A kivételes sajtóellenőrzés, vagyis az előzetes cenzúra megszüntetéséről szóló rendelet 1921 decemberében jelent meg (10.501/1921. M. E. sz.). Ekkor már Bethlen István állt a kormány élén, ilyen formán az új sajtójogi rendelkezést, amely a két világháború közötti sajtószabá-lyozás új szakaszának kezdeteként is értékelhető, tekinthetjük az úgynevezett bethleni kon-szolidáció egyik elemének is. Az előzetes cenzúrát eltörlő intézkedés nem érintette azonban a miniszterelnök lapengedélyezési jogosítványát, továbbá a belügyminiszternek azt a jogát, hogy belföldi időszaki lapok megjelenését és terjesztését megtilthassa, ha arra az államérdek szempontjából okot lát. Ugyancsak érvényben maradt a külföldi sajtótermékekre vonatkozó korábbi szabályozás, amely szerint azokat a rendeltetési helyükre való jutás előtt a hatóság ellenőrizheti és terjesztésüket meg is tilthatja.
A háború előtti – valamint az 1914. évi sajtótörvényben is érvényre jutó – liberális sajtó-szabályozás tehát nem tért vissza, hiszen az előzetes cenzúrát ugyan eltörölték, de az egyéb korlátozó jogszabályok érvényben tartásával a kormányzatnak továbbra is lehetősége nyílott, hogy széles körben beavatkozzon a sajtó életébe: új időszaki lapot csak a miniszterelnök enge-délyezhetett, a belügyminiszter bármely időszaki sajtóterméket betilthatta. Érdemes felhívni a fi gyelmet arra a különbségre is, hogy míg a belföldi lapokat a belügyminiszter, tehát a kor-mány egyik tagja tilthatta be, addig a külföldi sajtó ellenőrzése a miniszterelnökség feladata volt. Ez persze nem jelentette azt, hogy a belföldi lapok tekintetében a többi miniszter nem érvényesíthette kívánságait.109 Amint láttuk az 1912. évi LXIII. tc. a kivételes hatalomról adta meg a jogi felhatalmazást a kormánynak, hogy az 1914. évi sajtótörvény szabta lehetőségek-hez képest a sajtószabadságot rendeletekkel szűkebb keretek közé szorítsa. A békeszerződés aláírása előtt az 1920. évi VI. tc.-ben gondoskodtak arról, hogy a háború esetére szóló kivé-teles hatalom ideje a békeszerződés ratifi kálásától számított egy évvel meghosszabbodjon.
A törvény azt is előírta, hogy a kormány rendeletben határozza meg azt a napot, amelyen a kivételes hatalom megszűnik. Ennek megfelelően az 1922. évi 6.310. M. E. számú rendelet 1922. július 26-ai dátumot nyilvánította a kivételes hatalom megszűnése napjának. Ezzel jogilag a kivételes hatalom időszaka véget ért. A 1920. évi VI. tc. 2. §-a azonban továbbra is lehetőséget biztosított a kormánynak, hogy a kivételes hatalom ideje alatt hozott rendeleteket a kivételes állapot megszűnte után is fenntartsa és a szükséghez képest kiegészítse, illetve módosítsa. Az ilyen viszonyok rendezése végett azonban a kormánynak mielőbb törvényja-vaslatot kellett a Nemzetgyűlés elé terjesztenie. A kormány ezen kötelezettségének – kevéssé elegánsan – nem külön törvényben, hanem az 1922/23. költségvetési év első hat hónapjában
108 Uo. 6410. sz. Bethlen miniszterelnök utasítása, Budapest, 1921. augusztus 10.
109 Klein Tamás: Adalékok a Horthy-korszak sajtórendészeti szabályozásához I. In Medias Res, 2012/2. 189.
viselendő közterhekről és fedezendő állami kiadásokról szóló 1922. évi XVII. tc. keretében tett eleget, amennyiben a törvény 6. §-a felhatalmazta a kormányt arra, hogy a kivételes hata-lom alapján kibocsátott még hatályban levő rendelkezéseket továbbra is hatályban tarthassa.
