A. rész
I. fejezet
3. A fellebbezés kiiktatásának következményei a közigazgatási perjogra
a) A fellebbezés tehermentesítési és kiegészítési funkcióinak más jogintézményekkel való biztosíthatósága
A funkcionális összefüggés a közös jogvédelmi célból ered: mindkét eljárás célja (legalábbis többek között) a jogvédelem biztosítása, a bíróságok általi „utólagos”
jogvédelem a közigazgatási döntést megelőző eljárási szabályok által biztosított előzetes jogvédelem terjedelmének a függvénye is. Nagymértékben függ tehát a közigazgatási perek száma és hossza a közigazgatási döntést megelőző közigazga- tási eljárás minőségétől: egyrészt tehermentesítheti a közigazgatási eljárás a bírósá-gi eljárást, másrészt pedig ki is egészítheti.325
A fellebbezési eljárás kiiktatása a rendszerből számos szempontból visszahat a közigazgatási perjogra, hiszen a tehermentesítés és kiegészítés, azaz a funkcioná-lis kapcsolat egyik legfontosabb építőköve, a fellebbezés a tervek szerint minimális szerepet kap csak a jövőben.
A közigazgatási perjognak reagálnia kell erre a változásra, hiszen a fellebbezés funkcióit lehetőség szerint fellebbezés hiányában is, másféle eszközökkel szüksé-ges biztosítani. Erre kínálkozó jogintézmény egyrészt a jogsérelem per során való orvoslása, amely jogintézmény egyes részelemei azonban a közigazgatási eljárás-jogban találhatóak. Másrészt mind tehermentesítést, mind kiegészítést jelenthet a bírósági közvetítés és az egyezség is.
A magyar hatósági eljárásjog számos hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eszközt biztosít, amelyek még a bírósági per folyamán is igénybe vehetőek (ügyészi felhí- vás nyomán vagy hivatalból felügyeleti eljárás, illetve módosítás, visszavonás irán-ti eljárás indítása). Ezek mind tudják bizonyos konstellációk esetén a fellebbezést pótolni. Érdemes egy pillantást vetni a Ket. által szabályozott kétféle visszavonás, módosítás jogintézményére, hogy világosak legyenek a közöttük lévő különbsé-gek. Így válik ugyanis világossá az, hogy melyek azok a jellemzők, amelyek miatt
325 Ennek részleteit lásd F. rozsnyai Krisztina: Külön, de mégis együtt. A közigazgatási eljárásjog és a közigazgatási perjog. In varGa zs. András – berKes Lilla – Gerencsér Balázs: A hazai és az uniós közigaz-gatási eljárásjog aktuális kérdései – Current Issues of the National and EU Administrative Procedures (the ReNEUAL Model Rules). Budapest, 2015. (Tanulmányok 31.) 149–167., 155. skk. o.
Az eljárásjog jogvédelmi funkciójával kapcsolatos tendenciák visszahatásai a közigazgatási perjogra i189 teljességgel nem tudja a fellebbezést mint kérelemre indult jogorvoslati eljárást
a hivatalból indított visszavonás, módosítás pótolni:
2. sz. táblázat: Visszavonás, módosítás a fellebbezés nyomán, illetve hivatalból
113. § szerint 114. § szerint
Első fokon eljárt hatóság jár el Visszavonja vagy módosítja a határozatot Fellebbezési kérelem alapján Hivatalból indul az eljárás Nem feltétel a jogszabálysértés, ha nincs
ellen érdekű fél és a hatóság egyetért a kérelemben foglaltakkal.
Csak jogszabálysértő döntés esetén kerülhet rá sor.
Döntés még nem jogerős Csak jogerős döntéssel szemben Jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokról
még nem beszélhetünk.
Jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot nem sérthet a visszavonás, módosítás.
Ha nem találja jogsértőnek a döntését: felter-jeszti a fellebbezést a felügyeleti szervhez.
