Autonómia és önszabályozás, azaz a szűkebb értelemben vett autonómia

A fentiekben már rögzítettem, hogy az autonómia eredeti jelentése szerint az önálló szabályozási jogot takarja. Német szerzők műveiben ez az eredeti elem nagyon hangsúlyosan jelenik meg, aminek azért van jelentősége, mert ez segít ezt az elvet elhatárolni a decentralizációtól.

Normatív elvek igazolják, hogy a helyi önkormányzatoknak szabad szabályozási joggal kell rendelkezniük. Ez azt jelenti, hogy demokratikus struktúrát kell alkalmazniuk, meg kell találniuk az erőforrásokat a nyújtani kívánt szolgáltatások elvégzéséhez, képviselniük kell lakosságuk nézeteit más hatóságoknál, továbbá a magasabb szintű kormányzatnak tiszteletben kell tartania integritásukat és erkölcsileg legitim tevékenységeiket.⁴¹³ Hans Peters szerint az autonómia egy államtól eltérő közösség joga arra, hogy saját maga számára jogot alkosson. A helyi közösségek számára ez azt jelenti, hogy saját tevékenységi körükben általánosan kötelező normákat adhatnak ki. Az autonómia és az önkormányzat (pontosabban önigazgatás⁴¹⁴, amit

410 Ezt a későbbi fejezetekben igyekszem igazolni.

411 EREKY (1939) i. m. 372.

412 A többi (az autonómiát alapelv helyett eredménnyé tevő) kérdést ezért külön vizsgálom.

413 LADNER – KEUFFER – BALDERSHEIM – HLEPAS – SWIANIEWICZ – STEYVERS – NAVARRO i. m. 10.

414 A német Selbstverwaltung szót egyszerűen önkormányzatnak szokás fordítani, de a szó szoros értelmében inkább önigazgatást, még pontosabban önálló igazgatást jelent.

89

ebben a bekezdésben a pontosság kedvéért így fordítok) az uralkodó nézet szerint két eltérő természetű fogalom. Maga is egyetért Paul Labanddal, aki szerint az önigazgatás és autonómia fogalma hasonló, azok gyakran összekapcsolódnak. ⁴¹⁵ A kortárs szerzők közül kiemelve, Reinhard Hendler szintén azt hangsúlyozza, hogy bár az autonómiát és az önigazgatást köznapi értelemben szinonim fogalmaknak szokták tekinteni, de az autonómia a közjogi intézmények vonatkozásában valójában a törvényes felhatalmazáson alapuló önszabályozásról szól.⁴¹⁶ Az autonómia tehát az imént írottak szerint jogi értelemben szükségszerűen jelent jogalkotói hatalmat. Hans Peters szerint az önigazgatás önmagában csak igazgatás, nem tartalmazza a jogalkotás lehetőségét. A két fogalom viszont összekapcsolódva (Autonomie zur Selbstverwaltung, azaz önkormányzati autonómia) a közigazgatási jogalkotás lehetőségét takarja. A két fogalom tehát egymással szemben áll, mégis jól kiegészítik egymást.⁴¹⁷ Paul Laband szerint egyébként régebben mindkét fogalom az embernek azt a szabadságát jelentette, hogy jogi kapcsolatait saját akaratából rendezze. Az autonómia szerinte a törvényben elismert akarati és cselekvési képesség kifejezése. Ellentétben áll a szuverenitással, mivel az önálló szabályozás (jogalkotói hatalom) keretében csak azt teheti meg a közösség, amire a felhatalmazást a felsőbb közösség megadta (ezzel szemben ez a szuverént nem köti). Az autonómia mint jogilag releváns fogalom tehát nem szuverén hatalmat feltételez, tiszteletben kell tartania a szuverén által meghatározott korlátokat, nem lehet ellentétes a szuverén által kibocsátott törvényekkel.⁴¹⁸ Az idézett német szerzők (és még sokan mások) tehát azt állítják, hogy a Verwaltung (általános fordításban önkormányzat) önmagában valójában csak önálló igazgatást jelent, ehhez az autonómia adja hozzá az önálló szabályozás lehetőségét.

Jól látható, hogy némileg eltérnek egymástól az általánosabb értelemben használt magyar és a német fogalmi keretek.⁴¹⁹ Magyarországon az önálló igazgatási joggal rendelkező szerveket az autonóm államigazgatási szerv jelzővel illetjük. Ezt külön bonyolítja, hogy benne van a magyar elnevezésben az autonómia kifejezés, amely mutatja a kormányzati befolyástól mentes döntéshozatal lehetőségét. Ebből úgy tűnhet, mintha Magyarországon mást értenénk autonómia alatt. Csakhogy nem véletlen, hogy az elnevezés autonóm államigazgatási szerv, nem pedig autonóm szerv, az elnevezés tehát maga szűkíti le az autonómiát az igazgatási szabadságra,

415 PETERS i. m. 37–38.

416 HENDLER (2007) i. m. 12.

417 PETERS i. m. 37–38.

418 LABAND i. m. 107–108.

419 Megjegyzendő, hogy a német szerzőknél sem egyértelmű a fogalom jelentése, Georg Jellinek például lényegében a szuverenitással azonosítja az autonómiát (JELLINEK i. m. 493.)