A 6. § kimondta ugyanis, hogy azok a rendelkezések, amelyeknek tárgyában a kormány az 1922. évi XVII. törvény hatályba lépésétől számított négy hónapon belül nem terjeszt be törvényjavaslatot a Nemzetgyűlés elé, hat hónap leteltével hatályukat vesztik. Amennyiben azonban a kormány az érintett tárgykörökben (vagyis a sajtó szabályozás vonatkozásában is) négy hónapon belül törvényjavaslatot terjeszt a Nemzetgyűlés elé, akkor a rendeletek a hat hónap letelte után is érvényben maradnak. (Az tehát nem volt feltétel, hogy a törvényjavaslat-ból törvény is legyen). Ez alól azonban az előzetes cenzúra elrendelésének a lehetősége kivételt képezett, mert annak bevezetésére ez a törvény nem adott lehetőséget. Így 19 22-ben forma-ilag ugyan megszűnt a kivételes hatalom állapota, de a gyakorlatban a kormány a háborús időkre szabott megszorító rendelkezéseket belátása szerint fenntarthatta.110
Súlyos fenyegetést jelentett a sajt ótartalmak szerzőire az állami és a társadalmi rend ha-tályosabb védelméről szóló 1921. évi III. tc. (Átv.) is, ami bővítette a sajtó útján elkövethető bűntettek körét, amennyiben idesorolta a meglehetősen tág értelmezést megengedő, az állami és a társadalmi rend felforgatására és erőszakos megdöntésére irányuló felhívást, valamint sajtó útján elkövetett, a magyar állam és magyar nemzet megbecsülése ellen irányuló vétség bűntettét is. A törvényt az a történeti tapasztalat indokolta, hogy a vesztes világháborút köve-tő forradalmak – különösen a kommunista Tanácsköztársaság – gyökeresen megváltoztatta az állami berendezkedést. Ezzel magyarázható, hogy a hatalmukat visszaszerző társadalmi osztályok számára egyik alapvető törekvéssé vált az állami rend helyreállítása. A Magyar büntetőjog kézikönyvében Angyal Pál jogász professzor így fogalmazott: „Az 1918. és 1919.
év értékromboló eseményei kiáltó bizonyságot tettek arról, hogy ha egy nemzetben a fegyel-mezettség s az áldozatos hazaszeretet meggyengül, ha az összetartás kapcsai meglazulnak, s ha ennek folytán széthúzó és többnyire pusztító erők kerekednek felül: megbomlik az erkölcsi és gazdasági élet rendje, fennakad a kulturális fejlődés menete s napokon belül tönkremegy mindaz, amit századok építettek”.111 Az Átv. tulajdonképpen kiemelte a Btk. 172. §-ában meghatározott cselekmények (törvény, hatóságok, valamely nemzetiség, hitfelekezet, tulaj-don stb. elleni izgatás) köréből a legveszélyesebbnek minősítetteket: az állami és társadalmi rend teljes felforgatására, illetve valamely társadalmi osztály kizárólagos uralmának megszer-zésére irányuló cselekményeket. „Ugyanakkor e cselekmény vonatkozásában kiterjesztette a büntetőjogi felelősségre vonás lehetőségét azáltal, hogy szemben a Btk. 172. §-ában foglalt cselekménnyel, a nyilvánosság előtti elkövetést nem tette a tényállás elemévé”.112
A Külföldi Sajtó Szindikátusának memoranduma így értékeltet a törvény elfogadását:
„[…] hogy ellenben a tisztességes és független sajtó, ha Magyarország érdekében és az igazság szolgálatában akar dolgozni, ezentúl mennyi hitelre találhat a külföldön, ahol a javaslat tör-vényerőre emelkedése után tudni fogják, hogy a Magyarországon dolgozó újságírók minden
110 Vö. Sipos Balázs: Sajtó és hatalom a Horthy-korszakban. Politika- és társadalomtörténeti vázlat. Budapest, Argumentum, 2011. 124–125.
