A kifejezett alkotmányos alap hiányának hatása a perjogi kodifikációra

Az Alaptörvény előkészítése kapcsán sokan, sok szempontból fogalmazták meg,  hogyan és merre kellene továbblépni az alkotmányos szabályok, illetve az azokat  konkretizáló  törvényi  rendelkezések  tekintetében.⁴³  Mégis,  szemben  számos  ország alkotmányos szabályaival⁴⁴ – nem került be az Alaptörvénybe kifejezetten  a közigazgatási bíráskodás rendeltetésére nézve alkotmányos szabály. A közigazga- tási perek kapcsán így az Alaptörvény négy rendelkezésére kell különösen figye-lemmel lennünk. Az egyik a jogállamiság elvét kimondó B) cikk (1) bekezdése,  a másik az ezen elv részelemét képező, a hatalmi ágak elválasztását kimondó tétel  [C) cikk (1) bekezdés]. A harmadik a bíróság hatáskörére vonatkozó 25. cikk (2)  bekezdés b) pont, amely szerint a bíróság dönt a közigazgatási határozatok törvé-nyességéről,⁴⁵  a negyedik pedig a hatósági és más közigazgatási döntésekkel szem-beni jogorvoslathoz való jogot kimondó XXVIII. cikk (7) bekezdés.

Ezek közül a hatalommegosztás elvének alaptörvényi szabályozása újdonság. 

Mivel a közigazgatási bíráskodás célja az Alkotmány 2. §, 50. § (2) bekezdés és 57. §  (5) bekezdése rendelkezéseiből is kiolvasztható volt, a hatalmi ágak megosztásának  elve pedig ebben az értelmezésben korábban is szerepet játszott, lényeges változás-ról nem beszélhetünk.

43 Legkoncentráltabban ez a  PPKE Jog- és Államtudományi Kara és az Igazságügyi Minisztérium által 2010. november 23-án megrendezett konferencián történt meg. Az ott elhangzott előadások megta-lálhatóak: varGa zs. András – FröHlicH Johanna: Közérdekvédelem. A közigazgatási bíráskodás múltja és jövője. Budapest, 2011.

44 Patyi András: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda. In varGa zs. András – FröHlicH Johanna:

Közérdekvédelem. A közigazgatási bíráskodás múltja és jövője. Budapest, 2011. 33–58., 55. o.

45 A c) és d) pontban korábban külön kiemelt önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos normakontroll-el-járásokat tág értelemben véve magában foglalja ez a fogalom, így e fordulatok külön említése felesle-ges. trócsányi László: A közigazgatási bíróságok által gyakorolt normakontroll. Jogtudományi Közlöny, (1990) 7–8., 253–263. o.

A40 lAptöRvényiésAlApElviAspEktusok

A közigazgatási bíráskodás célja e rendelkezésekből tehát továbbra is kiolvaszt-ható:  a  közigazgatás  feletti  hatékony  ellenőrzés,  annak  megakadályozása,  hogy  a közigazgatás jogellenesen korlátozza a polgárok és szervezeteik jogait és érdekeit. 

A hatalmi ágak megosztásának az elve és a jogállamiság elve megkövetelik, hogy  a bíróság mint „fék” a közigazgatás minden jogellenes cselekményével szemben  igénybe vehető legyen. Az egyének számára ennek lehetőségét a jogorvoslati jogon  keresztül azokban az esetekben biztosítja nyilvánvalóan az Alaptörvény, amelyek-ben  a  jogaik  vagy  jogos  érdekeik  sérülnek.  Erre  nézve  az  alkotmánybírósági  gyakorlat már számos iránymutatást fogalmazott meg, gondoljunk akár a jogorvos-lati joggal kapcsolatban kifejtettekre⁴⁶ (például a sérelem jogorvoslati eljárás általi  orvosolhatósága mint immanens tartalom, azaz a megfelelő döntési jogkör rendel-kezésre állása, a bíróság elé vitt ügy tartalmi vizsgálatának lehetősége, nem csak  formális jogorvoslat biztosítása stb.), akár a korábbi Alkotmány 50. § (2) bekezdése  kapcsán kifejtettekre.⁴⁷

A  kifejezett  alkotmányos  alap  hiánya  azonban  a  perjogi  keretek  kialakítása-kor világosan érzékelhető volt. Nem volt olyan szabály, amelyből kiderült volna: 

a szubjektív vagy az objektív jogvédelem kell, hogy az erősebb legyen? Hogyan  kell például a bíróság döntési jogkörét kialakítani, mennyire érvényesülhet a hiva-talbóliság  elve?  Vagy  hogyan  kell  a  rendelkezési  elvet  értelmezni  közigazgatási  perekben?

