A SZUBSZIDIARITÁS KETTŐS ARCA O RBÁN E NDRE
3. A szubszidiaritás elve az Európai Unióban
Az Európai Bizottság 2001-ben tette közzé Fehér Könyvét az európai kormányzás reformjáról, melyben megtalálhatjuk az úgynevezett jó kormányzás paradigmá-jának (good governance) öt alapelvét.17 Ezek a nyitottság, a részvétel, a haté-konyság, az elszámoltathatóság és a koherencia elvei, melyeknek mind az a célja, hogy megerősítsék az arányosság és a szubszidiaritás elveit.
A szubszidiaritás azonban nem ekkor került az unió szervező elvei közé.
A környezetvédelemhez kapcsolódóan már az Egységes Európai Okmányban (EEO) megjelenik, mint átfogó elv pedig a Maastrichti Szerződésben kerül megfogalmazásra.18 Indoka ugyanakkor eltér a társadalomfi lozófi ai alsó közös-ségek megerősítésétől annyiban, hogy az integráció ellenreakciójaként kerül fókuszba.19 Nem egy alsó közösségi szintről jelentkező igény tehát, hanem a tagállami szuverenitás védelmében bír jelentőséggel.
Kapcsolódik mindez az úgynevezett kompetenciaproblémához.20 Sokáig ugyanis nem volt világos a szupranacionális és a tagállami kompetenciák elha-tárolása. Érvényesült az uniós elsőbbség elve és erős integrációpárti motor-ként működött a Luxemburgi Bíróság jogértelmezése. Elég pusztán olyan
15 A Régiók Bizottsága Többszintű Kormányzásról szóló Fehér Könyve. http://www.cor.europa.
eu/pages/DocumentTemplate.aspx?view=detail&id=31bc9478-1acb-4870-999d-cc867f1925f6 [letöltve: 2011.11.10.]
16 ÁGH Attila: A közpolitika paradigmái. Politikatudományi Szemle, 2011/1. 31–50.
17 HORVÁTH Zoltán – SINKA László: Az Európai Bizottság Fehér Könyve az európai kormányzás reformjáról. Európai Tükör, 2001/5. 172–185.
18 EEO 25. cikk (4) bekezdés, valamint Az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 3b cikk (2) bekezdés.
19 BÓKA Éva: The Idea of Subsidiarity in the European Federalist Thought. http://www.grotius.
hu/doc/pub/ECICWF/boka_eva_idea_subidiarity.pdf [letöltve: 2011.11.06.]
20 Paul CRAIG: Competence: clarity, conferral, containment and consideration. European Law Review, 2004/3. 323–344. Továbbá Paul CRAIG: The Treaty of Lisbon, process, architecture and substance. European Law Review, 2008/2. 137–166.
A szubszidiaritás kettős arca 109
esetekre gondolnunk, mikor a Bíróság megengedhetőnek tekintette a különösen szuverenitásérzékeny büntetőjogi eszközök (mint a Lisszaboni Szerződés előtt ún. harmadik pilléres, egyértelműen kormányközi jellegű terület eszközének) használatát egy közösségi (első pillérbe tartozó) politika eszköztárában kifej-lesztve az úgynevezett bennefoglalt hatáskörök elvét.21
A kompetenciák tisztázásának igénye már a Laekeni Deklarációban is megfogalmazásra került,22 majd az elutasított Alkotmányszerződés után végül a Lisszaboni Szerződéssel kívántak megoldást találni a problémákra. Utóbbi megkülönbözteti az úgynevezett kizárólagos23, megosztott24, a tagállami intéz-kedéseket támogató, összehangoló, kiegészítő kompetenciákat25, valamint a gazdaság- és foglalkoztatáspolitikát összehangoló kompetenciát.26
A Szerződés értelmében a szubszidiaritás kontroll letéteményesei a nemzeti parlamentek, mely egyébként az úgynevezett demokratikus defi citre is egyféle megoldás kíván lenni, így integrálva a nemzeti parlamenteket az uniós intéz-ményi struktúrába. Megjegyzendő továbbá az is, hogy a szubszidiaritás vizsgá-lata fogalmilag kizárt a kizárólagos hatáskörök esetén.27
