A. rész
I. fejezet
5. A privilegizált felperesek keresetindítási jogának speciális kérdései
Az ügyféli jogállás az általános ügyfélfogalom [Ket. 15. § (1) bekezdés] vagy vala-mely különös ügyfélfogalom [Ket. 15. § (3)–(5) bekezdés] alapján, sokügyfeles eljárás
211 A törvényességi fellépés nyomán induló bírósági eljárásról, illetve a törvényességi felügyelethez kapcso-lódó dogmatikai kérdésekről részletesen lásd barabás: A Kúria ítélete… 82–89. o.
212 FazeKas: A köztestületek szabályozásának egyes kérdései. 92. o. A gyakorlatban a perjogi szabályoktól függetlenül általában közigazgatási ügyszakban kerülnek ezek a jogviták elbírálásra.
A felperes i119
ügyfeleként vagy kvázi ügyfélként illethet meg egy önkormányzatot a hatósági eljá-rásban. A bírói gyakorlat következetes abban, hogy a jognak, jogos érdeknek mindig közvetlennek kell lennie ahhoz, hogy valaki érdemben hivatkozhasson a közigaz-gatási határozat jogellenességére.213 A közigazgatási szervek mint kvázi ügyfelek esetében a feladatkör veszi át az alanyi jogok, jogos érdekek szerepét, és a feladat-kör és a jogsérelem közötti közvetlen kapcsolat alapozza meg a kereshetőségi jogot.
Az önkormányzatok keresetindításával és kereshetőségi jogával kapcsolatban kiala- kult bírói gyakorlat – mivel a bírói gyakorlat nehezen tudja kezelni az önkormány-zatok általános hatáskörét – a helyi közügy generálklauzulája, az Ötv. 1. §-a mellett az Ötv. 8. §-át is bevonta a feladatkör megalapozásába, annak ellenére, hogy utóbbi pusztán egy exemplifikatív felsorolását adta az önkormányzati feladatköröknek.214 Így alakult ki az az álláspont, hogy általában a generálklauzulára való hivatkozás nem biztosít kellő alapot a kereshetőségi jog bizonyításához, mindig szükséges a konkrét ágazati jogszabályok alapján részletezni, hogy miben áll a feladatkör érintettsége.215 E gyakorlat kialakulásának nyilván az is oka, hogy a közigazgatási szervek kvázi ügyféli jogállását biztosító rendelkezést, az Áe. 4. § (3) bekezdését sem elsősorban az önkormányzati képviselő-testületre szabva alakították ki. Célja részben a hatásköri összeütközések könnyebb kezelhetősége és az anyagi jog esetleges hiányosságainak pótlása: a szabályozás mindkét esetben a különös hatáskörű államigazgatási szerve- ket (és a köztestületeket) kívánja „helyzetbe hozni”. Ebben a szabályozási koncepció-ban a helyi önkormányzatok igen nehezen találják meg a helyüket.
Éppen ezért célszerű lehet egy olyan kisegítő rendelkezés a keresetindítási jog kapcsán, ami azt mondja ki, hogy a privilegizált felperesek esetében jog, jogos érdek sérelmén a privilegizált felperes által védendő közérdek, illetve alkotmányos alapelv, érték sérelmét kell érteni. Ez azonban egy olyan szabály, amely a bírói gyakorlatban a civil szervezetekkel kapcsolatban ma is él. A – már nem alkalmaz-ható, de megállapításaiban a 4/2010. KJE által fenntartott – 1/2004. KJE ugyanis többek között azt is leszögezte, hogy
(…) a magyar élő jog is – felismerve a környezetvédelem jelentőségét az emberiség jelenlegi és jövőbeli egészséges életfeltételeinek biztosításában – egyre inkább kiter-jeszti a jogvédelem határait, és konkrét egyéni sérelem igazolásán kívüli esetekben is fellépést biztosít a közérdeket, nagyobb közösséget ért környezeti sérelem vagy veszélyhelyzet esetén. A feljogosított állampolgári szervezeteket megillető tárgyi
213 Lásd például EBH 2005, 1281.
214 Ennek elemzéséhez HoFFman István: Néhány gondolat a helyi közügy fogalmának értelmezéséről – a bíró-sági joggyakorlat tükrében. Közjogi Szemle, (2010) 4., 26–32., 29–30. o.
215 Uo. 32. o.
F120 ElEkA közigAzgAtásipERBEn
jogvédelem mind a közvetlen bíróság előtti fellépést (közérdekű kereset formájában), mind a bírósági jogorvoslat igénybevételét lehetővé teszi.
E jogegységi döntés is rávilágít arra, hogy az objektív jogvédelem létjogosultságát a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságok csak abban az esetben ismerik el, ha a jogalkotó perindítási jogosultságot vagy ügyféli jogállást biztosít bizonyos szer-vezeteknek, személyeknek. A környezetvédelmi civil szervezetek esetében pedig a kereshetőségi jog alapja a jog/jogos érdek sérelme helyett a környezetvédelmi szabályok megsértése lehet: csak és kizárólag ezek sérelme esetén lehet sikeres a civil szervezet keresete.216 A gyakorlat tehát külön kifejezett törvényi rendelke- zés hiányában az objektív jogvédelmet biztosítani hivatott keresetindítási jogosult-ságoknál is a „szubjektív” jogsérelmeknél működő megoldás szerint vizsgálja a perbeli legitimációt.
