeférhetetlensége immár tekintettel van a hatalommegosztás eszméjére is.

197

korlátozottabban él (a kiüresítés a mérce), míg más államhatalmi szervekkel szemben szélesebb körű védelemre ad lehetőséget.

Erre a friss döntésre és az Abtv. módosítására a disszertáció lezárása idején még nem épül gyakorlat, és az is nyilvánvaló, hogy olyan széleskörű indítványozói jogosultságra nem lehet számítani a jövőben sem, mint amit korábban az actio popularis biztosított. Ennek ellenére az alkotmányjogi panasz útján megvalósuló jogvédelem elégséges lehet ahhoz, hogy a helyi önkormányzatok számára védelmet nyújtson az önkormányzati autonómiát sértő beavatkozásokkal szemben.