Ha nem találja jogsértőnek a döntését: nem indítja meg a hivatalbóli eljárást. (Az esetleges kérelmezőt erről tájékoztatja.)
napra lehet felfüggeszteni a közigazgatási szerv előtt indult eljárásra tekintettel a pert. Itt érdemes kissé rugalmasabbá tenni a rendszert, és megfelelően indokolt esetekben akár ennél hosszabb felfüggesztést is lehetővé tenni. További problé-ma, hogy a közigazgatási szerv a jogsérelmet saját hatáskörében csak az érdemi perbebocsátkozás előtt orvosolhatja, ami szervesen összefügg azzal a harmadik problémakörrel, hogy amennyiben az orvoslás a határozat visszavonásában vagy megsemmisítésében és új eljárásra kötelezésben, illetve új eljárás megindításában áll, akkor a bíróságnak meg kell szüntetnie okafogyottság okán a pert. A megállapí-tási per új lehetőségére tekintettel utóbbi probléma elhárítható azzal, hogy a félnek lehetőséget ad a szabályozás a keresetváltoztatásra. Ezáltal pusztán a megsem-misített vagy visszavont határozat jogsértő mivoltának megállapítására irányuló
A 190 közigAzgAtásiEljáRásjogésA közigAzgAtásipERjogáltAlközösEnBiztosítottjogvédElEmpERjogiAspEktusAi
Egyéb akadályai is vannak a jogsérelem per során való orvosolhatóságának a hatósági eljárási szabályozásban. Például a szakhatóság mellőzésének semmisségi
A magyar kúriai gyakorlatban is megjelent ez a kérdés. Abban az esetben, amikor az alperes felülvizsgálati kérelmében kísérelte meg kiegészíteni a határo- zatok indokolását, a bíróság rámutatott, hogy erre „a közigazgatási perben, külö-nösen a felülvizsgálati eljárásban nincs lehetőség”.328 A Kúria csak a felülvizsgált határozatokban foglaltakat fogadta el a döntés indokaként, s tekintettel arra, hogy a hatóságok nem adták magyarázatát annak, hogy a jogszabályi rendelkezéseket miként feleltették meg a konkrét tényállásnak, és a bírság miért és mely szabály alapján került a legmagasabb összegben kiszabásra, nem találta megállapítható-nak a közigazgatási határozat jogszerűségét. Amennyiben azonban az indokolás
326 „Bestuurlijke lus”, a holland általános közigazgatási törvény (GALA) 8:51a cikke. Erről részletesebben lásd Kovács András György – rozsnyai Krisztina – varGa István: A közigazgatási perorvoslatok szabályo-zásának lehetőségei európai perspektívában. Magyar Jog, (2012) 12., 706–716., 714. o.
327 74/2014. sz. határozat (2014. 05. 08.); http://www.const-court.be/public/d/2014/2014-074d.pdf (letöltve:
2016.10.31.).
328 Kfv.II.37.078/2012/8.
Az eljárásjog jogvédelmi funkciójával kapcsolatos tendenciák visszahatásai a közigazgatási perjogra i191 kiegészítését is a jogsérelem orvoslására tett cselekménynek tekintjük, akkor az
elsőfokú perben a fentiek szerint erre is sor kerülhet, a keresetváltoztatás bizonyos esetekben ehhez megfelelő eljárási garanciát jelenthet.
b) Az egyezség
Az egyezség lehetősége ugyan nem volt kizárt az 1952-es Pp. által, a bírói gyakorlat azonban nem tartotta azt lehetségesnek a közigazgatási jogvita sajátosságaira tekin-tettel. A jogalkotó is ezen az állásponton volt tulajdonképpen, erre utal a bírósági közvetítésről szóló törvény kapcsolódó szövege.
Az egyezségkötés prima facie valóban alkalmazhatatlannak tűnhet a közigaz-gatási perek tárgyára tekintettel, hiszen a közigazgatási tevékenység törvényessége nem tud az egyezség tárgya lenni. Ugyanakkor éppen a közigazgatási szerveknek esetenként biztosított mérlegelési jogkör teszi mégis hasznossá ezt a jogintézményt.