111 Angyal Pál: A magyar büntetőjog kézikönyve 4. Az állami és társadalmi rend hatályosabb védelméről szóló 1921:III. tc. Budapest, Athenaeum, 1928. 1. Hornyák Szabolcs: A köznyugalom elleni bűncselekmények. PhD Értekezés, PTE, Pécs, 2010. 26.
112 Angyal i. m. (111. lj.) 81. és Hornyák Szabolcs i. m. (111. lj.) 28.
sort a börtön és a statáriális bíróság fenyegetésének árnyékában írják, annak eldöntését a nemzet és a kormány bölcsességére bízzuk”.113
Ezzel 1921 végére kialakult a sajtószabályozásnak az a rendszere, amely lényegében az 1914. évi sajtótörvény 1938-ban végrehajtott módosításáig változatlan maradt. Történt ugyan kísérlet új sajtótörvény beterjesztésére, de ezek a kezdeményezések a törvénytervezetek szint-jén elhaltak. Csak néhány újabb rendelet született a sajtószabályozás terén. Egy 1922-ben kiadott rendelet például sajtótermékek (kivéve a hivatalos közleményeket és a választási célú sajtótermékeket), falragaszok és a röplapok nyilvános helyen való kihelyezését hatósági enge-délyhez kötötte.114
A kormány laptámogatási politikája nagyjából a világháború előtt kialakult keretek között működött. Azoktól a lapoktól, amelyeket anyagilag támogatott, elvárta, hogy a kormány po-litikájához pozitívan viszonyuljanak. A kormányzat az általa „kényesnek” ítélt kérdésekben
„kérés” formájában közölte elvárásait a lapok szerkesztőségeivel.
Az 1920-tól a sajtószabadság egyik legsúlyosabb sérelmét az jelentette, hogy új időszaki lapot csak a miniszterelnök engedélyével lehetett indítani. A kialakult gyakorlat szerint, ha az illetékes helyhatóságnak vagy valamely illetékes szakmai szervezetnek nem volt ellenve-tése, akkor az engedélyt általában megadták. Ugyanakkor az új időszaki lapok indításának miniszterelnöki engedélyhez kötése nem érintette a rendelet kiadása előtt már megjelenő időszaki lapokat, azok – külön engedély nélkül – továbbra is megjelenhettek.
A sajtószabadság érvényesülésének másik súlyos korlátozását az jelentette, hogy belügymi-niszteri rendelettel lehetett lapot betiltani. Ha valamelyik lap a hatalmi elit számára kelle-metlen kérdéseket feszegetett, akkor különböző fokú büntetésre számíthatott: a fi gyelmezte-téstől, az utcai árusítás jogának megvonásától, a terjesztési jog felfüggesztésén át, a kifogásolt közlemények szerzőinek büntető jogi felelősségre vonásáig, szélsőséges esetben a sajtótermék végleges betiltásáig. 1920 és 1944 között mintegy 500 esetben tiltottak, vagy koboztak el újságot és folyóiratot, közel 2000 magyar és külföldi kötet terjesztését tiltották meg.115
A sajtótermékek tartalmával elkövethető bűncselekmények egész tárházát határozta meg a hatályos jogrendszer. A nyomtatott sajtótermékek kiadóival és szerzőivel szembeni bün-tetőjogi fellépés tekintetében olyan meglehetősen szélesen és tágan értelmezhető kereteket biztosított, amely kétségtelenül súlyosan korlátozta a sajtó szabadságát. A sajtótartalmak mi-atti eljárás alá vonás széleskörű lehetősége állandó fenyegetettséget jelentett a nyomtatott gondolat létrehozói és terjesztői számára. Ez pedig korlátozta a kiadói és szerzői szabadságot.