Azonban  éppen  a  hatalmi  ágak  megosztásának  elvére  tekintettel  –  felidézve  a Bevezetésben kifejtetteket – nem állhatunk meg az alanyi jogok védelménél, nem  elegendő  a  szubjektív  jogvédelem.  Bibó  István  szavai  orientáló  erővel  bírnak  e  tekintetben:

46 Lásd összefoglalóan például 25/2012. (V. 18.) AB határozat [52], ABH 2012, 22., 31–32.

47 Lásd részletesen HoFFman István: A jogorvoslathoz való jog érvényesülése a közigazgatási hatósági eljá-rásban – különös tekintettel a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára. Themis, (2006) 1., 27–38. o.

Alkotmányos alapok i41

eltekintve – alig fenyegetett, mégis a végrehajtó hatalom aktusainak bírói megítélés alá  való vonását sokáig akadályozta Európában a hatalmak megosztásának ilyen módon  félreértett elve. Ezt a merőben doktriner jellegű akadályt győzte le a jogállam gondo-lata, mely szerint a modern jogi állam nevét csak az olyan állam érdemli meg, mely  a  végrehajtó  hatalom  bármiféle  jogsértő  aktusával  szemben  lehetővé  teszi  a  pártat-lan fórumhoz való fordulást. (…) A jogállam gondolata tehát végeredményben annyit  jelent, hogy az eddig izoláltan különválasztott bíráskodó hatalmat organikus egyen-súlyozó  tényezőként  építi  bele  a  törvényhozó  és  végrehajtó  hatalom  egymás  közöt- ti harcába. (…) A 20. század kétségtelenül bizonyos visszahatást hozott a jogállam-nak  azzal  a  felfogásával  szemben,  mely  a  közigazgatási  jogvédelmet  mindenekelőtt  az alanyi jogok számára szervezte meg. Ez a beállítás, melyet legmerevebben a 19. 

századi  német  jogtudomány  és  joggyakorlat  követett,  a  közigazgatási  jogszerűség  gondolatának a megszűkítését jelentette. A vele szemben támadt visszahatásnak tehát  nem az az értelme, hogy a jogszerűség követelményén ma kevesebb hangsúly volna,  hanem inkább az, hogy a közigazgatási jogszerűségnek egy szűk, merőben az egyén  oldaláról való szemlélete helyébe egy általánosabb és elmélyültebb szemlélet lép, mely  a közigazgatás jogszerűségét nemcsak az egyének, hanem az egész közösség érdeké-nek és ügyének tekinti.⁴⁸

Ezt  kell  tehát  a  közigazgatási  bíráskodás  céljának  meghatározásakor  érvényre  juttatni. Teljesen magától értetődő volt az alkotmányozás folyamatában az a javas-lat, amely ennek az elvnek az alkotmányos szabályok közötti rögzítését célozta:

a bírói hatalom az alkotmányos rend védelme és biztosítása során az emberek és más  jogalanyok jogai és törvényes érdekei megóvása és a közigazgatás törvény alá rende- lésének biztosítása érdekében felülvizsgálja a közigazgatás működésének törvényes-ségét, elbírálja a közigazgatási jogvitákat és ennek során a törvényben előírt módon  hatékony jogvédelmet biztosít.⁴⁹

Az objektív és szubjektív jogvédelmi funkció sajátos egyensúlya határozza meg  tehát elméletileg a bíróság feladatát, s ezt az Alaptörvényből kimaradt célmeghatá- rozást is a perrendtartásnak kell pótolnia. Az abban meghatározott vagy szabályai-ból kikristályosodó alapelveknek kell kifejezniük, hogy a szubjektív és az objektív  jogvédelem teljesen másféle egyensúlyi helyzetet képez, mint a polgári perekben.⁵⁰

48 bibó István: Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom. In Válogatott tanulmányok. I. kötet, 1935–1944. Budapest, 1990. 271–294., 278–279. o.

49 Patyi: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda. 54. o.

50 Lásd erre nézve az AB gyakorlatát az ügyészi óvással kapcsolatban, például 1/1994. (I. 7.) AB. hat., ABH 1994, 29. és 2/2000. (II. 25.) AB hat., ABH 2000, 25.

A42 lAptöRvényiésAlApElviAspEktusok

Természetesen az alapvető rendelkezéseken túl is olyan szabályokat kell alkotni,  amelyekből e két elv és azok sajátos egyensúlyi helyzete kikristályosodik. A valódi  alapelvek így tudnak hatni.