Amennyiben mérlegelési jogköre van a közigazgatási szervezetnek, számos egya- ránt jogszerű döntést hozhat. Ezek esetében az egymással versengő érdekek figye-lembevétele is fontos, különösen például multipoláris jogviszonyoknál, ahol számos szereplője van egy-egy közigazgatási eljárásnak és az azt követő közigazgatási pernek.329 Egy ilyen határozat módosítása újabb konfliktusokat generál, amelyek újabb jogorvoslati eljárásokat indukálnak. Ezek elkerülése érdekében célszerűnek tűnik – akkor is, ha ez nem sikerült a közigazgatási eljárásban – a közigazgatási perben ezen érdekek feltárására és lehetőség szerint összehangolásukra kísérletet kell tenni. Ez a bíró számára sok esetben könnyebb feladatot jelent, mint a közigaz- gatási szerv számára, de természetesen csak a megelőző eljárás megfelelő lefolyta-tása esetén.
A másik kapcsolódó kérdés, amit vizsgálnunk kell, hogy az egyezség létrehozá-sához milyen utak vezethetnek. Természetesen elképzelhető az, hogy a felek peren kívüli mediációt vesznek igénybe. Ugyanakkor biztosítani kell a perjognak intéz-ményes megoldásokat is. Így az aktív pervezetéshez hozzátartozik, hogy a bíró is tehessen javaslatot egyezség megkötésére. Nem szabad megfeledkezni arról, hogy számos esetben az egyezségkötés jelentősen lerövidítheti a pertartalmat, arról nem is beszélve, hogy az egyébként felmerülő perorvoslati eljárásokat is feleslegessé teszi. Éppen ezért célszerű az egyezség, illetve a közvetítés lehetőségét egyaránt biztosítani. Az alaki anyagi vezetés pedig abba az irányba mutat, hogy célszerű a bíró feladatává tenni annak vizsgálatát, hogy a konkrét esetben nézete szerint kínálkozik-e lehetőség egyezség létrehozására. Ezt természetesen egyrészt emberi,
329 Erről a civil szervezetek perindítási jogosultsága kapcsán volt szó.
A 192 közigAzgAtásiEljáRásjogésA közigAzgAtásipERjogáltAlközösEnBiztosítottjogvédElEmpERjogiAspEktusAi
a felek közötti nexussal kapcsolatos, másrészt jogi kérdés is: biztosítanak-e a jogsza-bályok erre a konkrét esetben egyáltalán lehetőséget?
Kétségtelenül a bírói kar jelentős része idegenkedve fogadja majd ezt a jogintéz-ményt. Emiatt célszerű a megváltoztatási jogkörhöz hasonlóan egy puha kényszer kialakítása, amely a bíró feladatává teszi az egyezség megkísérlését. Puha kény-szert eredményezhet egyrészt, ha e kötelezettség csak akkor terhelje a bírót, ha lát esélyt a békés rendezésre, illetve az ügyben ezt jogilag is lehetségesnek tartja.
Másrészt a békés rendezés megkísérlése is történhet több módon: akár úgy, hogy a bíró maga kidolgozza az egyezség lehetséges tartalmát és ezt a perelőkészítés so -rán vagy a tárgyaláson a felek elé tárja, akár úgy, hogy a közvetítés lehetőségéről tájé koztatja a feleket. Utóbbihoz a bírósági közvetítés igénybevehetőségét a köz -igazgatási perekben is meg kell teremteni.
H. rész
Döntés a közigazgatási perben
I. fejezet
A kereset elutasítása ... 195
1. A jogsértés hiánya ... 195
2. A kereshetőségi jog hiánya ... 196
3. Az eljárási szabályszegések következmény nélkülisége ... 199
II. fejezet A törvénysértő közigazgatási aktus megsemmisítése és megváltoztatása ... 201
1. Hatályon kívül helyezés vs. megváltoztatási jogkör ... 201
2. A megváltoztatási jogkör: a hatalmi ágak megosztása tanának neuralgikus pontja ... 202
3. A megváltoztatási jogkör új szerepe ... 204
4. Kötelező megsemmisítési okok mint a megváltoztatási jogkör természetes korlátai ... 207
5. Megsemmisítés vagy hatályon kívül helyezés? ... 208