Mindemellett a sajtó és a kormányzat viszonyát az is befolyásolta, hogy az országban par-lamentáris demokrácia volt, még ha a választójog korlátozottsága és a választások lebonyo-lításának módja (vidéken nyílt szavazás) erőteljesen tekintélyuralmi jelleget kölcsönzött is a rendszernek. A kormányzatnak tekintettel kellett lennie a kormánypárton belüli mozgások-ra, az ellenzékre, az egyes társadalmi rétegekre és nem utolsósorban a külföldre is, amelyhez az ország számos gazdasági és politikai szállal kötődött. Ugyancsak fi gyelembe kell venni azt is, hogy az újságírói társadalom a tágabb, gazdasági, politikai, műveltségi, hatalmi elitbe
113 Markovits–Tóbiás i. m. (26. lj.) 8.
114 56.203/1922. B. M. sz. rendelet, 1922. április 4.
115 Márkus László – Szinai Miklós – Vásárhelyi Miklós (összeállították és sajtó alá rendezték): Nem enge-délyezem! A Cenzúra Bizottság dossziéjából. Budapest, Kossuth Könyvkiadó, 1975. 15. Vö. Markovits (1964) i.
m. (31. lj.) 7.
tartozott, így a politikai hatalom és az újságírás kapcsolatát az informális tényezők is befolyá-solták. Mindezek következtében a nyomtatott sajtó összetétele (időszaki lapok, nem időszaki lapok, ideértve a könyveket is) színes képet mutatott, megfelelően képezte le a társadalom művelődési, műveltségi, politikai, világnézeti rétegződését és viszonyait.
A legrosszabb helyzetben a baloldali sajtótermékek voltak. A fennálló társadalmi rendet támadó vagy csak bíráló művek kiadása esetén retorzióval számolhattak, ezért a kiadók, szer-kesztők, szerzők már eleve megválogatták (tehát „öncenzúrát” alkalmaztak), mi jelenjen meg, hiszen a már kinyomtatott példányok betiltása és elkobzása, nemcsak büntetőjogi felelősséget vonhatott maga után, de jelentős anyagi veszteséget is okozott. Az öncenzúra természetesen a legális kiadványok esetében jelentkezett. Az illegális kiadványok (füzetek, röplapok stb.) a fennálló jogszabályok fi gyelmen kívül hagyásával jelentek meg. A hatóságok a legszigorúb-ban igyekeztek fellépni velük szemben.
1920–1921-ben
1. A sajtó működésének jogi kerete
A Friedrich-kormány 1919 őszén a sajtószabályozás terén is visszatért a forradalom előtti állapotokhoz,1 az 1914. évi sajtótörvényt és az azt korlátozóan kiegészítő rendeleteket2 vette irányadónak, azzal a nem lényegtelen eltéréssel, hogy az előzetes cenzúrát az ország egész területén megjelenő minden időszaki lapra és más sajtótermékre is kiterjesztette. A rendelet viszont a belügyminiszter lapbetiltási jogát nem állította vissza. 1920 augusztusában azonban erre is sorkerült, amikor miniszterelnöki rendelet3 hatalmazta fel a belügyminisztert, hogy
„az ország belső rendjének és közbiztonságának, illetve külső politikájának érdekeit” veszé-lyeztető időszaki lapok megjelenését vagy terjesztését megtiltsa.
A címe alapján csak a nyomtatáshoz szükséges rotációs újságpapír és az íves nyomópapír beszerzésével és elosztásával foglalkozott a Simonyi-Semadam-kormány egyik rendelete4. Ennek 6. §-a azonban bújtatottan igen nagy horderejű rendelkezést tartalmazott. Kimondta ugyanis, hogy rotációs újságpapír és íves nyomópapír felhasználásával új időszaki lap nem je-lenhet meg. Új időszaki lap indítására csak a miniszterelnök „rendkívüli méltánylást érdemlő esetekben” adhat engedélyt. Ezzel a kormányfő szabhatta meg, hogy a jövőben milyen új időszaki (évente legalább tízszer megjelenő) lapok jelenhetnek meg.