A 2. Jegyzőkönyv értelmében két út áll rendelkezésre a szubszidiaritás vizs-gálatára, egy politikai jellegű ex ante és egy bírói ex post lehetőség.28
Előbbi esetén az összefogás alapvető fontosságú, hiszen a partnerség elvének működése híján kétséges, hogyan tudnának a tagállami parlamentek blokkolni egy szerintük a szubszidiaritás elvét sértő jogalkotási aktus tervezetet. Az úgyne-vezett early warning mechanism ugyanis akkor sikeres, amennyiben több tagál-lami parlament (vagy egyik kamarája) terjeszt elő indokolt véleményt, és az beindíthatja a metaforikusan sárga-, narancssárga-, és piroslap mechanizmu-soknak nevezett eljárást. Utóbbi esetben elérhető ugyanis az, hogy a
jogalko-21 C-176/03 Bizottság vs Tanács [2005] ECR I-07879 továbbá hasonló jogvita alakult ki a C-440/05 számú ügyben a hajók által okozott szennyezésről és a jogsértésekre alkalmazandó szankciók bevezetéséről szóló irányelvről: C-440/05 Bizottság vs Tanács [2007] ECR I-9097.
22 KIRÁLY Andrea: The Role of National Parliaments in European Issues: How the New Member States Scrutinize Their Governments? Jogelméleti Szemle, 2005/1. Elérhető: http://jesz.ajk.
elte.hu/kiraly21.html [letöltve: 2011.10. 20.]
23 EUMSZ 3. cikk.
24 EUMSZ 4. cikk.
25 EUMSZ 6. cikk.
26 EUMSZ 5. cikk.
27 „Subsidiarity is not a principle of allocation of competences, but a principle of regulating the exercise of competences. Subsidiarity comes into play when competence is not exclusive.”
MINNERATH i. m. 54.
28 TAMÁS Csaba Gergely: Új lehetőségek a nemzeti parlamentek előtt? A szubszidiaritás elvének uniós és hazai szabályozásáról. Európai Tükör, 2010/7–8. 7–23.
tási aktus tervezete lekerüljön a napirendről. Ehhez azonban elengedhetetlen a tagállami parlamentek közötti kommunikáció, melynek alapvető intézménye az Európai Ügyekkel Foglalkozó Bizottságok Konferenciája (COSAC, Conférence des Organes Spécialisées dans les Affaires Communautaires), melynek kere-tében egyébként a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőzően már több szubszidiaritás vizsgálatot is szimuláltak.29
Utóbbi, a bírói út esetén azonban felvethető a rendelkezés gesztus értéke, hiszen az integrációpártiként megismert Luxemburgi Bíróság tagállamokat favorizáló döntése kérdéses. Az Európa Jog Nemzetközi Szövetségének (FIDE) 2010-es madridi kongresszusán egyébként éppen a szubszidiaritás vizsgálat volt az egyik központi téma, melynek kapcsán Antonio Tizzano, a Bíróság olasz bírája úgy nyilatkozott, hogy a szubszidiaritás szerinte „par excellence politikai kérdés”.30 Politikai kérdés tehát, hogy egy kompetenciát mely szintre telepít a Szerződés, azaz alapvetően a szubszidiaritás formális, hatásköri megközelítését emelte ki a bíró.
Látható tehát, hogy az Unió szubszidiaritás elvének leginkább egy negatív megközelítés felel meg, a be nem avatkozás követelménye, szemben a társada-lomfi lozófi ai ‘subsidiummal’, a kisegítéssel, a képessé tétellel.31 Míg az Unióban a szubszidiaritás elvének szemlélete alapvetően formális és hatásköri jellegű, addig az elv társadalomfi lozófi ai ereje leginkább a közösség identitásképző erejében, a közösségi autonómiában, sőt a részvételi demokrácia és a népszu-verenitás megerősítésében érhető tetten. Ha úgy tetszik, megkülönböztethe-tünk egy felülről lefele tekintő, negatív megközelítésű, kizáró, hatásköri jellegű,
„gyenge” szubszidiaritás fogalmat és egy alulról felfele szerveződő, tartalmi jellegű, „erős” szubszidiaritás fogalmat.
