A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FELETTI TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELET ELSŐ ÉVE
2. A törvényességi felügyeleti rendszer bevezetésének előzményei
A törvényességi ellenőrzés jogintézményének alkalmazását és eszközeit elemezve megállapíthatjuk, hogy a mindenkori ellenőrzésért felelős szerv lehe-tőségei igencsak korlátozottak voltak. Egyrészt nem volt lehetősége célszerű-ségi, hatékonysági, gazdaságossági szempontból vizsgálni az önkormányzatok működését, másrészt az ellenőrzés nem biztosított lehetőséget közvetlen beavat-kozásra jogellenes működés esetén sem. Az ellenőrzés utólagos jellegéből kifo-lyólag a jogsértés megelőzésére sem volt lehetőség, eltekintve természetesen azon esetektől, amikor a segítségnyújtás keretében az önkormányzatok önként kérték rendelettervezetük véleményezését.
Részben a fentiek miatt is, a törvényességi ellenőrzés tárgykörében megje-lenő publikációk érdekes kettősséget mutatnak. Egyrészt statisztikai adatok alapján arra hívják fel a fi gyelmet, hogy az önkormányzatok működése alap-jaiban véve törvényes. Az Európai Unióhoz való csatlakozást megelőző IDEA kutatási program alapján dr. Dudás Ferenc is azt állapítja meg, hogy „a helyi önkormányzatok működése törvényes. A közigazgatási hivatalok a rendeletek mindössze 3-4 %-ával, míg a határozatok alig fél százalékával szemben jelen-tenek be törvényességi észrevételt. Alkotmánybírósági felülvizsgálat kezdemé-nyezése ma már kivételesnek mondható”1
Ugyanakkor mind az IDEA programot lezáró tanulmány, mind a törvényes-ségi ellenőrzés kapcsán megjelent publikációk hiányolják a jogintézmény eszköz-tárából a szélesebb körű beavatkozási lehetőséget biztosító felügyeleti típusú intézkedéseket.
Az eszköztelenség különösen a mulasztásos jogsértések kapcsán volt szembe-tűnő, így az aktuspótlás lehetőségének megteremtésére minden esetben javaslatot tettek a szerzők. A kezdeményezések általában arra irányultak, hogy a kötelező közigazgatási feladatok teljesítésének elmaradása esetén a törvényességi
ellen-1 DUDÁS Ferenc: A kistérségek a modellkísérletek tükrében. In: ÁGH Attila – NÉMETH Jenő (szerk):
Kistérségi közigazgatási modellek és fejlődési minták. Budapest, MKI, 2004. 24.
őrzést végző szerv a mulasztást pótolhassa, vagy a bíróságnál a pótlást indítvá-nyozhassa.
A szakirodalmat tanulmányozva azt is megállapíthatjuk, hogy a felügyeleti típusú intézkedések bevezetésének szükségessége azonban már jóval az uniós csatlakozás előtt megmutatkozott.
Szabó Lajos 1993-as cikkében már foglalkozik a törvényességi ellenőrzési jogkörök erősítésével, a törvényességi felügyeleti elemek előtérbe helyezésével.
Javaslatot tett többek között arra, hogy a köztársasági megbízott a törvényi kötelezettség ellenére elmulasztott önkormányzati döntéseket pótolhassa, illetve – ha a döntés végrehajtása másként el nem hárítható kárral fenyeget vagy a közérdeket közvetlenül veszélyezteti – az önkormányzati döntés végrehajtását felfüggeszthesse.2 Felvetette azt is, hogy működőképességi zavar esetére a felosz-latási eljárás megindítását megelőzően egy önkormányzati tanácsadót kellene kirendelni, aki megkísérli a funkciózavarok elhárítását. E szerepre a köztársa-sági megbízottat is alkalmasnak találta.3
Fentieken túl egyes szerzők felhívták a fi gyelmet a bírósági döntések végre-hajthatóságának hiányosságaira4, valamint a jegyzői jogállásból fakadó ellent-mondásokra. Míg előbbi probléma azzal járt, hogy a bíróság elmarasztaló döntését önkéntes teljesítés elmaradása esetén nem tudták foganatosítani, tehát a jogsértés fennmaradt, az ellenőri munka pedig hiábavaló volt, utóbbi anomália azt jelentette, hogy a törvényességi ellenőrzésért felelős szerv munkaterhei indo-kolatlanul nőnek.
A törvényességi ellenőrzés során ugyanis – amint az a fentiekben már emlí-tésre került – a legritkább esetben volt lehetőség a jogsértések megakadályozá-sára, ezt a feladatot elsősorban a jegyzőknek kellett volna ellátniuk – az Ötv.
36. § (3) bekezdése alapján5 – szignalizációs kötelezettségük teljesítése során.
A törvénysértés megelőzésre nekik volt a legtöbb lehetőségük, hiszen a döntések előkészítésekor, meghozatalakor jelen voltak. A jegyzőknek a törvényesség első szűrőjeként kellett volna funkcionálniuk, ugyanakkor jogállásukból fakadóan – mivel a képviselő-testület döntött kinevezésükről, felmentésükről – gyakor-latilag gúzsba voltak kötve és nem jelezték a törvénysértéseket. Ennek
követ-2 SZABÓ Lajos: Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének fejlesztése. Magyar Közigazgatás, 1993/8. 469–470.