A világháború idején csak az ún. renitens lapokra vonatkozott az előzetes cenzúra. Igaz, a gyakorlatban a cenzúra alá kötelezően nem tartozó lapok is kikérték a cenzúrahivatal sze-repét betöltő Sajtóalbizottság véleményét a megjelentetni kívánt közleményeikről. A Fried-rich-kormány rendelete szerint az 1914-ben hozott szabályozásnak megfelelően a sajtóter-mék kötelespéldányát a terjesztés előtt kellett benyújtani, s amennyiben az illetékes ügyész ellenvetéssel nem élt, az időszaki sajtótermékek esetében három óra elteltével, nem időszaki sajtótermékeknél egy hét elteltével lehetett a terjesztést megkezdeni.
A kormány felállította a Sajtóellenőrző (Miniszterközi) Bizottságot, amely a cenzúrahivatal feladatát látta el, átvéve a világháború idején működő Sajtóalbizottság szerepét. A rendszer a világháború idején kialakult gyakorlatnak megfelelően működött. A Bizottság előzetesen véle-ményezte a sajtóközleményeket, de a megjelenésről – legalábbis elvileg – az ügyészség döntött.
1920. október végén az addigi cenzúrabizottság tájékoztató (Miniszterközi Sajtótájékozta-tó Bizottság) szervvé alakult át, amelyhez a lapok benyújthatták azokat a cikkeiket, amelyek-ről nem tudták eldönteni, hogy azok közlése megengedett-e. A Bizottság határozata nem volt kötelező a lapokra nézve, azonban teljes felelősséggel tartoztak arra az esetre, ha a Bizottság véleménye ellenére megjelentettek olyan cikket, amelyet az ügyészség utólag meg nem en-gedhetőnek minősített. Az új Bizottság tevékenysége nemcsak abban állt, hogy véleményt
1 5.499/1919. M. E. sz. rendelet (1919. november 13.).
2 5.483/1914., 5.484/1914. M. E. sz. és a 12.001/1914. I. M. E. sz. rendeletek (1914. július 27.).
3 6.357/1920. M. E. sz. rendelet (1920. augusztus 3.).
4 4.578/1920. M. E. sz. rendelet (1920. június 9.).
mondott a közlemény megjelentethetőségéről, hanem javításokat, kihagyásokat, pótlásokat is javasolt.5
Az új szabályozás sem hozott jelentős változást. Úgy tűnt az érdekeltek előtt sem volt vilá-gos, mi a szerepe az új Bizottságnak. A nem egyértelmű helyzetet volt hivatva tisztázni az az 1921. március elején kiadott rendelet, amely megerősítette: a Sajtótájékoztató Bizottságnak intézkedési joga nincs, csak a sajtó munkájának megkönnyítését szolgálja, amennyiben vé-leményt nyilvánít arról, ha az önként bemutatott közlemény a korábbi jogszabályokban is-mertetett állami érdekeket közvetlenül érinti-e.6 A Sajtótájékoztató Bizottság véleményének kikérése nem kötelező.
Az előzetes cenzúra megszüntetésére csak 1921 decemberében került sor.7 Ekkor már Bethlen István állt a kormány élén, ilyen formán az új sajtójogi rendelkezést, amely a két világháború közötti sajtószabályozás új szakaszának kezdeteként is értékelhető, nevezhetjük a bethleni konszolidáció egyik elemének is. Az előzetes cenzúrát eltörlő intézkedés nem érin-tette azonban a miniszterelnök lapengedélyezési jogosítványát, továbbá a belügyminiszternek a belföldi időszaki lapok megjelenésének, illetve terjesztésének megtiltására való felhatalma-zását sem, ha arra az államérdek szempontjából okot látott.8
5 9.222/1920. és 9.223/1920. M. E. sz. rendeletek (1920. október 30.).