90

azaz egy részterületre. Elnevezéstől függetlenül a lényeg, hogy ezek a szervek csak önálló igazgatási joggal rendelkeznek. Ezzel szemben a magyar önkormányzás kifejezés sokkal inkább a német Selbstverwaltung fogalom autonómiával kiegészített jelentéstartalmával bír.

Azaz Magyarországon csak eleve olyan szervet nevezünk önkormányzatinak, amiben valamilyen szinten megjelenik a szabályozás önállósága (Selbstgezetzgebung/Selbstregierung) is, nem csak a szűk értelemben vett végrehajtó hatalom önállóságát jelenti.⁴²⁰ Ennélfogva biztosan nem áll olyan távol egymástól a két autonómiafogalom, csak nálunk általánosan inkább az önállóságra koncentrálnak a kutatók. Talán úgy lehet fogalmazni, hogy a jelző nélküli autonómia fogalom nálunk is szükségképpen tartalmaz szabályozási önállóságot.⁴²¹ Így pedig már könnyen belátható, hogy autonómia és önkormányzat, valamint autonómia és decentralizáció nem azonos fogalmak, de az autonómia szükségképpen része az önkormányzatnak. Erre utaltam már az önkormányzás fogalmánál is, amikor az Önkormányzati Chartára (is) alapozva állítottam, hogy az önkormányzás igazgatási és szabályozási tevékenység együtt.

Mivel az autonómia különösen is támaszkodik a decentralizáció elvére, ezért fontos az attól való elhatárolás, ami a fentiek okán már csak egyfajta szintetizálása az ott leírtaknak.

Tomcsányi Móric azt hangsúlyozza, hogy amíg az autonómia a rendelkezés kezdeményezésében való önállóságot is magában foglalja, addig a decentralizáció esetén elképzelhető a felsőbb utasítás (de a szerv abban az esetben sem köteles végrehajtani a törvénytelennek tartott utasítást, döntése pedig szintén végleges). ⁴²² Sabine Kuhlmann és szerzőtársai ezt úgy fogalmazzák meg, hogy az autonómia jelenti a különbséget az adminisztratív és a politikai decentralizáció között. Előbbi esetben a helyi választott képviselők nem kapnak autonóm döntési és ellenőrzési kompetenciát a helyi feladatok kiosztása tekintetében. Noha a helyi önkormányzatok itt önállóan döntenek a feladat konkrét

420 Az angol nyelvű, de elsősorban nem az angol önkormányzatokra használt self-government fogalom talán éppen emiatt kifejezőbb.

421 Részben erre utal Ereky István gondolatmenete is: „Mivel céljainak megvalósítása érdekében minden önkormányzati alakulatnak szüksége van anyagi eszközökre, – ritka kivételektől eltekintve minden önkormányzati alakulatnak kettős, t. i. közjogi és magánjogi személyisége van. Ehhez képest hatáskörük is két részre, t. i. a közjogi és a magánjogi jogi személyiségen felépülő hatáskörre válik szét. S közjogi hatáskörük ismét tovább tagozódik, s elsősorban arra jogosítja fel őket, illetve szerveiket, hogy egyes konkrét esetekben határozatokat hozzanak. De ha hatáskörük csak erre szorítkoznék, akkor mi akadálya sem volna annak, hogy szerveiket a kormány utasíthassa s határozataikat megváltoztassa. Viszonylagos önállóságra tehát csak akkor tehetnek szert, ha ezt a közigazgatási hatáskört kormányzati hatáskörrel egészítik ki. Ezen az alapon a tételes jog által megállapított terjedelemben jogszabályokat alkothatnak; – s ebbeli hatáskörük egyes amerikai államok tételes jogainak tanúsága szerint oly nagy terjedelmet ölthet, hogy szervezetüket és egyes szerveik hatáskörét is teljes egészében önmaguk szabályozhatják, vagyis – afféle alkotmányozó nemzetgyűlés hasonlatosságára – alkotmányozó hatáskört is gyakorolhatnak.” [EREKY (1939) i. m. 369.]

422 TOMCSÁNYI i. m. 242.

91

szervezéséről, az állam vagy a hatóságok képviselőiként járnak el, azaz továbbra is az állam jogi és szakmai kontrollja, valamint a feladatellátás szakmai minőségének kontrollja alatt állnak. A politikai decentralizáció azonban azt jelenti, hogy egy helyben megválasztott testület teljes felelősséget vállal a feladat tervezésére, finanszírozására és irányítására vonatkozó autonóm döntésért, a helyi szervek tevékenységének legitimitását az állami szabályozó csak utólagosan ellenőrzi. ⁴²³