3 Uo. 471.
4 BŐSZ Endréné WÉBER Aranka: A helyi önkormányzatok által hozott döntések törvényességi ellenőrzésének tapasztalatai. Magyar Közigazgatás, 1999/6. 307.
5 Az Ötv. hivatkozott bekezdésének rendelkezése szerint a jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel.
A helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyelet első éve 179
kezménye pedig az volt, hogy a törvényességi ellenőrzést ellátó szervnek olyan esetben is intézkednie kellett, amikor a jogsértést maga a jegyző is megakadá-lyozhatta volna.6
A törvényességi ellenőrzési rendszer átszervezésével, megreformálásával kapcsolatos szándék ugyanakkor nemcsak a publikációkban jelent meg, hanem az átfogó Ötv. módosításokat előkészítő szakmai anyagokban is tükröződött.
Mind a 2001-es Belügyminisztérium által összeállított7, mind a 2007-ben az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium által előkészített8 vitaanyag indokoltnak látta az ellenőrzési rendszert felügyeletivé alakítani, vagy legalább felügyeleti típusú hatáskörökkel megerősíteni.
Mindkét esetben a felfüggesztési jog és az aktuspótlás lehetőségének beve-zetésére tettek javaslatot a dokumentumok. A felfüggesztési jog révén az ellen-őrzést ellátó szerve vezetője felfüggeszthette volna határozatával a törvénysértő önkormányzati döntés végrehajtását, a végrehajtást felfüggesztő határozat pedig bíróság előtt megtámadható lett volna.
Az aktuspótlás intézményének bevezetésére három megoldási javaslatot is felvetettek a szabályozásért felelős tárcák, amelyek közül az első esetben a pótlás jogát az ellenőrzésért felelős szerv vezetője gyakorolja. A második megoldási lehetőség szerint nem az ellenőrzésért felelős szerv, hanem a bíróság állapítja meg a mulasztást és annak pótlása a bírósági végrehajtás szabályai szerint történik, a harmadik alternatíva pedig arra irányult, hogy a mulasztó önkormányzat bizo-nyos költségvetési támogatást meghatározott százalékát ne kapja meg, vagy az visszatartható legyen a végrehajtásig.
A munkaanyagokkal kapcsolatos refl exiók között ugyanakkor nem csak támo-gató észrevételeket találunk. Tilk Péter úgy foglalt állást, hogy „mind a felfüg-gesztés, mind a pótlás joga sértené az önkormányzati autonómiát”9 és a jogbiz-tonság érvényesülése, a kalkulálhatóság szempontjából előnyösebb lenne, ha
6 Ld. bővebben DANKA Ferenc: Törvényességi ellenőrzés - hogyan tovább? Magyar Közigazgatás, 2003/9. 564–570. és HÓBOR Erzsébet – VARGA Tibor: A törvényességi ellenőrzések tapaszta-latai és módszerei. Magyar Közigazgatás, 1996/5. 315–320.
7 A helyi önkormányzati rendszer fejlesztésének fő irányai (Munkaközi szakmai anyag). Magyar Közigazgatás 2001/3. 138–145.
8 ÖNKORMÁNYZATIÉS TERÜLETFEJLESZTÉSI MINISZTÉRIUM: Vitaanyag a helyi önkormányzati rend-szer továbbfejlesztésének irányairól. Budapest, 2007. február http://store1.digitalcity.eu.com/
store/clients/release/AAAAYGVF/doc/onk-rendszer-tovabbfejl_2007.07.09-13.57.36.doc
9 TILK Péter: Észrevételek az önkormányzati rendszer továbbfejlesztéséről szóló vitaanyagra adott válaszokról. Magyar Közigazgatás, 2003/2. 92–93.
inkább a helyi önkormányzatok döntéseinek előzetes törvényességi vizsgálatára, illetve annak fokozására kerülne sor.10
A felfüggesztési joggal kapcsolatosan aggályosnak tartotta, hogy annak gyakorlása során a „mindenkori Kormánynak «nem tetsző» önkormányzat működése gyakorlatilag ellehetetleníthetővé válna”11, még jogorvoslati jog bizto-sítása esetén is, mivel az időigényessége miatt nem jelentene valódi korlátot.
Ugyancsak a politikai szempontok beszivárgásának lehetséges veszélyét jelezte a szerző az ellenőrzést végző szerv pótlási jogával összefüggésben is. A bíró-ságok hatáskörébe utalt pótlási jogot pedig a bíróbíró-ságok hagyományos funkci-ójával, illetve a hatalommegosztás elvével tartotta összeegyeztethetetlennek.
A költségvetési támogatás visszatartását is csak kellő garanciák biztosítása mellett tartotta bevezethetőnek, illetve felhívta a fi gyelmet annak veszélyére, hogy így nem a mulasztó képviselő-testületet, hanem a lakosságot sújtanák a büntetéssel, illetve a forráshiány további feladatok ellátását is veszélyeztetheti.12