6 1.616/1921. M. E. sz. rendelet (1921. március 5.). A Sajtótájékoztató Miniszterközi Bizottság hatáskörét ezen rendelet és az ehhez csatolt bizalmas jellegű utasítás pontosan körülírta. Eszerint a cenzúra kizárólag a Nemzetgyűlés és a kormányzó tekintélyének megóvása érdekében, valamint fontos külügyi és hadügyi érdekek sérelme esetén gyakorolható. Ily eset hiányában azonban a cenzúra a bemutatott közleményt elbírálás tárgyává sem teheti, hanem azt minden megjegyzés nélkül juttatja vissza a szerkesztőségnek. A cenzúra belpolitikai ter-mészetű, izgató tartalmú destruktív közlemények felülbírálatába nem bocsátkozhat, mert az hatáskörébe nem tartozik, s így sem rosszallást, sem jóváhagyást a cenzúra ily közleményekkel szemben nem fejezhet ki. Magyar Nemzeti Levéltár Országos Levéltára (a továbbiakban: MNL OL), K 26 1241. cs. V. t. 3701. sz.
7 10.501/1921. M. E. sz. rendelet (1921. december 10.).
8 Az 1912. évi LXIII. tc. a kivételes hatalomról adta meg a jogi felhatalmazást a kormánynak, hogy az 1914.
évi sajtótörvény szabta lehetőségekhez képest rendeletekkel szűkebb keretek közé szorítsa a sajtószabadságot. A békeszerződés aláírása előtt az 1920. évi VI. tc.-ben gondoskodtak arról, hogy a háború esetére szóló kivételes hatalom ideje a békeszerződés ratifi kálásától számított egy évvel meghosszabbodjon. A törvény azt is előírta, hogy a kormány rendeletben határozza meg azt a napot, amelyen a kivételes hatalom megszűnik. Ennek megfe-lelően az 1922. évi 6.310. M. E. számú rendelet az 1922. július 26-ai dátumot nyilvánította a kivételes hatalom megszűnése napjának. Az 1920. évi VI. tc. 2. §-a azonban továbbra is lehetőséget biztosított a kormánynak, hogy a kivételes hatalom ideje alatt hozott rendeleteket a kivételes állapot megszűnte után is fenntartsa, és a szükséghez képest kiegészítse, illetve módosítsa. Az ilyen viszonyok rendezése végett azonban a kormánynak mielőbb törvényjavaslatot kellett terjesztenie a Nemzetgyűlés elé. A kormány e kötelezettségének – kevéssé ele-gánsan – nem külön törvényben, hanem az 1922/23. költségvetési év első hat hónapjában viselendő közterhekről és fedezendő állami kiadásokról szóló 1922. évi XVII. tc. keretében tett eleget, amennyiben a törvény 6. §-a fel-hatalmazta a kormányt arra, hogy a kivételes hatalom alapján kibocsátott, még hatályban levő rendelkezéseket továbbra is érvényben tarthassa. A 6. § kimondta ugyanis, hogy azok a rendelkezések, amelyeknek tárgyában a kormány az 1922. évi XVII. törvény hatályba lépésétől számított négy hónapon belül nem terjeszt be törvényja-vaslatot a Nemzetgyűlés elé, hat hónap leteltével hatályukat vesztik. Amennyiben azonban a kormány az érintett tárgykörökben (vagyis a sajtószabályozás vonatkozásában is) négy hónapon belül törvényjavaslatot terjeszt a Nemzetgyűlés elé, akkor a rendeletek a hat hónap letelte után is érvényben maradnak. (Az tehát nem volt felté-tel, hogy a törvényjavaslatból törvény is legyen). Ez alól azonban az előzetes cenzúra elrendelésének a lehetősége kivételt képezett, mert annak bevezetésére ez a törvény nem adott lehetőséget. Így 1922-ben formailag ugyan megszűnt a kivételes hatalom állapota, de a gyakorlatban a kormány a háborús időkre szabott megszorító ren-delkezéseket belátása szerint fenntarthatta. Vö. Sipos Balázs: Sajtó és hatalom a Horthy-korszakban. Budapest, Argumentum, 2011. 124–125.