4. Zárógondolatok
A társadalomfi lozófi ai és az Unió jogi, intézményi szubszidiaritás fogalma tehát párhuzamosan és egymásra vetítve vizsgálható.32
29 Uo. 22.
30 JUHÁSZ-TÓTH Angéla: Az európai uniós tagállamok nemzeti parlamentjei a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után. Európai Jog, 2011/1. 43–47.
31 „Subsidiarity is synonymous with auxiliarity.” MINNERATH i. m. 53.
32 E ponton pedig köszönöm Gergely Attila (KRE-BTK) inspiráló gondolatait a szubszidiaritás
‘erős’ és ‘gyenge’ elkülönítéséhez.
A szubszidiaritás kettős arca 111
Egyrészt megállapítható, hogy míg előbbi lentről tekint felfele, addig a hatásköri koncepció fordított irányú, és a hatalmi centrumból, föntről tekint lefele. Ennek egyebekben olyan következményei lehetnek, mint például az uniós regionalizáció sikeressége: amennyiben találkozik egy alulról építkező regionalizmussal, úgy a felülről kialakítandó regionalizáció jóval versenyképe-sebb lehet az Unió térképén. Erre a megkülönböztetésre egyébként használatos a pusztán technikai, modernizáló top-down regionalizáció és a lokalitást érté-kelő, identitástudathoz, közösségi önszerveződéshez kapcsolódó, tartós jellegű bottom-up regionalizmus kifejezések.33
Másrészt felvethető, hogy amennyiben a társadalomfi lozófi ai értelemben vett szubszidiaritás az alsó szintek megerősítését és a megfelelő cselekvési szint megtalálását jelenti, úgy annak egy diszkurzív jellegű folyamat részének kell lennie.34 Ehhez képest a hatásköri megközelítés formális, kiküszöböli ezt az esetről esetre történő megvitatást. Az uniós kompetenciákat tekintve ez legfel-jebb a harmadik csoportra lehet igaz, egyébként a szabályozási szint normatíve adott.
Harmadrészt megvilágítható csupán az Unión belül is a szubszidiaritás karak-tere és úgy tűnhet, hogy jellege kettős, hiszen egyszerre kívánja preferálni a tagállamok és az Unió érdekét is. Pusztán az Európai Unió struktúráján belül is kétarcú elvként működik tehát, mivel ugyanúgy szolgálhatja a föderalizálódást (ami nem oldható meg alsóbb szinteken...), mint a kormányköziséget (hiszen a tagállamok érdekében lehet hivatkozni rá).35
És végül kiemelhető a párhuzamos vizsgálódás fontossága, hiszen annak prak-tikus következményi is lehetnek. A társadalomfi lozófi ai megközelítés ugyanis egyféle zsinórmértéke lehet az EU kompetencia vitáinak: azaz elfogadva, hogy addig legitim a közösség, amíg tagjainak képessé tételén munkálkodik, érvként szolgálhat olyan gyakorlati kérdések megítélésében, mint például, hogy szükség van-e az euró megmentésére.
33 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Régiók és fejlesztési koalíciók. Politikatudományi Szemle, 2009/4. 46.
34 FRIVALDSZKY i. m. 426.
35 „In other words, subsidiarity is not an indefi nable principle, but rather the same principle representing different goals and institutional structures for federalists and for intergovernmentalists. The real questions are therefore: could subsidiarity act as a good compromise between federalists and intergovernmentalists? Could it work as a constitutive principle of multi-level governance in future, too?” BÓKA i. m. 36.