A 2/2004. KJE jogegységi határozat azonban azt is világossá teszi, hogy a keres- hetőségi jog vizsgálata a feladatkör érintettségén túl problémás a privilegizált felpe-reseknél, sőt, mondhatnánk, lehetetlen. Jól mutatja ezt a jogegységi döntés alapját képező megfontolás, amely az általános hatáskört próbálta kezelhetővé tenni és az annak alapján való perindítást korlátok közé szorítani. A közvetlen demokratikus legitimációval rendelkező helyi önkormányzatok a területükön lakók érdekeit sokkal közvetlenebbül jelenítik meg, emiatt kvázi ügyféli pozíciójuk sokban hasonlít a civil szervezetekéhez, mint egyéb közigazgatási szervekéhez. A feladatkör általi közvet-len érintettséget arra szűkíteni, hogy az ügyből keletkezik-e közvetlen feladata az önkormányzatnak, némiképpen aggályos, ellentétben áll a helyi közügyek intézésére való általános felhatalmazottsággal. Ugyanis elképzelhető például, hogy a későbbi-ekben konkrét feladatai származnak majd az önkormányzatnak, de a per idején nem lehet biztonsággal állást foglalni arról, hogy lesz-e ilyen feladata az önkormányzat-nak vagy sem. Nem véletlen tehát, hogy a már korábban említett, a Ferihegyi postai kicserélő üzem építési ügyében előjött ez a kérdés is, és a Kúria Önkormányzati tanácsa, amely ebben az ügyben felülvizsgálati tanácsként járt el, az itt ismertetett gyakorlattól eltért. Sajnos az Ötv. 1. és 8. §-ára való hivatkozás kapcsán nem fejtette azonban ki, hogy milyen megfontolások alapján döntött az ügyben konkrét feladat keletkezésének hiányában is a kereshetőségi jog fennállása mellett. Ez az eltérés részben persze az Önkormányzati Tanács speciális személyi összetételével, illetve sajátos ítélkezési körével is magyarázható, hiszen teljesen más szempontból néz egy alapvetően önkormányzati normák törvényességi kontrollját végző testület ezekre a kérdésekre, mint a hagyományos, klasszikus közigazgatási pereket tárgyaló bírák.
216 BH 2012, 26.
A felperes i121
Az Mötv. helyi közügyre vonatkozó új generálklauzulája, elsősorban az inter-aktív modell beemelése révén, szintén alapot adhat a jövőben az önkormányzat feladatkör általi érintettségének újraértelmezéséhez.
Fontos eldöntendő előkérdés még, hogy szükséges-e önálló keresetindítási jogot adni az önkormányzatoknak, vagy elegendő érdekelt félként a perbelépést, illetve a beavatkozást megengedni? Ha abból indulunk ki, hogy a keresetindítási jog tulaj- donképpen az önkormányzáshoz való jog érvényesítésének egyik módja, és figye-lembe vesszük, hogy az Mötv. 5. §-a kimondja, hogy a „helyi önkormányzatok által ellátott, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében rögzített feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlása alkotmánybírósági és bírósági védelemben részesül”, akkor ez inkább azt erősíti, hogy önálló keresetindítási jogot kell biztosítani az önkor-mányzatnak. Azt az Alkotmánybíróság is kiemelte, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében meghatározott önkormányzati feladat- és hatáskörök nem alapjo-gok, hanem „alaptörvényi szinten védett feladat- és hatásköri csoportok”, de azt is elismerte, hogy ezek valamilyen módon védelemben részesülnek.217 Kétségtelen, hogy az Alaptörvény nem intézményesíti kollektív alapjogként az önkormányzás- hoz való jogot sem, ez azonban nem jelenti azt, hogy a feladat- és hatáskörcsopor-tok ne lennének legalább bírósági védelemre érdemesek. Az Mötv. 5. §-a is ezt az értelmezést erősíti, hiszen erősebb védelmet jelent a perindítási jogosultság, mint az érdekelt féli pozíció megadása.
217 3105/2014. (IV. 17.) AB végzés [7], ABH 2014, 1726. Részletes elemzését lásd HoFFmanIstván: Az Al -kotmánybíróság döntése az önkormányzati törvény és az ún. Budapest törvény egyes rendelkezéseinek alaptörvény-ellenességéről szóló alkotmányjogi panaszról. Jogesetek Magyarázata, (2015) 1., 3–8. o.
II. fejezet
Ki legyen az alperes?
1. Az állam vagy a közigazgatási cselekményt megvalósító közigazgatási szerv? ... 122 2. A szakhatóság részvételével zajló perek nehézségei ... 123